法治服務基層社會治理精細化初探

上海市金山區(qū)司法局課題組

推進基層治理法治化是推進全面依法治國的必然要求。黨的十九大報告對于鄉(xiāng)村治理和社會治理的法治化都作出了明確的表述①《黨的十九大報告》指出：“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！薄凹訌娚鐣卫碇贫冉ㄔO，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！薄Ｒ苑ㄖ畏绞奖Ｕ厦利愢l(xiāng)村建設，推進基層治理法治化，既是全面依法治國在基層的具體實踐，也是推進城市基層依法治理的重要舉措。近年來，上海市金山區(qū)司法局積極貫徹落實市委“1+6”、區(qū)委“1+7”文件精神及創(chuàng)新社會治理加強基層建設工作要求，將“保障法治化”作為社會治理的重要組成，從滿足基層群眾法治宣傳、法律服務、依法治理的需求出發(fā)，以推進“黨建+法治”聯(lián)姻模式、深化村（居）法律顧問制度、修訂村規(guī)民約為抓手，以法治的方式，推進美麗鄉(xiāng)村建設穩(wěn)步向前。

一、金山區(qū)法治建設服務基層治理精細化的經(jīng)驗做法

（一）精細建平臺：深化“黨建+法治”聯(lián)姻模式，推動基層法律服務更接地氣

“黨建+法治”聯(lián)姻模式是將黨建與法治進行有效對接，深度融合，依托黨建服務站點，嵌入法律服務。金山區(qū)司法局通過深化“黨建+法治”聯(lián)姻模式，將“法治”融入“黨建”，精細化打造更具法治內(nèi)涵的基層公共法律服務平臺。依托全區(qū)近千個黨建服務點，注入法治元素，建設學法用法點，將學法用法點升級打造為服務更全面、內(nèi)涵更豐富的基層公共法律服務點，使法律服務進村駐點，實現(xiàn)村民家中埭頭法律服務零距離，解決了“最后一公里”和“8小時之外”的問題。一是融入法治元素，形成法治氛圍。金山區(qū)司法局統(tǒng)一為全區(qū)基層黨建服務點配送《農(nóng)民以案釋法》《金山區(qū)案例普法集》等法治書籍；金山工業(yè)區(qū)高樓村在村黨建服務站專門開辟法律服務室；漕涇鎮(zhèn)在50個“聚心堂”法律服務點定期派人駐點值班，在服務點開設流動法治課堂“法語漕堂”，把法治課堂開進宅基，直接送到村民家中。二是充實法治力量，形成工作機制。整合村（居）法律顧問、人民調(diào)解員、法官等專業(yè)法律服務力量，建立駐點、巡訪等工作制度，把優(yōu)質(zhì)法律服務直接送到村（居）民身邊，如指導楓涇鎮(zhèn)新黎村整合律師和法官的專業(yè)力量，建立法律議事堂，每周三駐點，為群眾法治需求和村居治理提供專業(yè)服務。三是深化服務內(nèi)容，立足群眾需求開展法治宣傳。如楓涇鎮(zhèn)“律師進社區(qū)，法治送上門”系列活動、漕涇鎮(zhèn)“法語漕堂”活動、金山工業(yè)區(qū)“法治小講堂”、張堰鎮(zhèn)俞大姐講調(diào)解故事、新黎村“法律議事堂”等，圍繞群眾日常生活需求開展物權(quán)、消費、養(yǎng)老、婚姻、勞動保障、土地流轉(zhuǎn)、交通事故賠償?shù)确ㄖ沃v座，以提高群眾運用法律解決實際問題的能力。

（二）精心配顧問：深化村（居）法律顧問制度，推動基層法治更上層樓

村（居）法律顧問制度是統(tǒng)籌優(yōu)質(zhì)律師等法律服務資源，服務群眾，保障民生的重要舉措。金山區(qū)司法局將村（居）法律顧問制度進行規(guī)范和深化，把“村村有顧問，事事依法行”作為司法行政工作立足基層、服務群眾、主動順應金山經(jīng)濟社會發(fā)展的有益探索。自2014年以來，全區(qū)村（居）法律顧問工作已在11個街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）、229個村居全面施行，并形成隊伍齊全、制度完備、運作流暢的村（居）法律顧問工作體系。在金山區(qū)司法局的監(jiān)督指導下，村（居）法律顧問積極參與村居治理，扮演著“指導員”“參謀員”“助力者”的角色。一是當好村（居）工作制度建設指導員。在村（居）各類工作管理制度建設過程中，村（居）法律顧問通過加強監(jiān)督指導和開展相關(guān)法治培訓，積極幫助村（居）干部樹立法治思維，緩解村（居）干部依法治理“本領(lǐng)荒”。例如，漕涇鎮(zhèn)護塘村法律顧問積極為“四張清單”（程序清單、責任清單、制度清單、考核清單）制定提供法律意見，增強村民干部的法治意識，有效發(fā)揮基層法律服務點的法治作用；山陽鎮(zhèn)村（居）法律顧問在2015年村（居）換屆選舉工作中，加入部分村（居）換屆領(lǐng)導小組，全程參與、見證、監(jiān)督選舉工作，并在選舉后開展法治講座培訓，協(xié)助指導起草、審核、修訂村（居）自治組織章程、村規(guī)民約等管理規(guī)定，使出臺的各類制度既能為村（居）管理提供規(guī)范保障，又符合法律法規(guī)要求。二是當好村（居）重大事項決策參謀員。在重大項目審批、重大決策實施過程中，村（居）法律顧問協(xié)助開展風險評估、審核經(jīng)濟合同，為村（居）重大經(jīng)濟、民生和社會管理方面的決策提供法律意見和指導，將村（居）事務納入法治化軌道。三是當好村（居）熱點難點問題化解助力者。在“五違四必”整治、區(qū)域環(huán)境綜合整治和剩余房票處置等村務管理難點問題中，村（居）法律顧問積極參加會議討論和協(xié)調(diào)處置，運用專業(yè)法律知識確保各類問題在法律框架內(nèi)得到快速妥善解決。在村居矛盾糾紛的化解中，村（居）法律顧問從專業(yè)視角為群眾提供既符合法律規(guī)定要求、又能較好保障群眾權(quán)益的專業(yè)法律建議，大幅提高了村（居）委會依法化解鄰里矛盾糾紛能力，把矛盾糾紛盡量控制在源頭階段、化解在萌芽狀態(tài)。

（三）精準落載體：修訂村規(guī)民約，推動鄉(xiāng)村治理體系建設更為完善

村規(guī)民約是村居自我修訂的約束規(guī)范村（居）民行為的一種規(guī)章制度。金山區(qū)司法局以修訂村規(guī)民約為載體，精準規(guī)范基層治理法治化，推動鄉(xiāng)村治理體系的完善與優(yōu)化。村規(guī)民約作為村民共同認可的“公約”，是實施村民、居民自治、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的有效載體。通過修訂村規(guī)民約，可以有效增強村民尊法守法意識，形成老百姓和村居干部辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治良序。一是以村居換屆選舉為契機，結(jié)合基層民主法治示范創(chuàng)建，指導村居完善依法自治模式。加強對《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》的宣傳力度，依托村（居）法律顧問提供專業(yè)法律服務，保障村規(guī)民約修改完善，在程序上依法公開進行，在內(nèi)容上符合法治精神，引導村居相關(guān)決策、措施、程序等的依法公開和有序推進。二是通過有效指導村居梳理基層治理中的難點、痛點和堵點，通過集中民意、匯聚民智，將相關(guān)內(nèi)容規(guī)范融入村規(guī)民約，將村規(guī)民約打造為村居依法自治的總章程 。同時摒棄傳統(tǒng)村規(guī)民約口號式、提倡式的內(nèi)容形式，形成條文式規(guī)范結(jié)構(gòu)，并明確執(zhí)行主體、明確激勵約束措施，使村規(guī)民約真正實現(xiàn)可操作、可執(zhí)行。三是以村民、居民自治為著力點，通過村規(guī)民約的修訂，提升村民、居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的法治意識和鄉(xiāng)村治理水平，讓村居民們真正行動起來，以自下而上的形式，把群眾的智慧轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕夜芾?、自我服務的制度?guī)范，讓村規(guī)民約真正反映老百姓的共同意愿，有效解決老百姓的身邊難題。例如，在區(qū)司法局的指導下，金山區(qū)亭林鎮(zhèn)金門村形成了由“村規(guī)”“組規(guī)”“家規(guī)”構(gòu)成的“三級規(guī)約”，把訂立《村規(guī)民約》《村民自治章程》作為法治建設的先行抓手，嚴格按照“依法推進、村民主體”的原則，以《中華人民共和國村民委員會組織法》等相關(guān)法律法規(guī)為指導，對村規(guī)民約進行科學修訂，使其既體現(xiàn)村民集體意愿，又符合現(xiàn)行法律規(guī)定；對村民小組和自然埭的特殊情況、個性問題進一步細化和分類，形成《組規(guī)民約》；再細化到每戶人家訂立兼具法治特色的“家規(guī)家訓”，由村委會統(tǒng)一制作，將家規(guī)家訓固定在每戶大門口的顯眼位置，以規(guī)范村居事務法治管理，提升村民自覺守法意識，提高基層治理法治化水平，推動基層法治更深入、更細致、更有效。

二、金山區(qū)法治建設服務基層治理精細化的顯著成效

（一）法律服務有效深入基層，打通法治建設“最后一公里”。金山區(qū)司法局深化“黨建+法治”聯(lián)姻模式，借助全區(qū)“1+11+229+X”三級平臺、四級聯(lián)動的黨建服務網(wǎng)絡體系，把法治元素、法治隊伍、法律服務滲透到了最基層，扎根到了每一個村（居），下沉到了依法治理體系的神經(jīng)末梢，將法治送進了街頭巷尾、田邊地頭、樓組樓道，實現(xiàn)了全覆蓋，使群眾享受到了家門口的法律服務，使矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素及早化解于基層，真正打通了司法行政工作服務群眾的“最后一公里”，將“一公里”變?yōu)榱恕傲憔嚯x”。漕涇司法所借助漕涇鎮(zhèn)所構(gòu)建的法律服務“1站統(tǒng)領(lǐng)14室延伸54點覆蓋”格局，為基層群眾提供各類法律服務。2018年上半年，人民調(diào)解員、律師、法官等在漕涇鎮(zhèn)法律服務站、室、點開展法治講座20多場，配送法律服務手冊、折頁等法律資料25000多份，提供法律咨詢700多次，進村駐點調(diào)解糾紛40多次，將法律服務真正送到了群眾的家門口。

在法治化“最后一公里”被打通后，金山區(qū)司法局借助全區(qū)近千家黨建服務站點，向基層群眾普及法治觀念，弘揚法治精神，培養(yǎng)法治理念，形成法治風尚，使法治信仰浸潤基層，使群眾漸漸養(yǎng)成自覺運用法治思維處理和解決問題的習慣，推動了基層治理的法治化。

（二）村村皆有顧問，事事依法而行。金山區(qū)司法局“村村有顧問，事事依法行”工作自2014年試點以來，收到了良好的成效。歷經(jīng)4年的實踐與深化，村（居）法律顧問工作已在全區(qū)全覆蓋，在基層依法治理中發(fā)揮了重要作用。村（居）法律顧問正日益成為“七五”普法的宣講員、矛盾糾紛的調(diào)解員、依法治理的指導員、調(diào)解干部的培訓員、涉法涉訴的代理員。

過去，村居管理不注重法律程序，不注重征求老百姓意見，有時即使是好的政策，也不能得到老百姓的贊同。現(xiàn)在，有了法律顧問，村居干部的法治意識和法治思維明顯提升，村居務管理法治化水平不斷提高。金山區(qū)的不少村居凡開展重大實事項目，都由法律顧問事前把關(guān)，在重大項目啟動、重大決策實施前，都邀請法律顧問前來研討，加強風險評估。在各類村居治理難題及重大矛盾糾紛處置中，不少村居都積極邀請村（居）法律顧問參與協(xié)調(diào)處置，妥善解決了矛盾糾紛。2016年冬季，低溫造成金山石化等部分地區(qū)老舊小區(qū)水管爆裂，引發(fā)大量投訴。村（居）法律顧問及時介入，分析案情，就責任認定、處置方法等提供法律建議， 并做好相關(guān)居民的普法解釋和權(quán)益救濟引導工作，20余起矛盾糾紛得以迅速化解。現(xiàn)在有了村（居）法律顧問，村干部的法治意識增強了，村民的法治理念增強了，百姓依法維權(quán)，基層矛盾糾紛更容易解決了。

（三）村規(guī)民約進村入戶，法治意識深入人心。村規(guī)民約的修訂在基層治理現(xiàn)代化的過程中為基層治理精細化描摹出法治的框架，充分發(fā)揮了普法依法治理的職能作用，使村干部與群眾的法律素質(zhì)和法治意識得到有效提高，形成了法治理念引領(lǐng)、法治方式規(guī)范、集體民主決策、依法依規(guī)辦事的依法治理新局面，有效推動了基層治理的法治化。村規(guī)民約尊重村民的主體地位，從村民中來、到村民中去，在實踐過程中能使村民信服，村委會執(zhí)行起來也有了底氣，使得各項制度的開展公開、公平、公正，村民辦事一視同仁，村務管理方式實現(xiàn)很大轉(zhuǎn)變，從原來“書記、主任說了算”變?yōu)槿缃瘛罢艺l辦事都一樣”，避免了“書記主任不在就辦不了事”的尷尬局面，提高了村民辦事效率，提升了村民的法治意識。呂巷鎮(zhèn)夾漏村以村民小組為基本單元，成立“村民理事會”，實現(xiàn)村組有人管事、有章理事、有錢辦事，村民自治“有章可循”。有了村規(guī)民約的確立，基層治理更有了法治的依據(jù)與保障。

通過村規(guī)民約的進村入戶，有效推動了基層治理的規(guī)范化。過去由于缺乏明確標準，一些村民為了申請村里的困難救助，經(jīng)常到村委會“一哭二鬧三上吊”，給村委會出難題。村規(guī)民約修訂后，明確困難救助的范圍和標準并嚴格執(zhí)行，使得那些村民沒有借口再來鬧了，而讓真正困難的村民能夠得到及時幫助。村規(guī)民約的進村入戶，還有效推動了基層治理的制度化。金山區(qū)金門村村規(guī)民約中制定了對喪事簡辦給予相關(guān)優(yōu)惠的政策，鼓勵村民破除喪葬陋俗，倡導文明風尚，現(xiàn)在村民基本都能做到喪事簡辦。張堰鎮(zhèn)建農(nóng)村廣泛建立“民主議事堂”，讓群眾從“旁觀者”變?yōu)橹卫淼摹坝懻撜摺薄皡⑴c者”“決策者”。有了村規(guī)民約的規(guī)范，基層治理中的諸多難題都得以有效化解。

三、金山區(qū)基層治理法治建設精細化存在的問題及完善措施

經(jīng)過一段時間的實踐探索，金山區(qū)走出了一條以制度建設為基礎(chǔ)、以民主參與為重心、以法治方式為內(nèi)核的，特點鮮明、群眾認可、成效顯著的精細化基層治理新路子。但同時，也還存在著一些需要進一步完善的問題。比如，基層法律服務的多部門工作銜接還不夠流暢，律師參與基層治理的機制還可以進一步完善，村規(guī)民約的修訂尚不夠精細等。

（一）進一步健全基層公共法律服務平臺體系。打造基層法律服務體系，有效發(fā)揮“黨建+法治”的模式，靠的不是“單打獨斗”，只有不斷強化和整合各相關(guān)部門職能，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、良性互動、功能互補、程序銜接、多元高效的基層法律服務體系，才能發(fā)揮好黨建的引領(lǐng)作用，更有效地提供“最后一公里”法律服務，從源頭上預防和化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定。根據(jù)司法部印發(fā)的《關(guān)于深入推進公共法律服務平臺建設的指導意見》，以便民利民惠民為目標，以融合發(fā)展為核心，形成線上線下一體化公共法律服務平臺，大力推進“一體化”基層法律服務建設，著力搭建與相關(guān)職能部門的合作平臺，有效整合各類社會資源，打通工作銜接通道，形成流轉(zhuǎn)順暢、有效協(xié)作的工作合力，拓展完善覆蓋各村居的基層法律服務網(wǎng)絡，不斷適應廣大人民群眾的公共法律服務需求，為群眾提供更加優(yōu)質(zhì)便捷、精準普惠的公共法律服務。

（二）進一步完善律師參與基層治理的相關(guān)配套機制。進一步規(guī)范法律顧問服務機制、完善選聘、考核和退出機制，探索律師“六參與”的工作機制，使律師參與民事糾紛調(diào)解、參與疑難復雜矛盾化解、參與村居事務管理、參與信訪日常接待、參與領(lǐng)導下訪接訪、參與政府依法決策，形成隊伍齊全、制度完備、運作流暢的村（居）法律顧問工作體系，把村（居）法律顧問律師隊伍打造成一支專業(yè)、高效、有力的基層治理法治保障隊伍。在此過程中，金山區(qū)司法局將進一步深化村（居）法律顧問制度，履行律師“六參與”牽頭職責，會同相關(guān)責任部門，加快研究制定相應配套制度規(guī)定，進一步細化服務標準和監(jiān)管機制，加快律師資源“開源”步伐，更好落實律師服務各項保障機制，充分發(fā)揮律師在推動法治建設維護公平正義、參與社會治理維護社會穩(wěn)定中的積極作用。

（三）進一步發(fā)揮好村規(guī)民約在服務基層治理中的突出作用。村規(guī)民約修訂要摒棄口號式內(nèi)容，更加注重精細化治理。在村規(guī)民約修訂中要針對具體問題形成條文式規(guī)范結(jié)構(gòu)，并明確執(zhí)行主體、明確激勵約束措施，使村規(guī)民約真正實現(xiàn)可操作、可執(zhí)行，以條文式的形式，明晰權(quán)利義務，將村居民的共識進行固化，將基層治理的難題予以制度化解決。建議將村規(guī)民約的遵守情況同村級福利掛鉤，還可以積極探索規(guī)范代履行制度，以村規(guī)民約的形式授權(quán)村委會、業(yè)委會、物業(yè)公司等對一些違反村規(guī)民約的行為進行代執(zhí)行，以解決如消防通道停車堆物、向河道亂拋物、毀綠種菜等行為，增強村規(guī)民約的可執(zhí)行力，走出一條群眾參與有效、精準解決有力、法治保障有序的制度化精細化法治化基層治理新路子。

課題組組長：

陸才華（上海市金山區(qū)司法局局長）