深刻認識社區(qū)社會組織發(fā)展的制度條件

社會組織是社會自我管理和自我服務(wù)的重要載體。發(fā)展社會組織是創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容，也是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。黨的十九大以來，在中央“打造共建共治共享的社會治理格局”、“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”等明確方向指引下，全國各地社會組織呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，尤其是基層培育發(fā)展社區(qū)社會組織的探索與實踐更是層出不窮。然而，由于基層政府發(fā)展社區(qū)社會組織常受治理情境轉(zhuǎn)變的復(fù)雜影響，①相關(guān)研究參見：黃曉春、周黎安：《政府治理機制轉(zhuǎn)型與社會組織發(fā)展》，《中國社會科學(xué)》2017年第11期。在政策部門對社區(qū)社會組織成長條件認識不足的情況下，相應(yīng)的扶持制度往往受短期戰(zhàn)略主導(dǎo)，缺乏長期、系統(tǒng)的制度安排，由此導(dǎo)致了社區(qū)社會組織發(fā)展中的一些深層問題。鑒于此，本文將對現(xiàn)代社會背景下社區(qū)社會組織發(fā)展的條件進行深入梳理，并結(jié)合當(dāng)前的現(xiàn)狀提出相應(yīng)政策建議。

一、社區(qū)社會組織健康發(fā)展的前提條件

社區(qū)社會組織在現(xiàn)代社會運行中具有政府組織、市場組織所不可替代的功能作用，它可以彌補政府公共服務(wù)的不足，滿足人民群眾日益多元的社會服務(wù)需求，協(xié)調(diào)社會利益、化解社會矛盾，弘揚慈善與志愿精神，促進人與人之間的互助與和諧等。其優(yōu)點與長處非常明顯，然而發(fā)達國家的社區(qū)社會組織發(fā)展經(jīng)驗表明，這類組織并不像理想模型所描述的那樣——只要政府放開限制，其就會自然而然、健康有活力地成長起來。事實上，社區(qū)社會組織能夠健康發(fā)展、正常發(fā)揮功能作用，是需要一定前提條件作為支撐的。概括而言，如下三大條件非常重要：

1. 緊密嵌入社區(qū)治理體系

在發(fā)達國家，社區(qū)社會組織無論是提供公益性的社會服務(wù)，還是參與社會秩序治理，其正常發(fā)揮功能的重要前提是緊密扎根基層社會，在組織網(wǎng)絡(luò)、工作內(nèi)容、聲望口碑等方面有效嵌入到基層社區(qū)的日常治理體系。唯有如此，社區(qū)社會組織才能敏銳感受到基層群眾的多元化社會需求，才能夠提供群眾歡迎、契合實際的社會服務(wù)，同時能夠最接地氣地反映基層不同人群的訴求和想法，并利用自身融入基層社會的身份發(fā)揮好協(xié)調(diào)社會利益、化解社會矛盾、參與社會治理的功能作用。如：帕特南在解釋意大利不同地區(qū)治理績效時，不僅指出了社會參與的重要性，實際上更強調(diào)了這種社會參與是嵌入于區(qū)域制度化的多元治理網(wǎng)絡(luò)中的。在意大利的北方地區(qū)，公共精神、社會資本以及結(jié)社活動正是嵌入在中世紀(jì)以來形成的城市多元利益表達網(wǎng)絡(luò)中才發(fā)揮了推進治理水平的重要作用。②帕特南，羅伯特著，劉波、祝乃娟、張孜異、林挺進、鄭寰譯：《獨自打保齡球：美國社區(qū)的衰落與復(fù)興》，北京：北京大學(xué)出版社2011年版。這意味著社區(qū)社會組織的發(fā)展必須緊密嵌入基層治理的制度網(wǎng)絡(luò)。如果其 “游離”于正式的治理網(wǎng)絡(luò)之外，尤其是在重要公共產(chǎn)品配置、秩序調(diào)適中處于無足輕重的位置，其也就很難發(fā)揮治理主體的功能和作用了。

2. 穩(wěn)定的預(yù)期和透明的資源供給制度環(huán)境

社區(qū)社會組織之所以能夠發(fā)揮不可替代的功能與作用，一個重要原因在于其服務(wù)往往采用更有效率的專業(yè)化方式。保證專業(yè)化的重要前提條件是社會組織有穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期，而這又取決于其所處的資源供給環(huán)境是否透明。一般來說，透明的資源供給環(huán)境可以幫助社會組織形成長期發(fā)展戰(zhàn)略，因而在某些方面聚焦主業(yè)，形成穩(wěn)定的專業(yè)化發(fā)展機制。但透明度低的資源供給環(huán)境則會導(dǎo)致社會組織缺乏穩(wěn)定預(yù)期，以短期工具主義的策略來開展活動，此時它們往往會圍繞資源獲取而頻繁切換組織發(fā)展策略，這顯然無助于其專業(yè)化和社會服務(wù)精神的發(fā)展。長期以來，實務(wù)部門在討論社會組織發(fā)展時，穩(wěn)定的預(yù)期和透明的資源供給環(huán)境這一對前提條件常被忽略，由此導(dǎo)致了當(dāng)前基層政府購買社會組織服務(wù)時的一些深層問題。③管兵、夏瑛：《政府購買服務(wù)的制度選擇及治理效果：項目制、單位制、混合制》，《管理世界》2016年第8期。

3. 有效的公共性構(gòu)建

社會組織要成為社區(qū)多元治理主體的重要構(gòu)成部分，就必須保持較高的公共性水平。在這里，公共性簡單來說指的就是人們從私人領(lǐng)域中走出來，就共同關(guān)注的問題開展討論和行動，由此實現(xiàn)私人向公眾的轉(zhuǎn)化。從人類社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的歷史進程來看，公共性生產(chǎn)的過程就是個體基于理性精神參與公共活動，維護公共利益和價值取向的過程。若無公共性的持續(xù)生產(chǎn)，任何社會都不太可能有實質(zhì)性的社會協(xié)同與公眾參與，社會活力也將面臨“無源之水”之境地。④李友梅、肖瑛、黃曉春：《當(dāng)代中國社會建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國社會科學(xué)》2012年第4期。從這個角度來說，公共性的形成意味著個體與公共責(zé)任之間形成了某種和諧的交集，唯有在此基礎(chǔ)上，社區(qū)社會組織才能超越自利和互利邏輯，成為社區(qū)公共福祉的重要推進者。而現(xiàn)代社區(qū)公共性的建構(gòu)是一個較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到公共部門對社會領(lǐng)域的賦權(quán)和賦權(quán)后的秩序維護等深層問題：前一問題如果不解決，公共性就缺乏穩(wěn)定的依托；而后一問題缺乏保障則會導(dǎo)致公共問題協(xié)商與討論中失序的風(fēng)險。

概括來看，上述梳理把我們對現(xiàn)代社區(qū)社會組織發(fā)展條件的理解帶到了一種更為多維的寬廣視域之中。與傳統(tǒng)研究不同，本文認為理解當(dāng)代中國社區(qū)社會組織健康發(fā)展的條件不能僅局限于登記、年檢等表層管理制度和資源供給結(jié)構(gòu)，更涉及到社區(qū)治理網(wǎng)完善、購買服務(wù)制度優(yōu)化以及社區(qū)公共性構(gòu)建等多個治理轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的協(xié)同性改革。

二、當(dāng)前社區(qū)社會組織發(fā)展中存在的深層問題

近年來，在中央下決心向市場、向企業(yè)、向社會組織和中介機構(gòu)放權(quán)的政策指引下，全國各地積極引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，社區(qū)社會組織整體發(fā)展勢頭良好。但由于社區(qū)社會組織發(fā)展主要由基層政府主導(dǎo)，一些地區(qū)在市、區(qū)層次缺乏社區(qū)社會組織發(fā)展的頂層設(shè)計，上文提到的制度條件也常處于缺位狀態(tài)，因此社區(qū)社會組織發(fā)展中也遇到了一些深層問題，突出表現(xiàn)為：

社會組織與基層社區(qū)公共性空間脫節(jié)的現(xiàn)象較明顯。黨的十九大報告等文件強調(diào)通過社區(qū)自治和共治自下而上提出公共問題和形成議題。但實際操作中，基層政府和職能部門常根據(jù)自己的工作判斷甚至“慣性”來設(shè)置購買社會組織服務(wù)外包事項。由于許多服務(wù)購買部門用的是自有業(yè)務(wù)經(jīng)費，其在購買服務(wù)時并不需要經(jīng)過公共討論環(huán)節(jié)，服務(wù)供應(yīng)者也主要是對項目發(fā)包部門負責(zé)，由此導(dǎo)致了寶貴的公共資金使用與公眾參與相脫節(jié)。其后果是承接服務(wù)的社區(qū)社會組織與基層社區(qū)的公共性空間脫節(jié)，公共服務(wù)外包并未帶來公眾滿意度的顯著提升，且公共資金使用效率偏低。我們在研究中發(fā)現(xiàn)，近年來一些地區(qū)遇到了承接服務(wù)項目的社會組織“落地難”問題，其實質(zhì)就是因為這些服務(wù)項目“懸浮”于社區(qū)實際需要之上，社會組織的公共性水平也就難以提升了。

社區(qū)社會組織缺乏穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期。近年來，隨著政府職能專業(yè)進程不斷推進，各地普遍都以購買社會組織服務(wù)等方式來推動社區(qū)社會組織發(fā)展。在這一政策領(lǐng)域，許多地區(qū)都缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，因此公共服務(wù)外包市場存在較強的“權(quán)宜性”和“碎片化”特征。所謂“權(quán)宜性”指的是：許多政府發(fā)包方并無購買服務(wù)的長期規(guī)劃，而是“一事一議”式的臨時性購買服務(wù)，這導(dǎo)致各類社區(qū)社會組織無法對公共服務(wù)外包形成長遠預(yù)期。所謂“碎片化”指的是：各職能部門、基層政府都以己為中心購買服務(wù)，但不同部門、不同轄區(qū)的政府間缺乏協(xié)調(diào)與制度整合，由此導(dǎo)致了制度生產(chǎn)的碎片化。在此背景下，一些社會組織很容易形成短期功利主義的發(fā)展路徑，突出表現(xiàn)為社會組織四處“攬項目”，不顧自己的組織能力和專業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略而“四處出擊”，結(jié)果雖然獲得了不少資助，但組織的專業(yè)化能力進步有限。近年來，國內(nèi)一些超常規(guī)發(fā)展且覆蓋較大地域范圍的社區(qū)社會組織就呈現(xiàn)出了這種特征。

屬地保護與社區(qū)社會組織的規(guī)?；l(fā)展難題。由于當(dāng)前街、鎮(zhèn)一級政府不僅承擔(dān)著公共服務(wù)體系優(yōu)化的責(zé)任，同時還是培育、孵化社區(qū)社會組織的責(zé)任主體，因此其大多樂意購買自己孵化出的社會組織服務(wù)，由此導(dǎo)致當(dāng)前政府購買社會組織服務(wù)的外包市場呈現(xiàn)出顯著的屬地分割特征?！吧鐣卫韯討B(tài)監(jiān)測平臺及深度觀察點網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”項目調(diào)查表明，85.56%的社會組織僅在本街道/鎮(zhèn)范圍內(nèi)提供服務(wù)。在屬地保護機制的作用下，地處經(jīng)濟社會發(fā)展前沿地區(qū)的不少街鎮(zhèn)層次基層政府已經(jīng)在養(yǎng)老服務(wù)、助殘服務(wù)等領(lǐng)域出現(xiàn)“小而全”的社區(qū)社會組織發(fā)展格局，即每個屬地政府都在轄區(qū)內(nèi)發(fā)展相應(yīng)的社區(qū)社會組織，但社會組織跨行政轄區(qū)承接項目則會遇到許多困難，這導(dǎo)致大量社區(qū)社會組織僅服務(wù)于所在行政轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，普遍處于較小規(guī)模。由于適度競爭機制的缺失，公共服務(wù)外包中的定價、質(zhì)量控制等機制實際上也很難建立。

上述現(xiàn)象的出現(xiàn)表明，如果社區(qū)社會組織發(fā)展賴以依存的重要制度條件缺失，那么即使各級政府不斷加大扶持和投入力度，社區(qū)社會組織發(fā)展仍會遇到一些悖論性的問題，如：組織數(shù)量日趨擴大，但活力不足；拿的項目日漸增多，但專業(yè)化社會服務(wù)能力提升緩慢；承接的政府轉(zhuǎn)移事務(wù)快速增長，但社會屬性和公共性卻并未同步提升。

三、改革思路

基于上述研判，本文認為，當(dāng)前必須在頂層設(shè)計的層面解決兩個基本問題：一是如何科學(xué)地為社區(qū)社會組織發(fā)揮活力塑造可持續(xù)的社會條件與制度環(huán)境；二是如何形成有抓手、可以實質(zhì)性運作的社會組織引導(dǎo)與監(jiān)管體系，使其規(guī)范運作，更好地服務(wù)于社會治理。對此，提出以下政策建議：

1. 為社區(qū)社會組織融入社區(qū)治理體系提供切實可行的制度支持

社會組織融入基層社區(qū)治理體系既能提升其服務(wù)社會能力，也可以為政府有效引導(dǎo)社會力量提供重要抓手。建議：（1）深化推動“三社聯(lián)動”專項治理創(chuàng)新活動。由民政部等職能部門結(jié)合社區(qū)協(xié)商民主、基層群眾自治制度的頂層設(shè)計，鼓勵、推動社會組織融入社區(qū)治理體系，探索居委會、基層黨組織骨干主動融入社會組織的新做法，為社會組織參與基層民主協(xié)商提供制度化平臺。（2）拓展城市社區(qū)黨建的社會化運行機制。鼓勵街鎮(zhèn)、社區(qū)黨組織通過塑造社區(qū)公共空間，引導(dǎo)公共資源流向，吸引社會組織圍繞社區(qū)治理有序開展活動；強化基層黨建服務(wù)中心等黨建類專業(yè)機構(gòu)對社區(qū)社會組織的引導(dǎo)、服務(wù)功能。（3）適時發(fā)展社區(qū)基金（會）。通過其引導(dǎo)社會組織在基層公共服務(wù)的“短板”和需要長期關(guān)注的社區(qū)治理領(lǐng)域開展可持續(xù)的服務(wù)活動。

2. 優(yōu)化現(xiàn)有政府購買社會組織服務(wù)的制度體系

進一步推進公共服務(wù)市場體系的規(guī)范化建設(shè)：（1）逐步推動部門主導(dǎo)的購買模式向整體規(guī)劃購買模式轉(zhuǎn)變。建議由財政部、民政部、工商總局等職能部門出臺進一步的指導(dǎo)文件，強調(diào)購買服務(wù)活動要引入社會需求評估環(huán)節(jié)；購買服務(wù)信息需要在市、區(qū)層次統(tǒng)一、透明發(fā)布，鼓勵社區(qū)社會組織以適度競爭方式承接服務(wù)；市級層面要形成總體評估機制，避免反復(fù)購買等現(xiàn)象；購買服務(wù)績效評估需引入自下而上評估機制和第三方評價。（2）形成公共服務(wù)外包的長期戰(zhàn)略規(guī)劃。由發(fā)改委等部門牽頭，在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等需要社區(qū)社會組織長期投入、發(fā)展專業(yè)力量的領(lǐng)域，形成長期購買服務(wù)戰(zhàn)略和購買指南，引導(dǎo)更多社會力量在這些領(lǐng)域長期發(fā)展。

3. 建立聯(lián)合監(jiān)管體系

當(dāng)前越來越多的政府部門、基金會、企業(yè)都開始為社區(qū)社會組織發(fā)展提供資源。資源結(jié)構(gòu)與流向的復(fù)雜化意味著必須探索形成由民政部門牽頭，聯(lián)合財政、審計、稅務(wù)和銀行金融機構(gòu)共同構(gòu)筑的聯(lián)合監(jiān)管體系。尤其是：（1）依托信息化技術(shù)實現(xiàn)動態(tài)流程管理。實時呈現(xiàn)出不同社區(qū)社會組織承接的項目及其執(zhí)行狀況，及時對社會組織運行中的不規(guī)范現(xiàn)象進行預(yù)警和干預(yù)，變事后監(jiān)管為事中監(jiān)管。（2）建立社區(qū)社會組織信用評估體系。通過制訂《社會組織信用評級體系》并將其與購買服務(wù)數(shù)據(jù)庫對接等方法，實現(xiàn)對社區(qū)社會組織行為的長效化管理。

總體而言，本文強調(diào)當(dāng)前我們對社區(qū)社會組織發(fā)展條件的思考必須置于一種總體性的理論視角之中。這理論視角要求研究者和政策部門將社區(qū)社會組織發(fā)展置于一種系統(tǒng)制度環(huán)境之中，并充分注意到其與社區(qū)治理領(lǐng)域諸多改革之間的協(xié)同性。比如：要使社會組織發(fā)展與基層社會公共性構(gòu)建同步進行，就必須進一步推動基層民主的體制、機制創(chuàng)新，使自下而上的公共討論與政府決策密切互動。與此同時，推動社會組織超越“服務(wù)之手”的角色，使其融入基層自治和協(xié)商民主的制度網(wǎng)絡(luò)，成為實質(zhì)性的地方治理多元主體之一。要塑造一種透明、適度競爭的公共服務(wù)外包市場，促使社會組織不斷提升組織能力，就必須得到政府職能轉(zhuǎn)變改革的有效呼應(yīng)。這種思考將超越傳統(tǒng)的“就社會組織而討論社會組織”的研究視域，也將進一步提升相應(yīng)公共政策設(shè)計的科學(xué)性和有效性。