強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督問(wèn)題研究
——以廣東檢察機(jī)關(guān)司法實(shí)踐為例

●劉小紅 李曉兵/文

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的日益深入，社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇,各種心理應(yīng)激障礙急劇增加，精神問(wèn)題已經(jīng)成為社會(huì)最突出的問(wèn)題之一。據(jù)我國(guó)疾病預(yù)防控制中心公布的數(shù)據(jù)顯示，2009年初精神疾病在我國(guó)疾病負(fù)擔(dān)中排名居首位，各類精神病人數(shù)在1億以上，其中嚴(yán)重精神障礙患者約1600萬(wàn)人［1］。 精神病患者中，約三分之一具有主動(dòng)攻擊意識(shí)［2］。我國(guó)精神衛(wèi)生問(wèn)題的日益嚴(yán)重，給社會(huì)帶來(lái)極大隱患。一方面大量患者得不到有效醫(yī)治，具有暴力傾向的精神障礙患者肇事肇禍案件日益增多（據(jù)公安部不完全統(tǒng)計(jì)，精神病人每年實(shí)施的肇事肇禍案件已達(dá)萬(wàn)件以上［3］）。為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，2012年新修訂的《刑事訴訟法》中，在特別程序一章專門設(shè)置“依法不負(fù)刑事責(zé)任的精神病人的強(qiáng)制醫(yī)療程序”，將強(qiáng)制醫(yī)療程序納入刑事法領(lǐng)域。為充分保障公共安全、維護(hù)社會(huì)秩序、保障精神病人合法權(quán)益，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)此，最高人民檢察院、最高人民法院都專門出臺(tái)相關(guān)規(guī)定對(duì)該項(xiàng)工作進(jìn)行規(guī)范，各地政法機(jī)關(guān)也都結(jié)合本地實(shí)際積極探索制定配套工作機(jī)制。但由于種種原因，該項(xiàng)工作開展成效并不明顯，各省市對(duì)該項(xiàng)工作重視程度不一，工作發(fā)展也極不平衡，制約了法律賦予強(qiáng)制醫(yī)療的各項(xiàng)功能的充分發(fā)揮。

廣東省的重癥精神病人的管控工作同樣不容樂(lè)觀。本文將從強(qiáng)制醫(yī)療的概念內(nèi)涵外延等基本問(wèn)題入手，簡(jiǎn)要闡述該項(xiàng)工作的立法意旨和社會(huì)意義。然后重點(diǎn)從實(shí)踐理性角度對(duì)全省近五年來(lái)的工作實(shí)踐進(jìn)行細(xì)化考察，客觀審視該項(xiàng)工作取得的經(jīng)驗(yàn)和存在的誤區(qū)、問(wèn)題，并在深入分析與思考的基礎(chǔ)上提出一些完善性意見建議。

一、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督的界定

（一）強(qiáng)制醫(yī)療的概念

強(qiáng)制醫(yī)療,是指對(duì)特定病人進(jìn)行強(qiáng)制性地醫(yī)護(hù)治療,即國(guó)家出于維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)公眾利益或其他特定的目的，根據(jù)法律規(guī)定強(qiáng)制性地要求特定人員接受醫(yī)護(hù)治療。強(qiáng)制醫(yī)療具有明顯的強(qiáng)制性、公益性、保障性等特點(diǎn)。廣義的強(qiáng)制醫(yī)療對(duì)象包括對(duì)性病、強(qiáng)傳染性公共疾病、精神病等患者的醫(yī)療；狹義的強(qiáng)制醫(yī)療對(duì)象特指實(shí)施了暴力侵害行為，且行為的社會(huì)危害性已經(jīng)達(dá)到犯罪程度，但經(jīng)法定程序鑒定為不負(fù)刑事責(zé)任的精神病人，并且還要求其“有繼續(xù)危害社會(huì)的可能”。本文所論述的強(qiáng)制醫(yī)療僅指狹義的強(qiáng)制醫(yī)療。

（二）監(jiān)督主體、對(duì)象和內(nèi)容

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第661條的規(guī)定，對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，由人民檢察院負(fù)責(zé)。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部刑事執(zhí)行監(jiān)督部門負(fù)責(zé)。

（三）強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督的立法本意及應(yīng)當(dāng)追求的效果

基于國(guó)家規(guī)范強(qiáng)制醫(yī)療活動(dòng)的程序的要求，本文認(rèn)為檢察監(jiān)督權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)追求的效果主要有以下幾方面：

1.保衛(wèi)社會(huì)。據(jù)公安部不完全統(tǒng)計(jì)，精神病人每年實(shí)施的肇事肇禍案件已達(dá)萬(wàn)件以上［4］。國(guó)家從社會(huì)公眾利益的角度出發(fā)，對(duì)這些經(jīng)法定程序鑒定為無(wú)刑事責(zé)任能力人卻有嚴(yán)重暴力傾向的人群進(jìn)行管理控制，從而保衛(wèi)社會(huì)，這是強(qiáng)制醫(yī)療司法化的首要立法目標(biāo)和意旨。

2.保障人權(quán)。將強(qiáng)制醫(yī)療活動(dòng)司法化，以刑事訴訟法的規(guī)定將其執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)和程序規(guī)范化，其目標(biāo)就是為了更好地保障人權(quán)。

3.規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。強(qiáng)制醫(yī)療活動(dòng)司法化的主要目的之一就是要規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，讓其走上法制的軌道，接受程序的制約,減少不規(guī)范行使對(duì)于人權(quán)的過(guò)度傷害。

二、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督中存在的問(wèn)題以及原因分析——以廣東為例

修改后的刑事訴訟法頒布實(shí)施以后，廣東省司法機(jī)關(guān)和相關(guān)部門積極開展強(qiáng)制醫(yī)療工作。2016年，廣東省人民法院共做出強(qiáng)制醫(yī)療決定156人。其中，在公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制醫(yī)療所執(zhí)行的29人；在政府指定精神衛(wèi)生機(jī)構(gòu)執(zhí)行的40人；在民政部門精神病院執(zhí)行的14人；在普通精神病院執(zhí)行的73人。法院解除強(qiáng)制醫(yī)療的21人。全省只有廣州市設(shè)立了一所強(qiáng)制醫(yī)療所，現(xiàn)實(shí)際收押強(qiáng)制醫(yī)療對(duì)象232人。廣州市檢察院以派駐的形式，配備專職檢察人員長(zhǎng)期駐所檢察，進(jìn)行檢察監(jiān)督。其他各市目前尚未建立專門的強(qiáng)制醫(yī)療機(jī)構(gòu)，經(jīng)法院決定予以強(qiáng)制醫(yī)療的精神病患者，分散在政府指定的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、民政部門精神病院和普通精神病院執(zhí)行。檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門采取定期不定期的方式對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行情況進(jìn)行巡回檢察。

廣東檢察機(jī)關(guān)積極開展強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督的工作，一方面是加強(qiáng)派駐強(qiáng)制醫(yī)療所檢察室基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2014年初，廣州市檢察院設(shè)立了廣州市檢察院派駐廣州市強(qiáng)制醫(yī)療所檢察室，配備專職檢察人員，制定和完善駐所檢察的制度規(guī)范，為強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督工作奠定了良好的基礎(chǔ)。其他未設(shè)立強(qiáng)制醫(yī)療機(jī)構(gòu)的地市，也指定專人負(fù)責(zé)強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行的檢察監(jiān)督工作，建立相關(guān)制度和臺(tái)賬，加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療決定和解除強(qiáng)制醫(yī)療的檢察監(jiān)督。另一方面，廣東檢察機(jī)關(guān)切實(shí)履行強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行檢察監(jiān)督。各市分院刑事執(zhí)行檢察部門在對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行情況監(jiān)督過(guò)程中，針對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療過(guò)程中接收和解除不規(guī)范，醫(yī)療場(chǎng)所存在安全隱患等問(wèn)題及時(shí)提出檢察建議，監(jiān)督相關(guān)部門糾正和改進(jìn)。如對(duì)公安機(jī)關(guān)采取臨時(shí)保護(hù)性約束措施沒有審批手續(xù)和不通知檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)行強(qiáng)制醫(yī)療的醫(yī)院在沒有做出《診斷評(píng)估報(bào)告》且未經(jīng)法院決定，擅自向交付執(zhí)行的公安派出所提出解除強(qiáng)制醫(yī)療建議，并導(dǎo)致被強(qiáng)制醫(yī)療人員被親屬接走、政府指定的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在收治精神病患者時(shí)與被強(qiáng)制醫(yī)療對(duì)象“混關(guān)混管”，相關(guān)保安條件和措施達(dá)不到要求等問(wèn)題，及時(shí)向相關(guān)部門提出檢察建議，均得到了采納并及時(shí)糾正。

當(dāng)然，由于強(qiáng)制醫(yī)療制度實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)、各地基礎(chǔ)性建設(shè)剛剛開始，機(jī)構(gòu)、制度、機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)等均存在一定問(wèn)題，主要有：

其一，強(qiáng)制醫(yī)療的執(zhí)行保障機(jī)制不完備。目前廣東省除廣州市外，各地市均未設(shè)立專門的強(qiáng)制醫(yī)療機(jī)構(gòu)。同時(shí)，醫(yī)療費(fèi)用承擔(dān)主體不明確。在強(qiáng)制醫(yī)療的司法實(shí)踐中，醫(yī)療費(fèi)用問(wèn)題一直得不到妥善解決，公安機(jī)關(guān)往往在執(zhí)行初期墊付一些醫(yī)療費(fèi)后就不再墊付。2016年的資料顯示，廣東省某市一強(qiáng)制醫(yī)療定點(diǎn)醫(yī)院被拖欠強(qiáng)制醫(yī)療費(fèi)用高達(dá)80.47萬(wàn)元。某市康寧醫(yī)院截至2017年2月，強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行對(duì)象累計(jì)欠費(fèi)已達(dá)257.4萬(wàn)元。類似情況在珠三角等各地市普遍存在。經(jīng)費(fèi)問(wèn)題沒有保障，將嚴(yán)重影響強(qiáng)制醫(yī)療的執(zhí)行，進(jìn)而影響強(qiáng)制醫(yī)療司法化功能的實(shí)現(xiàn)。

無(wú)論是第一階段還是第二階段的新大學(xué)，它們都有一個(gè)共同的特征：年輕。這個(gè)特征是一把雙刃劍，在一定時(shí)期一定條件下是這些新大學(xué)發(fā)展的機(jī)遇和資本，但也會(huì)帶來(lái)由于建校時(shí)間太短、高校內(nèi)部治理不科學(xué)的問(wèn)題。由于高校的內(nèi)部治理關(guān)乎“人才”所處的環(huán)境，內(nèi)部治理是否科學(xué)合理也就關(guān)乎著高校能否吸引到新的人才，以及能否有效地使用好并留住現(xiàn)有的人才的問(wèn)題。與老大學(xué)相比，兩個(gè)階段的新大學(xué)在內(nèi)部治理方面做得并不理想，且有相當(dāng)一部分的高校人才流失嚴(yán)重。人才流失率也在一定程度上成為高校的內(nèi)部治理質(zhì)量的反映。

其二，被強(qiáng)制醫(yī)療對(duì)象解除強(qiáng)制醫(yī)療的出口不暢。各地實(shí)踐中，被強(qiáng)制醫(yī)療對(duì)象解除強(qiáng)制醫(yī)療的途徑并不暢通。如果無(wú)法聯(lián)系到被強(qiáng)制醫(yī)療人的家屬或者監(jiān)護(hù)人，或其家屬或者監(jiān)護(hù)人不愿履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況下，為避免解除強(qiáng)制醫(yī)療后被強(qiáng)制醫(yī)療人員無(wú)人管和出所后復(fù)發(fā)傷人的情況發(fā)生，強(qiáng)制醫(yī)療機(jī)構(gòu)一般也不會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)解除強(qiáng)制醫(yī)療，法院一般也不會(huì)主動(dòng)依職權(quán)解除強(qiáng)制醫(yī)療。這種情況下，即使被強(qiáng)制醫(yī)療人不具備人身危險(xiǎn)性、不再需要繼續(xù)強(qiáng)制醫(yī)療，也很難解除強(qiáng)制醫(yī)療程序。

其三，臨時(shí)性保護(hù)約束措施在實(shí)踐中飽受質(zhì)疑。修改后《刑事訴訟法》沒有對(duì)臨時(shí)保護(hù)性約束措施進(jìn)行更加詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于約束地點(diǎn)和方式，各地公安機(jī)關(guān)執(zhí)行的情況不一，侵權(quán)行為和脫離監(jiān)管現(xiàn)象并存。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)一般采用的臨時(shí)保護(hù)性約束措施和強(qiáng)制醫(yī)療無(wú)異，在法院的強(qiáng)制醫(yī)療決定尚未作出之前，精神病人實(shí)際上就處于被強(qiáng)制醫(yī)療狀態(tài)，這些做法違反法律規(guī)定，因此飽受法律人士詬病。

其四，強(qiáng)制醫(yī)療措施實(shí)施相關(guān)部門銜接機(jī)制不完善，信息交流不暢導(dǎo)致監(jiān)督缺位。廣東省大部分地區(qū)各相關(guān)部門之間的強(qiáng)制醫(yī)療工作的銜接機(jī)制存在問(wèn)題，法院、公安、檢察機(jī)關(guān)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)相互之間的案件信息溝通有待加強(qiáng)，交接程序有待完善。同時(shí)，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式、執(zhí)行單位的配合義務(wù)等，也沒有明確的規(guī)定，相關(guān)的配套銜接辦法依靠執(zhí)法單位間臨時(shí)商定，操作不規(guī)范。

其五，刑事執(zhí)行檢察部門的人員配置難以滿足強(qiáng)制醫(yī)療監(jiān)督工作的需要。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門新增了許多監(jiān)督業(yè)務(wù)，案多事多人少問(wèn)題十分突出。在工作量大增的情況下，刑事執(zhí)行檢察部門隊(duì)伍的人員數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)均未得到明顯改善，工作開展起來(lái)困難重重。

其六，現(xiàn)有的檢察監(jiān)督方式剛性不足，影響監(jiān)督效果。在具體實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于法院、強(qiáng)制醫(yī)療機(jī)構(gòu)的消極應(yīng)對(duì)態(tài)度缺乏剛性制約措施。同時(shí)，由于強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行涉及很多醫(yī)學(xué)類、心理學(xué)類的專業(yè)知識(shí)，檢察人員提出的監(jiān)督意見的權(quán)威性也容易受到質(zhì)疑。

三、完善強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督工作的對(duì)策與建議

針對(duì)廣東強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督中存在的問(wèn)題，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從場(chǎng)所建設(shè)、銜接機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)、監(jiān)督手段等的完善，提高強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督的水平和工作成效。

一是制定統(tǒng)一的強(qiáng)制醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。建議在全省范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，可以參照看守所的設(shè)立，在區(qū)域管轄、設(shè)施設(shè)備配備、機(jī)構(gòu)編制、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障等方面予以明確。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提前介入專門安康醫(yī)院的建設(shè)工作，盡可能使負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的醫(yī)院配備專業(yè)的工作人員和醫(yī)療設(shè)備、監(jiān)管設(shè)備。

二是明確被執(zhí)行人醫(yī)療費(fèi)用的承擔(dān)主體。強(qiáng)制醫(yī)療由國(guó)家決定，且更多的是出于維護(hù)社會(huì)公眾的安全的考慮，由此產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用應(yīng)在個(gè)人支付的基礎(chǔ)上由國(guó)家進(jìn)行兜底。在此基礎(chǔ)上，建議由省檢察院提請(qǐng)省委政法委組織法院、財(cái)委、衛(wèi)計(jì)委、公安等部門盡快出臺(tái)會(huì)簽文件，明確強(qiáng)制醫(yī)療的執(zhí)行經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。在經(jīng)費(fèi)具體承擔(dān)方式上，對(duì)于參加了醫(yī)療保險(xiǎn)的被強(qiáng)制醫(yī)療患者，可先行劃扣其個(gè)人帳戶金額，不足部分再由國(guó)家財(cái)政支付。

三是充實(shí)提升檢察監(jiān)督隊(duì)伍素質(zhì)。切實(shí)幫助部分同志轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，強(qiáng)化宣傳教育，轉(zhuǎn)變舊有的“監(jiān)所檢察”固有觀念，應(yīng)摒棄以往“重墻內(nèi)、輕墻外”的錯(cuò)誤觀念，正確認(rèn)識(shí)強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行在保障人權(quán)和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面不可替代的作用。抓緊選配綜合素質(zhì)好、責(zé)任心強(qiáng)、有醫(yī)學(xué)或心理學(xué)知識(shí)背景的年輕同志充實(shí)到刑事執(zhí)行檢察部門，為強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督等新增業(yè)務(wù)的開展提供堅(jiān)實(shí)的保障。

四是建立健全各項(xiàng)銜接配合機(jī)制。針對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程中各執(zhí)法、司法單位之間銜接配合不暢的問(wèn)題，各地盡快建立案件信息移送、重大執(zhí)行情況通報(bào)、聯(lián)席會(huì)議等工作銜接配合機(jī)制，解決案件信息移送和工作配合問(wèn)題。同時(shí)，注重信息化手段的運(yùn)用，先行先試，嘗試與公安、法院、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行機(jī)構(gòu)建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享和及時(shí)溝通等。

五是依法加強(qiáng)強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督的剛性效力。建立以檢察建議、糾正違法通知書為基礎(chǔ)，以職務(wù)犯罪案件線索查辦為輔助的監(jiān)督糾正機(jī)制。充分發(fā)揮對(duì)刑事執(zhí)行職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，并學(xué)會(huì)借助紀(jì)委、監(jiān)察委的力量來(lái)增加監(jiān)督剛性，將發(fā)現(xiàn)的刑事執(zhí)行職務(wù)違法違紀(jì)行為的責(zé)任追究落到實(shí)處。

六是引入專業(yè)力量，提高執(zhí)行監(jiān)督水平。鼓勵(lì)檢察機(jī)關(guān)聘用專業(yè)人士擔(dān)任咨詢專家，借助社會(huì)力量對(duì)精神衛(wèi)生方面的專業(yè)問(wèn)題提供專業(yè)意見，也可以定期請(qǐng)專家對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療機(jī)構(gòu)的執(zhí)行行為進(jìn)行評(píng)估、評(píng)價(jià)。同時(shí)，可以牽頭建立專業(yè)委員會(huì)。專業(yè)委員會(huì)由精神病醫(yī)學(xué)專家、刑事檢察執(zhí)行檢察人員組成，主要以日常檢察、定期巡視等方式對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療的執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，并提出相關(guān)建議。［5］

本文以廣東實(shí)踐為例，對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督工作進(jìn)行研究，對(duì)該項(xiàng)工作在開展中呈現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出解決思路，以期對(duì)我省、乃至全國(guó)強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督工作的理論研究和司法實(shí)踐提供參考和借鑒。同時(shí)殷切希望，隨著該項(xiàng)工作的進(jìn)一步推進(jìn)，在全體同仁的共同努力下，廣東乃至全國(guó)的強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行工作開展得卓有成效，檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督高效有力，既能維護(hù)社會(huì)治安秩序，又能充分保障精神病患者健康利益，早日實(shí)現(xiàn)法律賦予其制度價(jià)值，為建設(shè)法治社會(huì)、文明社會(huì)作出貢獻(xiàn)。

注釋：

［1］參見《精神衛(wèi)生法(草案)條文及草案說(shuō)明》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2011 －10/29/content_1678355.htm，訪問(wèn)日期：2018年1月6日。

［2］參見盧建平：《中國(guó)精神病患者強(qiáng)制醫(yī)療問(wèn)題研究》，載《犯罪學(xué)論叢》（第六卷）第463頁(yè)。

［3］參見陳衛(wèi)東：《構(gòu)建中國(guó)特色刑事特別程序》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第6期。

［4］同［3］。

［5］參見董曉玲、代亞楠：《我國(guó)精神病強(qiáng)制醫(yī)療之檢察監(jiān)督》，載《河北法學(xué)》2015年第7期。