監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪檢察工作的實(shí)證研究
——以北京市朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院職務(wù)犯罪檢察工作為研究對(duì)象

●馬 迪 李曉娟/文

作為首批監(jiān)察體制改革試點(diǎn)省市之一，北京市三級(jí)檢察機(jī)關(guān)于2017年3月統(tǒng)一設(shè)立職檢部，負(fù)責(zé)與監(jiān)察委員會(huì)的工作銜接，辦理監(jiān)察委員會(huì)移送的職務(wù)犯罪案件。朝陽(yáng)區(qū)檢察院（以下簡(jiǎn)稱“朝陽(yáng)院”）全年共受理監(jiān)察委員會(huì)移送案件16件21人，占2017年全市受理監(jiān)察委員會(huì)移送案件總數(shù)的33.3%。本文以朝陽(yáng)院職務(wù)犯罪檢察工作為研究對(duì)象，就改革后北京市檢察機(jī)關(guān)在反腐肅貪新格局下的職能變化、具體工作模式及實(shí)踐中總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題進(jìn)行研究。

一、反腐肅貪新格局下檢察機(jī)關(guān)的重新定位與職能調(diào)整

在國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，檢察機(jī)關(guān)是否如一些學(xué)者所說(shuō)，自此喪失了對(duì)公職人員職務(wù)廉潔性與正當(dāng)履職的監(jiān)督查處職能？筆者認(rèn)為這樣的說(shuō)法是有待商榷的。一是刑事訴訟法修正案仍保留了檢察機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪的偵查權(quán)；二是當(dāng)今黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐肅貪新格局正在形成，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家追訴主體，仍然是一支不可獲缺的重要反腐敗力量。但是我們也必須正視檢察機(jī)關(guān)在新格局下的職能轉(zhuǎn)變和重新定位。

在與監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)接辦案過(guò)程中，筆者結(jié)合北京市具體的改革實(shí)踐，總結(jié)檢察機(jī)關(guān)在查處職務(wù)犯罪案件過(guò)程中具有審查受案、公訴、制約、訴訟監(jiān)督四項(xiàng)職能。其中檢察機(jī)關(guān)在辦理由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件，相較于普通刑事案件辦理，公訴職能和訴訟監(jiān)督職能的履行差別性并不顯著，但是對(duì)于此類案件如何完成調(diào)查階段與刑事訴訟階段的銜接，及檢監(jiān)之間在案件處于刑事訴訟中的關(guān)系則是檢察機(jī)關(guān)在具體辦案中必須要面臨的實(shí)際問(wèn)題。在一年多的職務(wù)犯罪檢察工作實(shí)踐中，北京市檢察機(jī)關(guān)實(shí)驗(yàn)性地履行“審查受案與采取強(qiáng)制措施職能”；而“制約職能”則是基于監(jiān)察機(jī)關(guān)“政治機(jī)關(guān)”屬性，從訴訟監(jiān)督職能中衍生出來(lái)的一項(xiàng)新職能，貫穿于刑事訴訟全程。下文僅針對(duì)新增的兩項(xiàng)職能予以闡述。

（一）審查受案與采取強(qiáng)制措施職能

監(jiān)察體制改革開始后，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)是政治機(jī)關(guān)，這也意味著職務(wù)犯罪偵查的主體不復(fù)存在，職務(wù)犯罪案件進(jìn)入刑事訴訟程序的起點(diǎn)將從原人民檢察院反貪局、反瀆局等偵查部門的立案，后移至檢察機(jī)關(guān)的受案。

《監(jiān)察法》第45條第1款第（4）項(xiàng)規(guī)定，“對(duì)被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的，制作起訴意見書，連同案件材料、證據(jù)一并移送人民檢察院，依法審查、提起公訴?！比欢O(jiān)察機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送案件并不意味著該案件直接進(jìn)入刑事訴訟階段，“被調(diào)查人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺缸锵右扇恕?。因?yàn)椤氨O(jiān)察機(jī)關(guān)既非偵查機(jī)關(guān)、也非司法機(jī)關(guān)，其無(wú)法自行啟動(dòng)刑事訴訟程序，而“制作起訴意見書，連同被調(diào)查人、案卷材料、證據(jù)”一并移送檢察機(jī)關(guān)所起到的作用也僅為‘移送'，產(chǎn)生的效果也僅為檢察機(jī)關(guān)‘接收'了相關(guān)被調(diào)查人與材料，若無(wú)法律明確規(guī)定，并不產(chǎn)生任何法律意義的效果?！保?］

因此，區(qū)別于刑事訴訟法規(guī)定的偵查機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送起訴刑事案件的訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)需要依照職權(quán)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的調(diào)查終結(jié)案件，實(shí)質(zhì)審查案件是否涉嫌侵犯刑法所保護(hù)的法益，被調(diào)查人是否需要被追究刑事責(zé)任。只有通過(guò)審查受案階段才標(biāo)志著刑事訴訟的正式啟動(dòng)，從而將“監(jiān)察案件”轉(zhuǎn)化為“刑事案件”。

這項(xiàng)職能的新增是在北京市作為監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作中，北京市檢察機(jī)關(guān)在探索如何將監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)的案件與刑事訴訟相銜接所創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)職能。

（二）制約職能

1.法律依據(jù)：《憲法》第129條，“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。履行法律監(jiān)督職責(zé)是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)?！侗O(jiān)察法》第4條第2款，“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”。檢監(jiān)兩機(jī)關(guān)對(duì)彼此的調(diào)查及司法行為均有制約權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪偵查職能的整合并未動(dòng)搖檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位。但檢察機(jī)關(guān)確需在具體履行監(jiān)督職能的操作層面進(jìn)行調(diào)整，尤其有必要將對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)履行對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪調(diào)查職能的制約進(jìn)行探索。

2.必要性：一是政治要求。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上提出的 “把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”這一重要論述，為構(gòu)建科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行體系、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、有效防止腐敗指明方向。權(quán)力運(yùn)行體系當(dāng)然包括檢察權(quán)，亦包括監(jiān)察權(quán)。二是程序正義要求。《監(jiān)察法》第33條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)依法收集的證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。因此，檢察機(jī)關(guān)在審查案件過(guò)程中依據(jù)刑事訴訟法，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)的合法性具有當(dāng)然審查力，有要求監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)正瑕疵證據(jù)或排除非法證據(jù)的權(quán)力，并針對(duì)具體涉嫌違法的調(diào)查行為予以糾正。三是階段要求。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的不當(dāng)行為所進(jìn)行的工作，但鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，故再用“訴訟監(jiān)督”職能予以表述缺乏準(zhǔn)確性，以“制約”職能表述更為貼切。

二、北京市檢察機(jī)關(guān)在配合監(jiān)察體制改革的實(shí)踐探索

（一）充分發(fā)揮提前介入作用，與監(jiān)察機(jī)關(guān)形成打擊貪腐的合力

1.提前介入工作的必要性：國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述中有如下表述：“2017年1月至8月，三個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校z察機(jī)關(guān)共受理監(jiān)委移送案件219件281人……檢察機(jī)關(guān)辦理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件審查逮捕、審查起訴平均用時(shí)僅2.7天、22.4天。”［2］監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作開展以來(lái)，黨對(duì)打擊貪腐犯罪的質(zhì)效合一提出嚴(yán)格要求，從而客觀上壓縮了檢察機(jī)關(guān)的辦案時(shí)限，突顯提前介入工作的必要性。

2.提前介入工作的特點(diǎn)：朝陽(yáng)院介入引導(dǎo)調(diào)查工作有三大特點(diǎn)：一是介入覆蓋率高，自轉(zhuǎn)隸之后，2017年朝陽(yáng)院對(duì)已受理的案件提前介入率達(dá)87.5%。二是工作有側(cè)重，在區(qū)監(jiān)察委調(diào)查階段會(huì)商，側(cè)重辨別罪與非罪、引導(dǎo)取證方向；在審理階段介入則側(cè)重證據(jù)完善及程序?qū)彶?。三是介入主體多元化，根據(jù)特殊案件辦理情況，對(duì)5件商請(qǐng)審查逮捕部門共同提前介入，2件商請(qǐng)上級(jí)院共同提前介入。

3.提前介入的依據(jù)及步驟：根據(jù)《刑事訴訟法》、《關(guān)于在查辦黨員和國(guó)家工作人員涉嫌違紀(jì)違法犯罪案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》等有關(guān)法律法規(guī)，監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門可在審理階段適時(shí)商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)公訴部門派員提前介入。在改革試點(diǎn)期間，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查的，一般由監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)職檢部，對(duì)確有必要先期審查材料的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)將已形成的卷宗材料等一并送達(dá)職檢部。對(duì)于符合提前介入條件的案件，由職檢部負(fù)責(zé)人指定檢察官提前介入，重大、疑難、復(fù)雜案件，由主管檢察長(zhǎng)指定。

4.提前介入開展的階段：根據(jù)北京市檢察院擬定的 《關(guān)于職務(wù)犯罪案件提前介入調(diào)查工作的指導(dǎo)意見》，職檢部提前介入調(diào)查的，一般應(yīng)在案件審理階段進(jìn)行，根據(jù)辦案需要，經(jīng)雙方協(xié)商并經(jīng)主管檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，也可以在案件調(diào)查階段介入。為做好試點(diǎn)工作，朝陽(yáng)院在實(shí)踐中將提前介入階段作了適當(dāng)延伸，即對(duì)個(gè)別疑難或區(qū)域內(nèi)影響較大的案件在監(jiān)察委員會(huì)立案前進(jìn)行會(huì)商。

5.提前介入的工作模式：朝陽(yáng)區(qū)形成的提前介入機(jī)制依托區(qū)反腐敗協(xié)調(diào)小組，區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)、區(qū)檢察院、區(qū)法院、區(qū)公安分局等均是小組成員單位。協(xié)調(diào)小組采取兩種工作方式協(xié)調(diào)提前介入工作。一是召開案件協(xié)調(diào)會(huì)，由參會(huì)人員針對(duì)提請(qǐng)研究案件充分發(fā)表意見。二是審查證據(jù)與會(huì)商相結(jié)合，對(duì)于疑難、復(fù)雜案件，由檢察機(jī)關(guān)派出檢察官審查全案證據(jù)并提出審查意見，向主管檢察長(zhǎng)匯報(bào)后，提請(qǐng)協(xié)調(diào)小組共同會(huì)商案件。

6.提前介入的審查內(nèi)容：依據(jù)案件的不同情況，檢察機(jī)關(guān)提前介入后主要審查四方面內(nèi)容。一是針對(duì)事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信及法律適用等進(jìn)行審查。二是針對(duì)非法證據(jù)排除及合法證據(jù)完善的審查。對(duì)非法證據(jù)提出依法排除、重新收集的意見，對(duì)瑕疵證據(jù)提出完善補(bǔ)正的意見；并就調(diào)查方向、調(diào)查重點(diǎn)提出對(duì)策。三是針對(duì)案件管轄的審查。將審查后認(rèn)為屬于其他轄區(qū)或者上級(jí)檢察機(jī)關(guān)管轄范圍的案件，及時(shí)協(xié)調(diào)有權(quán)機(jī)關(guān)人員共同介入。四是針對(duì)強(qiáng)制措施的審查。對(duì)朝陽(yáng)區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)留置后擬采取強(qiáng)制措施的合理性和必要性進(jìn)行審查。

（二）設(shè)立審查受案環(huán)節(jié)，完成調(diào)查程序與刑事訴訟程序、留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接

1.審查受案的時(shí)限及來(lái)源：北京市試點(diǎn)期間，按照市檢察院與市監(jiān)察機(jī)關(guān)商定，對(duì)于留置的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)至少在留置期限屆滿前10日將案件移送檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)利用這10日進(jìn)行初查，即該案是否具備進(jìn)入刑事訴訟階段條件，并決定采取強(qiáng)制措施，然后案件進(jìn)入審查起訴階段。

2.審查受案階段的目的：監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件由案件審理部門移送檢察機(jī)關(guān)。檢察管理監(jiān)督部門將案件移送至職檢部，由職檢部檢察官對(duì)移送涉嫌的犯罪事實(shí)及被調(diào)查人進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，經(jīng)審查符合刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，即決定進(jìn)入案件審查階段，至此即進(jìn)入刑事訴訟階段。

3.刑事強(qiáng)制措施的決定：在審查決定進(jìn)入刑事訴訟階段后，仍由職檢部啟動(dòng)對(duì)犯罪嫌疑人刑事強(qiáng)制措施的適用，但針對(duì)犯罪嫌疑人是否被采取留置措施及監(jiān)察委建議采取刑事強(qiáng)制措施的情況不同，分為四種情形：（1）被采取留置措施擬逮捕的情況：職檢部至多利用3日完成審查決定工作及制作《逮捕意見書》向本院審查逮捕部門報(bào)請(qǐng)逮捕；審查逮捕部門在7日內(nèi)完成審查逮捕工作，向職檢部送達(dá)《批準(zhǔn)逮捕決定書》交同級(jí)公安機(jī)關(guān)執(zhí)行逮捕，監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)解除留置。執(zhí)行逮捕之日起該案進(jìn)入審查起訴階段。（2）被采取留置措施擬取保候?qū)彽那闆r：職檢部審查犯罪嫌疑人在京居住情況、案件性質(zhì)、涉案金額、社會(huì)危險(xiǎn)性、前科劣跡等情況，由職檢部直接做出取保候?qū)彌Q定，在對(duì)犯罪嫌疑人執(zhí)行之日起進(jìn)入審查起訴階段，可利用10日時(shí)間；如經(jīng)審查不符合取保候?qū)彈l件則參照“情形1”履行報(bào)捕程序。（3）未采取留置措施擬逮捕的情況：對(duì)于職檢部報(bào)捕的辦案程序同“情形1”，但辦案時(shí)限無(wú)法律規(guī)定，現(xiàn)階段依靠監(jiān)察委、檢察院及負(fù)責(zé)執(zhí)行的公安機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商。逮捕執(zhí)行之日即進(jìn)入審查起訴階段。（4）未采取留置措施擬取保候?qū)彽那闆r：職檢部在取保候?qū)張?zhí)行之日起進(jìn)入審查起訴程序，具體流程同“情形1”，但辦案時(shí)限無(wú)法律規(guī)定，現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)本著高效辦案的原則，一般都控制在10日以內(nèi)。

（三）嚴(yán)把四關(guān)確保案件質(zhì)量，推動(dòng)完善制約機(jī)制建設(shè)

1.嚴(yán)把證據(jù)關(guān)。對(duì)在提起介入過(guò)程中建議補(bǔ)充調(diào)取的關(guān)鍵證據(jù)沒有調(diào)取，或證據(jù)體系不完善的案件；在審查起訴階段證據(jù)確有重大變化，或有關(guān)鍵證據(jù)、重大事實(shí)需要補(bǔ)充調(diào)查的案件，檢察機(jī)關(guān)均堅(jiān)持將案件退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查。始終堅(jiān)守高質(zhì)審結(jié)是案件高效流轉(zhuǎn)的前提這一準(zhǔn)則，防止案件帶“病”起訴。

2.嚴(yán)把程序關(guān)。一方面在提前介入過(guò)程中，針對(duì)卷宗中存在的辦案人員未簽字等程序瑕疵及時(shí)提出補(bǔ)正意見。另一方面在進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)審查環(huán)節(jié)后，在審查案件實(shí)體的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)取證程序的審查，避免非法證據(jù)、未補(bǔ)正的瑕疵證據(jù)進(jìn)入審判階段，切實(shí)維護(hù)程序正義，保障犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利。

3.嚴(yán)把定性關(guān)。及時(shí)溝通定性分歧案件，確保定性準(zhǔn)確，打擊精準(zhǔn)。如在辦理一起執(zhí)行法官助理馮某某受賄案過(guò)程中，經(jīng)審查其收受賄賂后違規(guī)使用法院協(xié)助查詢存款通知書及工作證件等，查詢與案件無(wú)關(guān)的公民個(gè)人信息并將查詢結(jié)果非法提供給行賄人，在馮某某此是否構(gòu)成濫用職權(quán)罪檢監(jiān)產(chǎn)生意見分歧。后經(jīng)我院提請(qǐng)區(qū)反腐協(xié)調(diào)小組研究，并在會(huì)上詳細(xì)闡述認(rèn)定理由，最終區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)同意我院意見，現(xiàn)該案已獲一審法院判決。

4.嚴(yán)把追訴關(guān)。發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的人員，依法提出追查意見。我院針對(duì)兩起已獲法院有罪判決的職務(wù)犯罪案件，向區(qū)監(jiān)察委發(fā)送2份 《追查函》，現(xiàn)一人已獲法院行賄罪判決，1人已被監(jiān)察機(jī)關(guān)立案。

三、檢察機(jī)關(guān)在配合監(jiān)察體制改革辦案實(shí)踐中遇到的問(wèn)題及建議

（一）提前介入工作的開展及制度確立方面的問(wèn)題

一是檢監(jiān)雙方對(duì)于提前介入的目標(biāo)仍存在認(rèn)識(shí)偏差。參考檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵辦普通刑事案件的提前介入、引導(dǎo)偵查工作，其目的為了更準(zhǔn)確把握偵查方向、完善證據(jù)體系、規(guī)范提取證據(jù)程序，從而提升案件辦案質(zhì)量和效率，而并非在介入階段即形成最終對(duì)案件的處理意見，進(jìn)而約束檢察機(jī)關(guān)依法享有的審查權(quán)、追訴權(quán)，退補(bǔ)權(quán)。二是提前介入的時(shí)間缺乏必要保障。由于現(xiàn)行的提前介入基本由監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)后提出，因此介入的時(shí)間具有不確定性，無(wú)法保證檢察機(jī)關(guān)充足的時(shí)間進(jìn)行審查并提出有效的意見建議，亦無(wú)法保證監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)建議完善證據(jù)，影響提前介入目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)就移送案件的受理及程序銜接方式方面的問(wèn)題

一是受理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件后、進(jìn)入審查起訴階段前的審查受案階段及采取強(qiáng)制措施階段的時(shí)限暫無(wú)法律規(guī)定。北京市所適用的 “留置期限屆滿前10天”的期限僅是針對(duì)被采取留置措施的案件，其更傾向于對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案時(shí)限的限制，而非是賦予檢察機(jī)關(guān)一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的用于審查監(jiān)察委移送案件是否具有刑事追訴性的階段，存在不確定性，難以保障檢察機(jī)關(guān)享有相對(duì)穩(wěn)定的審查時(shí)限。二是在受理案件后，針對(duì)被留置的犯罪嫌疑人，檢察機(jī)關(guān)占用留置的時(shí)間審查逮捕，因“人案分離”導(dǎo)致審查逮捕部門告權(quán)（對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行訴訟權(quán)利告知）、提訊等均需協(xié)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員才能完成。三是針對(duì)監(jiān)察委移送未采取留置措施的案件，因被調(diào)查人無(wú)任何措施對(duì)其自由進(jìn)行約束，存在移送檢察機(jī)關(guān)后無(wú)法到案，增加刑事訴訟無(wú)法順利進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)以上在辦案實(shí)踐中遇到的問(wèn)題提出以下建議：一是從明確提前介入工作的目標(biāo)、原則、對(duì)象、階段、方式及內(nèi)容等方面完善職務(wù)犯罪案件提前介入調(diào)查的制度化建設(shè)。二是立法層面明確賦予檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立的審查受案權(quán)并設(shè)立審查受案期限。

注釋：

［1］陳衛(wèi)東：《職務(wù)犯罪檢察調(diào)查程序若干問(wèn)題研究，載《政治與法律》2018年第1期。

［2］《國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，http://www.ccdi.gov.cn,訪問(wèn)日期：2018年4月6日。