民事檢察“司法責(zé)任化”面臨的屬性沖突及其協(xié)調(diào)方式

●潘 松/文

不同于審判機(jī)關(guān)“天然”具有的司法屬性，檢察機(jī)關(guān)有著“準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)”的特殊定位，有著法律監(jiān)督職業(yè)的固有特點，推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革，面臨的情況可能更加復(fù)雜，需要以原有的檢察屬性為基礎(chǔ)，進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹贫日{(diào)整，實現(xiàn)不同檢察屬性之間的再協(xié)調(diào)。民事檢察領(lǐng)域的“司法責(zé)任化”有其特有的問題需要解決，需要針對民事檢察工作的具體情況，形成有利于責(zé)任化的辦案組織并科學(xué)界定檢察人員的辦案權(quán)限，在此基礎(chǔ)上才能實現(xiàn) “誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任化目標(biāo)。本文從檢察屬性沖突的角度出發(fā)，思考民事檢察司法責(zé)任制改革過程中遇到的如何構(gòu)建辦案組織、如何劃分檢察權(quán)限這兩個重要問題，并探討檢察屬性協(xié)調(diào)視角下推進(jìn)責(zé)任制改革的具體方案。

一、民事檢察“司法責(zé)任化”面臨的檢察屬性沖突

（一）司法屬性與行政屬性的沖突

檢察工作既有司法屬性，也體現(xiàn)行政屬性，兩者對立統(tǒng)一的關(guān)系一直受到檢察學(xué)者的關(guān)注。［1］作為檢察業(yè)務(wù)的分支，民事檢察也存在這種雙屬性并存的現(xiàn)象。例如，“傳統(tǒng)”的裁判結(jié)果監(jiān)督具有一定的司法屬性，但查辦某些案件又要求在上級院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下去實現(xiàn)，體現(xiàn)出行政性的特征。而近年來伴隨民事檢察工作的創(chuàng)新式發(fā)展，民事檢察業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展態(tài)勢：其中既有裁判結(jié)果監(jiān)督制度審判化或訴訟化造就的司法屬性強(qiáng)化趨勢；又有“新監(jiān)督業(yè)務(wù)”強(qiáng)調(diào)基層本位、上下聯(lián)動造就檢察一體化而凸顯出的行政屬性傾向。目前推進(jìn)司法責(zé)任制改革，要求檢察官獨(dú)立審查案件并對案件負(fù)責(zé)，實際上符合了司法屬性的基本內(nèi)涵，強(qiáng)化了檢察的司法屬性，這就不得不考慮對行政屬性加以調(diào)整，重新審視這種對立統(tǒng)一的關(guān)系，因此為使多元化的民事檢察業(yè)務(wù)順利實現(xiàn)“司法責(zé)任化”，需要考慮對民事檢察的司法屬性與行政屬性作適度的再平衡。

司法的本質(zhì)在于其體現(xiàn)的判斷性，強(qiáng)化司法屬性的主要途徑在于構(gòu)建有利于形成正確、公正判斷并可以對其結(jié)論獨(dú)立負(fù)責(zé)的辦案單元（辦案組織），并完善其組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，其結(jié)構(gòu)的基本特點是去層級的“扁平化”模式，是面向“判斷”的辦案單元。而為體現(xiàn)行政屬性則需要構(gòu)建高效執(zhí)行事務(wù)的辦案單元，目的在于有效率的執(zhí)行決定和完成命令，其結(jié)構(gòu)的基本特征是明確層級的“立體化”模式，是面向“執(zhí)行”的辦案單元。因此，實現(xiàn)司法責(zé)任制，平衡民事檢察的司法屬性與行政屬性的核心問題在于構(gòu)造適度配比兩種屬性的辦案單元，這即是在檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革的大前提下，民事檢察業(yè)務(wù)司法責(zé)任化面臨的屬性沖突難題之一。

（二）監(jiān)督屬性與救濟(jì)屬性的沖突

檢察工作的價值在于實現(xiàn)其監(jiān)督使命，要實現(xiàn)“公對公”的監(jiān)督，因此具有較強(qiáng)的監(jiān)督屬性；同時檢察業(yè)務(wù)也具有一定的私權(quán)救濟(jì)特征，體現(xiàn)“公對私”的救濟(jì)，也就具有一定的救濟(jì)屬性，公權(quán)監(jiān)督與私權(quán)救濟(jì)如何協(xié)調(diào)、怎樣兼顧是檢察領(lǐng)域的研究熱點。［2］具體到民事檢察，在具體業(yè)務(wù)中也都體現(xiàn)監(jiān)督和救濟(jì)兩種屬性的沖突與協(xié)調(diào)問題。一方面，開展民事檢察監(jiān)督具有“謙抑性”的要求，［3］即為尊重訴訟秩序（審判秩序、執(zhí)行秩序等），開展監(jiān)督要審慎，因此在外部為啟動監(jiān)督設(shè)置了前置程序，體現(xiàn)出普遍的后端程序定位；而在內(nèi)部為啟動監(jiān)督設(shè)置了一定程度的職務(wù)收取，如向上級提抗制度、再審檢察建議必經(jīng)檢委會制度，這些都體現(xiàn)了監(jiān)督?jīng)Q定權(quán)的慎重賦予，都是基于維護(hù)司法秩序的考量。另一方面，停止民事檢察救濟(jì)也要求慎重，由于民事檢察居于訴訟程序的末端，具有終局救濟(jì)的功能，因此終止這種救濟(jì)也應(yīng)慎重。由此可見：考慮民事檢察的監(jiān)督屬性，啟動民事檢察程序需要慎重；而考慮民事檢察的救濟(jì)屬性，則終止民事檢察程序也需要慎重。如何兼顧這兩種 “慎重”要求，是民事檢察領(lǐng)域監(jiān)督與救濟(jì)屬性沖突的體現(xiàn)。目前推進(jìn)司法責(zé)任制改革，要求體現(xiàn)司法的親歷性，適當(dāng)減少職務(wù)收取，［4］那么向監(jiān)督方向減少收取？還是向救濟(jì)方向減少收?。繙p少的程度如何？是改革的重要問題。

顯然解決上述問題，需要構(gòu)建科學(xué)合理的權(quán)力清單，需要完成一定程度的放權(quán)。具體到民事檢察：如果只考慮監(jiān)督屬性，體現(xiàn)審慎監(jiān)督的要求，則要適當(dāng)收取開展監(jiān)督的權(quán)力，權(quán)力清單就只好向不啟動檢察程序方向放權(quán)；如果只考慮救濟(jì)屬性，強(qiáng)調(diào)對停止救濟(jì)的嚴(yán)格把關(guān)，則要適當(dāng)收取停止救濟(jì)的權(quán)力，權(quán)力清單就只好向啟動檢察程序方向放權(quán)。舉例來說：如果是強(qiáng)調(diào)民事檢察的監(jiān)督屬性 ，則在權(quán)力清單上抗訴決定權(quán)（體現(xiàn)監(jiān)督屬性）就應(yīng)被適當(dāng)收?。蝗绻菑?qiáng)調(diào)民事檢察的救濟(jì)屬性，則不支持監(jiān)督申請決定權(quán)（與救濟(jì)屬性密切相關(guān)）就應(yīng)被適當(dāng)收取。因此在監(jiān)督與救濟(jì)都應(yīng)慎重對待時，是向停止程序放權(quán)還是向啟動程序放權(quán)就成為一種沖突，如何構(gòu)造適當(dāng)兼顧兩種屬性的權(quán)力清單是民事檢察司法責(zé)任制改革面臨的又一屬性沖突難題。

二、屬性沖突平衡方式?jīng)Q定的責(zé)任化基本方案

(一)辦案組織結(jié)構(gòu)的選擇：基于平衡司法、行政屬性沖突的考量

為在責(zé)任制改革進(jìn)程中兼顧、平衡行政屬性與司法屬性，現(xiàn)有司改方案在強(qiáng)化司法屬性的同時對行政屬性作出了某種“妥協(xié)”，最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）給出的“答案”是：構(gòu)建兩種辦案組織（基本辦案單元），即：獨(dú)任檢察官、檢察官辦案組。其中，最能體現(xiàn)司法責(zé)任化、最具司法屬性的顯然是獨(dú)任檢察官制度，其充分體現(xiàn)了親歷者決定、決定者負(fù)責(zé)的司改核心精神，而由主任檢察官作為負(fù)責(zé)人的檢察官辦案組則暗含了潛在的層級關(guān)系，因此有利于體現(xiàn)行政屬性，部分的保留了檢察的行政性的特征。由此可見，檢察官辦案組具有一定的屬性混雜的 “基因”，應(yīng)該可以作為平衡兩種屬性的“進(jìn)路”。因此如何構(gòu)建檢察官辦案組、構(gòu)建何種屬性“配比”的辦案組，辦案組與獨(dú)任制如何搭配應(yīng)該成為協(xié)調(diào)、平衡司法、行政兩種屬性的關(guān)鍵。

但是，遺憾的是在涉及兩種辦案單元的許多具體問題上，《意見》規(guī)定的并不清晰。首先，《意見》沒有明確區(qū)分兩種辦案單元的適用對象，而只是模糊的規(guī)定：可以“根據(jù)履職需要、案件類型及復(fù)雜難易程度實行獨(dú)任制和辦案組”。而且在各具體業(yè)務(wù)類別中，《意見》則完全依據(jù)簡單、復(fù)雜案件的表象來區(qū)別適用兩種辦案單元，甚至對民事檢察等訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)如何適用辦案單元更是完全未做區(qū)分。其次，對于辦案組的構(gòu)建，《意見》僅規(guī)定可以有“相對固定”的辦案組，也可以有“臨時組成”的辦案組，至于辦案組的內(nèi)部具體結(jié)構(gòu)則完全沒有明確，也就無從探知其體現(xiàn)何種屬性，這顯然為進(jìn)一步改革留下了制度設(shè)計的空間。

就民事檢察而言，《意見》的“留白”使民事檢察面對多種可選擇的改革方案，有必要結(jié)合民事檢察多元化的特點，為實現(xiàn)司法、行政屬性的再平衡，對辦案組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行探討：

其一，就外部模式而言：依據(jù)辦案單元的固有屬性特點，考慮獨(dú)任制和辦案組的區(qū)別，辦案單元適用模式可有：分別構(gòu)造模式（完全分別適用，即某種辦案單元只面向比較適合的屬性，充分體現(xiàn)屬性的差別）、混合構(gòu)造模式（構(gòu)造可以兼顧兩種屬性的辦案單元）。前一種即區(qū)分民事檢察業(yè)務(wù)的屬性，因獨(dú)任制適合于司法，則將獨(dú)任制面向司法屬性的工作，而辦案組可以有利于行政屬性，則將其只面向行政屬性的需求。后一種即兼顧民事檢察的兩種屬性，由于辦案組具有“兼容”司法性與行政性的功能，因此構(gòu)建司法屬性為主的辦案組面向司法屬性，完成司法屬性較強(qiáng)的任務(wù)，而另外構(gòu)建行政屬性較強(qiáng)的辦案組執(zhí)行特殊的行政化、一體化的任務(wù)。

其二，就內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，依據(jù)辦案單元的屬性實現(xiàn)方式，其結(jié)構(gòu)模式可有：獨(dú)任制（完全獨(dú)任）、平權(quán)型辦案組（合議制）、主導(dǎo)型辦案組（負(fù)責(zé)制）、領(lǐng)導(dǎo)型辦案組（層級制），其司法屬性逐漸減弱，行政屬性依次增加。其中，獨(dú)任制和領(lǐng)導(dǎo)型辦案組自不待言，分別完全體現(xiàn)司法屬性或行政屬性，但是它們可能并不完全適應(yīng)民事檢察的特點，尤其是行政化較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)型辦案組也不符合司改強(qiáng)化司法性的精神。而主導(dǎo)型辦案組、平權(quán)型辦案組則屬于混合屬性的辦案單元，是為實現(xiàn)上述“混合構(gòu)造模式”而設(shè)計的。其中，平權(quán)型辦案組：是司法屬性較強(qiáng)的辦案組，其完全仿造法庭的合議制度，組內(nèi)檢察官共同對案件進(jìn)行處理，采取簡單多數(shù)決，只面向“判斷性”的任務(wù)，其主任檢察官僅負(fù)責(zé)本組工作的協(xié)調(diào)和事務(wù)性工作的組織，各檢察官都僅對自己的意見負(fù)責(zé)。而主導(dǎo)型辦案組：則偏于行政屬性，案件承辦人即是主任檢察官，其他組內(nèi)檢察官在檢察官職權(quán)內(nèi)被授予一定的分工協(xié)助和發(fā)表意見的權(quán)利（但不同于助理的輔助職責(zé)），是面向于“查辦性”的任務(wù)，其主任檢察官的意見為主要意見，一般以其意見為準(zhǔn)，由其承擔(dān)主要責(zé)任，具有主導(dǎo)地位。

（二）辦案權(quán)限劃分方案的選擇：基于平衡監(jiān)督、救濟(jì)屬性沖突的考量

關(guān)于劃分檢察權(quán)限及制定權(quán)力清單，《意見》規(guī)定可以將檢察長的部分職權(quán)委托檢察官行使，并由各省制定具體的權(quán)力清單。此后，最高人民檢察院又出臺了《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），進(jìn)一步明確將部分權(quán)力直接授權(quán)給檢察官，其中適用于民事檢察（屬于訴訟監(jiān)督類）的方案是：不支持監(jiān)督申請、終結(jié)審查的決定權(quán)可以授權(quán)給檢察官行使，可見《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)了向停止程序（即不予救濟(jì)）“放權(quán)”的必要性。

對于今后的改革，為兼顧監(jiān)督與救濟(jì)，筆者建議權(quán)限劃分方案可作以下探索：

其一，即使顧及監(jiān)督的審慎，但再審檢察建議等建議類文書并不具有強(qiáng)行啟動訴訟程序的效力，對現(xiàn)有訴訟秩序沖擊不大，因此可以考慮對建議類權(quán)力適當(dāng)放權(quán)。此外，決定提請抗訴，僅是啟動檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序，不涉及對外效力，不直接影響民事審判的既判力，因此也可以考慮適當(dāng)放權(quán)。

其二，即使考慮到救濟(jì)屬性的意義，如果完全對停止救濟(jì)權(quán)進(jìn)行放權(quán)而不加以適當(dāng)?shù)闹贫戎萍s，難免出現(xiàn)濫用監(jiān)督權(quán)的情形。因此可以考慮選擇性的適用復(fù)查程序，將有著“嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻”的復(fù)查程序作為民事檢察救濟(jì)屬性的延伸。此外，《意見》規(guī)定了案件審核制度，審核是對放權(quán)的一種制約，對不支持監(jiān)督申請、終結(jié)審查案件應(yīng)完善審核機(jī)制，以此體現(xiàn)停止私權(quán)救濟(jì)的審慎性。

三、檢察實踐視角下民事檢察司法責(zé)任化的具體問題

在闡釋上述民事檢察屬性沖突及關(guān)聯(lián)的責(zé)任制問題之外，在改革過程中，各類具體民事檢察業(yè)務(wù)遇到的實踐問題更加復(fù)雜多樣，有必要分別予以探討：

（一）裁判結(jié)果監(jiān)督中的問題

就司法屬性與行政屬性比較而言：結(jié)果監(jiān)督具有更強(qiáng)的司法性，其程序直接承接于法院的審判程序，許多制度與民事審判制度相似，特別是其案件辦理模式長期仿造法院的合議制形式進(jìn)行討論和決定案件，因此針對該業(yè)務(wù)類別適宜建立合議形式的平權(quán)型辦案組、簡單案件也可考慮適用獨(dú)任制。而對于虛假訴訟案件、涉及范圍較廣影響較大的所謂“串案”、其他調(diào)查工作較多的重大復(fù)雜疑難案件，可由主導(dǎo)型辦案組承辦，由部門負(fù)責(zé)人或檢察長擔(dān)任主任檢察官。就監(jiān)督屬性與救濟(jì)屬性比較而言：結(jié)果監(jiān)督大多是當(dāng)事人申請監(jiān)督的案件，其救濟(jì)屬性應(yīng)當(dāng)予以重視，涉及息訴罷訪的問題較為突出。在不支持監(jiān)督的權(quán)力下放時，應(yīng)注意完善復(fù)查程序，并加強(qiáng)部門負(fù)責(zé)人的審核。而對于主動啟動的依職權(quán)監(jiān)督應(yīng)考慮監(jiān)督屬性的要求，對啟動程序的權(quán)力予以嚴(yán)格收取，避免濫用檢察權(quán)沖擊審判秩序，謹(jǐn)防隨意啟動依職權(quán)監(jiān)督。

（二）審判程序違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督中的問題

就司法屬性與行政屬性比較而言：該兩類監(jiān)督的實體判斷性較弱，查證性的任務(wù)更多，有一定線索排查的性質(zhì)，更加重視調(diào)查核實工作，便于開展涉及范圍廣、查證任務(wù)多的類案監(jiān)督，因此其司法屬性較弱，行政性的一體化屬性較強(qiáng)，更適宜于主導(dǎo)型辦案組。就監(jiān)督屬性與救濟(jì)屬性比較而言：該兩類監(jiān)督中的主動依職權(quán)監(jiān)督較多，且一般以檢察建議為主要監(jiān)督方式，因此柔性監(jiān)督較多，對訴訟秩序沖擊較弱，可適當(dāng)對啟動程序的權(quán)力予以放權(quán)。另外，其救濟(jì)屬性較弱：確實涉及實體法利益受損的案件較少，屬于對公權(quán)力履職規(guī)范與否的監(jiān)督，體現(xiàn)出日常性檢察監(jiān)督的意義，因此不支持監(jiān)督等停止程序的權(quán)力可以適當(dāng)?shù)玫椒艡?quán)。

（三）公益訴訟中的問題

就司法屬性與行政屬性比較而言：公益訴訟需要完成大量的調(diào)查取證任務(wù)，要完成大量線索排查工作，而且由于人力物力消耗較大，工作涉及范圍廣，也需要一定數(shù)量的檢察人員相互配合，需要上下級之間實現(xiàn)一體化辦案模式，因此其行政屬性較強(qiáng)，司法性意義的完全的個人判斷屬性較弱，就目前情況而言應(yīng)采取適當(dāng)規(guī)模的主導(dǎo)型辦案組甚至層級性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)型辦案組。就監(jiān)督屬性與救濟(jì)屬性比較而言：公益訴訟不存在單個個體私權(quán)救濟(jì)的常見問題，通常少有息訴息訪的壓力，因此其救濟(jì)屬性較弱，應(yīng)向不啟動程序的權(quán)力放權(quán)，即在大量線索排查工作中賦予檢察官停止進(jìn)一步追查的權(quán)力；且因其是代表公權(quán)進(jìn)行的監(jiān)督，監(jiān)督涉及的利益又多為影響廣泛的重大社會利益，因此對啟動程序的權(quán)力應(yīng)進(jìn)行一定的職務(wù)收取，慎重啟動公益訴訟，審慎開展公益監(jiān)督。

綜上，總體來看：結(jié)果監(jiān)督、審判程序違法及執(zhí)行監(jiān)督、公益訴訟的私權(quán)救濟(jì)屬性逐漸減弱、公權(quán)監(jiān)督的屬性逐漸增強(qiáng)；而其司法屬性逐漸減弱、行政化一體化的合力查辦的色彩愈發(fā)濃厚，因此建議今后可以參照這種總體屬性規(guī)律來構(gòu)造民事檢察責(zé)任制改革的基本模式及具體方案。

注釋：

［1］參見龍宗智：《檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化改革》，載《法學(xué)研究》2013年第1期 。

［2］參見謝鵬程：《檢察規(guī)律論》，中國檢察出版社2016年版，第88頁。

［3］參見張興中：《民事抗訴謙抑性原則》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2010年第6期。

［4］參見朱孝清：《與司法親歷性有關(guān)的兩個問題》，載《人民檢察》2015年第19期。