長江流域生態(tài)現(xiàn)狀及公益訴訟若干問題研究
——以E市長江水系調(diào)查為視角

●盧杰昌/文

一、長江生態(tài)保護及生態(tài)執(zhí)法現(xiàn)狀

目前，長江生態(tài)保護和生態(tài)執(zhí)法涉及部門相對較多，調(diào)查表明，長江生態(tài)保護及生態(tài)執(zhí)法主要存在以下問題。

（一）法律法規(guī)存在沖突

《國水法》及其實施細則將水資源的管理和監(jiān)督工作賦予水行政主管部門即地方水務(wù)部門，按照規(guī)定，由水行政主管部門負責水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護等工作。但根據(jù)《水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，其中對水資源的保護（主要是污染物的防治）職責則是賦予了環(huán)境保護主管部門。二者法律效力相當，沒有適用上的主從順序，不可避免的造成兩者在針對水資源保護上出現(xiàn)執(zhí)法偏差甚至各自推諉的情況。以E市長江調(diào)研為例，針對該流域“禁養(yǎng)區(qū)”附近存在的非法養(yǎng)殖造成污水直排入江的情況，環(huán)保部門認為根據(jù)法律規(guī)定，對重要的江河、湖泊的水資源進行全面監(jiān)督和管理的職責在于水務(wù)部門。而水務(wù)部門則認為對水資源排污的行為進行監(jiān)管是環(huán)保部門的職責。

（二）執(zhí)法分散不夠統(tǒng)一

具體到某一行政區(qū)域，長江流域生態(tài)管理及執(zhí)法涉及水道、灘涂、洲地、防護堤等不同區(qū)域，同時又涉及水資源保護、水環(huán)境監(jiān)測、水生態(tài)維護等不同領(lǐng)域，監(jiān)管主體涵蓋多個職能部門。各個職能部門未形成有效合力，難以兼顧長江流域的整體性和系統(tǒng)性要求。一方面根據(jù)《水污染防治法》第9條規(guī)定，將水域污染從點源到面源到防治的職責分散到多個行政主管部門，弱化了環(huán)保部門作為污染防治的主體地位作用，使其對水環(huán)境難以實現(xiàn)全面有效的監(jiān)管，其處罰權(quán)也難以施行到位。另一方面職能部門過多，職權(quán)模糊不明，導致 “九龍治水”。

（三）保護力度有失均衡

為摸清底數(shù)、動態(tài)監(jiān)管，E市為全市湖泊進行了統(tǒng)一登記造冊，編號管理。但在具體落實保護舉措上，存在明顯的“厚此薄彼”問題。如對納入省保護名錄的52個湖泊采取了樹立公示牌、層層推行“湖長制”（即市級領(lǐng)導掛點聯(lián)系、區(qū)級領(lǐng)導擔任“湖長”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導擔任“岸線長”）、劃界確權(quán)、“一湖一策”編制管理等各種保護手段，可謂是“呵護有加”“關(guān)心備至”。反觀省保護名錄之外的其他67個湖泊，則缺乏如此詳細周密的保護措施，導致保護工作相對滯后，不利于全市湖泊保護工作上下一體、齊頭并進。

（四）補償機制尚未建立

E市為了實現(xiàn)“長江大保護”的總體目標，對岸線范圍內(nèi)碼頭、砂站、民房進行整體清理拆除，為了實現(xiàn)“讓湖泊休養(yǎng)生息”目標，逐步推動退垸還湖、退漁還湖、退田還湖，環(huán)梁子湖500平方公里區(qū)域全面退出一般工業(yè)，但針對上述諸多犧牲行為，目前并沒有出臺全面系統(tǒng)的生態(tài)補償政策。再如，部分岸線范圍內(nèi)及關(guān)聯(lián)湖泊存在圍網(wǎng)、圍欄、圍汊養(yǎng)殖和投肥養(yǎng)殖等現(xiàn)象，但由于歷史原因，這些湖泊的經(jīng)營權(quán)都承包給了單位或個人，并仍處于承包期內(nèi)，拆圍、拆欄涉及各方利益，加之補償機制也未建立，導致強拆阻力重重。

二、長江流域生態(tài)公益訴訟現(xiàn)狀

E市是長江中游的吳都古市和“百湖之市”，也是正在建設(shè)中的航空物流樞紐城市，其生態(tài)狀況事關(guān)E市發(fā)展大局。長江生態(tài)公益訴訟工作是E市長江生態(tài)保護的重要司法手段。但調(diào)查表明，目前長江生態(tài)公益訴訟工作尚有許多亟待研究和解決的問題。

（一）長江生態(tài)公益訴訟認識不夠到位

1.黨政領(lǐng)導認識不到位。相當數(shù)量黨政領(lǐng)導干部對檢察公益訴訟缺乏了解，存在認識誤區(qū)，形成表面支持而實際不支持的局面。究其原因：一方面為了片面追求GDP,不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，存在地方保護現(xiàn)象；另一方面有礙于地方政府形象和政績考量，不愿成為被告而被曝光；同時大多公益訴訟需解決的問題是歷史遺留問題及權(quán)責不明的管理難題，整改到位困難重重。

2.行政執(zhí)法機關(guān)認識不到位。對于部分行政機關(guān)而言，作為檢察建議的對象和公益訴訟的被告曝光在公眾視野之中可能對單位形象產(chǎn)生負面影響，行政負責人可能面臨追責。部分行政機關(guān)對檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件產(chǎn)生抗拒心理，覺得檢察機關(guān)是“找茬”，秉持不理解、不支持、不配合的態(tài)度。

3.社會公眾認識不到位。目前檢察機關(guān)未與社會公眾形成良性互動，社會公眾對公益訴訟重要性的認識不足，不少公眾對檢察院的認識還停留在“兩反”打擊職務(wù)犯罪上，未形成對公益訴訟工作的認同感。

4.檢察機關(guān)內(nèi)部認識不到位。個別檢察機關(guān)對公益訴訟工作認識不到位，某些基層院領(lǐng)導對公益訴訟工作重要性、緊迫性認識得還不夠深，存在畏難情緒，不愿意“破壞”與行政機關(guān)的關(guān)系，怠于監(jiān)督致使工作未真正開展。

（二）長江生態(tài)公益訴訟案件相對較少

試點以來，E市檢察機關(guān)共辦理環(huán)境資源公益訴訟案18件，啟動訴前程序12件，提起行政公益訴訟5件，提起刑事附帶民事公益訴訟1件，已判決4件，全部支持起訴意見。其中涉及長江流域E市段公益訴訟僅4件。從辦案情況來看，長江流域生態(tài)公益訴訟案件相對較少，主要原因在于案源渠道不暢：一是內(nèi)部移送機制尚未建立。實踐中，主要是民行部門主動到其他業(yè)務(wù)部門詢問線索，相關(guān)業(yè)務(wù)部門主動移送線索較少，信息共享、工作聯(lián)動機制還不健全。E市檢察機關(guān)雖然建立了公訴環(huán)節(jié)公益訴訟線索審查移送機制，但在落實過程中，線索移送程序沒有執(zhí)行到位，個別基層院公訴部門發(fā)現(xiàn)線索也未梳理。二是“兩法銜接”平臺作用發(fā)揮不夠。雖然“兩法銜接”平臺已經(jīng)建立，但部分行政機關(guān)錄入信息不及時、不全面，沒有達到“無縫銜接”的要求，無法有效及時獲取公益訴訟線索。三是長江流域生態(tài)環(huán)境信息掌握不夠及時。檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間有效的線索移送機制和信息共享機制缺失，直接導致信息不對稱，檢察機關(guān)無法及時獲知行政機關(guān)的執(zhí)法行為。四是群眾舉報相對較少。群眾維權(quán)意識不強，發(fā)現(xiàn)身邊有公共利益受侵害的情況，未能及時舉報。

（三）長江生態(tài)公益訴訟案件管轄未能理順

1.專門管轄與地域管轄的沖突。2015年湖北省高院發(fā)布通知規(guī)定，“所有環(huán)保公益訴訟將由武漢海事法院和漢江中院集中審理，其中武漢海事法院負責其管轄的省內(nèi)長江、長江支流水域水污染損害等環(huán)境公益訴訟案件的審判，漢江中院負責審理其余環(huán)境公益訴訟案件，包括大氣、土地、湖泊、水庫、森林、濕地、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)的環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件”。該規(guī)定與“兩高”司法解釋中關(guān)于民事公益訴訟以“侵權(quán)行為地或者被告住所地”、行政公益訴訟以“被訴行政機關(guān)所在地”管轄的規(guī)定存在沖突。

2.地域管轄與地域管轄的沖突。大氣、水等污染具有流動性、不可分割和跨行政區(qū)域的特點。長江流域生態(tài)公益訴訟同樣要考慮到跨區(qū)域的特點，有時甚至跨越各省、各地區(qū)，導致多地法院可管轄。而跨區(qū)域性的管轄，在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件專門管轄機制未建立健全的情況下，未必能夠取得應(yīng)有的效果，跨區(qū)域性的調(diào)查取證、執(zhí)行難、訴訟成本高等仍是難題。

3.集中管轄與地域管轄的沖突。E市中級人民法院經(jīng)上級法院批準，將E市原由基層人民法院管轄的行政訴訟案件集中華容區(qū)人民法院管轄，而基層人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機關(guān)所在地基層人民法院管轄。這樣導致的結(jié)果，不僅增加了基層檢察院、管轄法院調(diào)查取證難，也為日后執(zhí)行裁判結(jié)果監(jiān)督行政機關(guān)履職帶來困難。

（四）長江生態(tài)公益訴訟案件責任主體較難厘清

檢察建議對象及行政公益訴訟被告不明確是檢察機關(guān)辦理長江生態(tài)行政公益訴訟案件的一大難題。一是不同體系行政責任主體認定難。當前行政機關(guān)之間職權(quán)設(shè)置重疊交叉現(xiàn)象比較普遍，職責劃分不明確，在進行取證或者公益訴訟的過程中，各單位可能出現(xiàn)“踢皮球”的現(xiàn)象，從而使得案件的進展十分艱難。二是同一體系行政責任主體認定難。例如林業(yè)部門有森林公安、木材檢查站等多個執(zhí)法主體，如市(地、州、盟)人民政府水行政主管部門設(shè)置水政監(jiān)察支隊；縣(市、區(qū)、旗)人民政府水行政主管部門設(shè)置水政監(jiān)察大隊，市區(qū)兩層都可建立執(zhí)法隊伍，上下級行政機關(guān)出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。三是水、大氣等具有可流動性、不可分的特點。長江流域流經(jīng)11省市，且存在很多的交叉管轄地區(qū)，行政機關(guān)職權(quán)交叉問題同時又將增加管轄交叉問題，進一步增加公益訴訟訴訟難度。

（五）長江生態(tài)公益訴訟案件辦理機制有待完善

1.組織機制有待完善。行政公益訴訟案件辦案主體和辦案力量主要在基層檢察院，而檢察機關(guān)傳統(tǒng)上“重刑輕民”，造成目前公益訴訟職能掛靠在民行檢察部門，專門從事公益訴訟工作的檢察隊伍人員少,監(jiān)督能力不足，尚不能完全滿足人民群眾日益增長的公益保護需求。

2.訴前機制有待完善。一是調(diào)查取證難。一方面調(diào)查手段有限。檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件，一般采取詢問當事人、證人、向有關(guān)行政機關(guān)和組織收集證據(jù)，咨詢專業(yè)人員，委托鑒定、勘驗現(xiàn)場等常用方式。但有時相關(guān)當事人不配合調(diào)查、拒絕或拖延提供即時性證據(jù)，檢察機關(guān)無強制性手段，調(diào)查核實權(quán)缺乏保障性措施，導致證據(jù)收集到位較困難。另一方面取證經(jīng)驗不足。傳統(tǒng)檢察業(yè)務(wù)一般以書面審查為主，自主調(diào)查取證經(jīng)驗較少，證據(jù)的合法性、效力問題急需解決，且對長江流域E市地段具體情況不了解，公益受損害程度難以鑒定，實踐中出現(xiàn)收集證據(jù)不全面的情況。二是檢察建議內(nèi)容過于寬泛。有的訴前檢察建議內(nèi)容不具體、針對性操作性不強，有的檢察建議的內(nèi)容與訴訟請求不一致，有的籠統(tǒng)要求 “繼續(xù)履行職責”，要求行政機關(guān)履行何種職責說理模糊，導致行政機關(guān)無法有效整改落實。三是行政機關(guān)履職評價標準模糊。發(fā)出訴前檢察建議后，對于行政機關(guān)的履職情況如何認定無統(tǒng)一的評價標準，檢察機關(guān)如何認定行政機關(guān)是否履職到位，提起公益訴訟的標準不明確。

3.庭審機制有待完善。一是檢察機關(guān)公益訴訟起訴人地位未體現(xiàn)特殊性?！皟筛咚痉ń忉尅币?guī)定，人民檢察院以公益訴訟起訴人的身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)。但公益訴訟起訴人身份的特殊性在庭審程序中如何體現(xiàn)則無具體規(guī)定，導致審判機關(guān)往往將公益訴訟起訴人作為一般民商事訴訟的原告身份予以對待。二是出庭能力不足。檢察人員出庭經(jīng)驗欠缺，多數(shù)在出庭前制定好出庭預(yù)案，庭前與法院、被告交換意見，出庭時按出庭預(yù)案發(fā)言。有的案件被告提出新的理由或主張，出庭人員不能即時反駁，應(yīng)變能力不足。有的案件庭審對抗性超出預(yù)期，檢察人員不能充分說理展開辯論。三是舉證責任分配不合理。按照行政訴訟法規(guī)定被告應(yīng)對其作出的行政行為的合法性承擔舉證責任，舉證責任應(yīng)在被告方，而現(xiàn)實中檢察機關(guān)承擔大部分舉證工作，對行政公益訴訟中的被告舉證責任分配不夠。在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中，結(jié)合《侵權(quán)責任法》，環(huán)境污染案中適用無過錯責任原則，侵權(quán)者應(yīng)當就其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔舉證責任，否則應(yīng)承擔敗訴的結(jié)果，舉證責任的分配應(yīng)依據(jù)案件的類型來決定。

4.訴后機制有待完善。一是訴后檢察機關(guān)救濟問題?！皟筛咚痉ń忉尅币?guī)定了提起公益訴訟檢察院的上訴權(quán)，而不是抗訴權(quán)，也未規(guī)定上級檢察院的抗訴權(quán)。檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，是公訴人不是自訴人，訴訟性質(zhì)是公益訴訟不是私益訴訟，訴訟目的是維護國家利益和社會公共利益，應(yīng)當保障上級檢察院對于生效裁判的抗訴權(quán)。二是執(zhí)行效果問題。行政公益訴訟判決結(jié)果多為確認行政機關(guān)行政行為違法、繼續(xù)履職。受諸多因素影響，行政機關(guān)被動履職較難，判決可能成為一紙空文。如果侵害公益的是企業(yè)或者個人，履職是否到位與行政相對人的配合有著直接關(guān)系。民事公益訴訟中，侵權(quán)行為人可能無實際能力執(zhí)行判決，公共利益的恢復具有不確定性。檢察機關(guān)應(yīng)對執(zhí)行生效的公益訴訟判決進行跟蹤，一旦發(fā)現(xiàn)拒不履行生效的法院判決，應(yīng)及時監(jiān)督法院依職權(quán)自行交付執(zhí)行。公益訴訟裁判結(jié)果的執(zhí)行可以適用于《民事訴訟法》《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋中關(guān)于執(zhí)行的規(guī)定，應(yīng)加強對執(zhí)行活動的監(jiān)督。

三、檢察公益訴訟應(yīng)發(fā)揮的作用

檢察機關(guān)提起長江生態(tài)公益訴訟對促進行政機關(guān)依法行政、保護長江生態(tài)環(huán)境相對于其他主體具有優(yōu)勢。因此，筆者認為，當前檢察機關(guān)應(yīng)做好以下幾個方面的工作。

（一）營造長江生態(tài)公益訴訟氛圍

檢察機關(guān)應(yīng)當廣泛宣傳長江公益訴訟的重要性和必要性，動員廣大群眾參與監(jiān)督，舉報破壞長江流域生態(tài)環(huán)境的侵權(quán)行為，全力支持檢察機關(guān)開展公益訴訟工作。一是充分利用傳統(tǒng)媒體和新媒體，特別是“鄂州檢察”“兩微一端”采取發(fā)布典型案例、以案釋法、拍攝播放以公益訴訟為主題的宣傳片、成立公益訴訟志愿服務(wù)隊等方式大力宣傳公益訴訟工作。二是落實“誰司法，誰普法”的原則，建立與相關(guān)行政執(zhí)法部門聯(lián)絡(luò)機制，把公益訴訟制度納入普法宣傳教育范圍，提高公益訴訟制度的社會知曉度。三是主動積極爭取地方黨委領(lǐng)導、政府支持，營造支持檢察公益訴訟的強大合力和社會氛圍，凝聚保護公益的共識和合力；

（二）完善長江生態(tài)公益訴訟管轄機制

筆者認為，長江流域生態(tài)公益訴訟的管轄，應(yīng)當確立地域管轄為主和指定管轄為輔的原則，具體考量標準應(yīng)以案件影響范圍為主。生態(tài)環(huán)境公益訴訟管轄應(yīng)考慮侵權(quán)行為實施地以及侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地、被告所在地等因素，如屬于案情復雜、影響范圍廣，對于該類案件建議由中級人民法院一審管轄”較為適宜。對于多地互涉生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件，可由共同的上級法院進行指定管轄，還可探索建立長江流域生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域檢察院法院專門集中管轄，需考慮有利于法院調(diào)查取證和查明案情，便于被告參與訴訟和執(zhí)行判決。

（三）厘清長江生態(tài)保護責任主體

長江流域生態(tài)環(huán)境的損害可能存在多因一果，公益訴訟案件的啟動首先要厘清責任主體。公益訴訟案件責任主體應(yīng)負有相應(yīng)的職責，并與公共利益受損的事實有關(guān)聯(lián)，二者缺一不可，不能拉網(wǎng)式網(wǎng)羅責任主體。理清不同行政機關(guān)對長江流域涉水案件的查處存在職能或者權(quán)限交叉時的各自的分工及職責。除法律、法規(guī)、規(guī)章確定的法定職責外，還應(yīng)參考地方政府制定發(fā)布的權(quán)力清單及行政機關(guān)內(nèi)部規(guī)則、操作指南、編制文件等。對多個責任主體，可一同作為監(jiān)督對象。

（四）加大長江生態(tài)公益訴訟辦案力度

檢察機關(guān)作為提起民事公益訴訟的參與主體，作為行政公益訴訟的唯一主體，應(yīng)當盡快整合現(xiàn)有檢察資源，建立專門公益訴訟專業(yè)機構(gòu)，為更好履行檢察公益訴訟職責提供組織保障。一是不斷提高檢察人員的專業(yè)能力。加強人才引進招錄，并積極開展現(xiàn)有隊伍的公益訴訟專業(yè)培訓，建立一支專業(yè)化的隊伍，提升辦案專業(yè)能力。二是探索建立公益訴訟大數(shù)據(jù)平臺。內(nèi)部整合各業(yè)務(wù)部門破壞環(huán)境資源的線索，外部整合各行政機關(guān)執(zhí)法信息、新聞輿情、群眾投訴，在群眾關(guān)注的長江流域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重點發(fā)力。三是形成規(guī)?；k案。聚焦長江大保護，加大辦案力度集中辦理一批人民群眾反映強烈、有影響、有實效的案件，將長江生態(tài)公益訴訟工作打造成檢察機關(guān)的特色工作。