依法立法的理念與制度設(shè)計*

(華東師范大學(xué)立法與法治戰(zhàn)略研究中心，上海 200062)

一、新時代的立法新理念：依法立法

黨的十九大報告明確提出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！笔糯髨蟾鎸ⅰ耙婪⒎ā迸c“科學(xué)立法、民主立法”相提并論，作出十二字并列之表述。這是一種新的提法。在此前，“科學(xué)立法、民主立法”是相提并論的。從時代發(fā)展看，黨的十九大報告所作的十二字新概括，實際上是“依法立法”作為一種新理念在新時代立法活動中應(yīng)有地位和作用的體現(xiàn)。

在立法理念和原則上，人們此前較多關(guān)注和倡導(dǎo)的是“科學(xué)立法”和“民主立法”，現(xiàn)在將“依法立法”與前兩者一同提出，反映了全面依法治國的深入推進(jìn)，對新時代法治建設(shè)特別是對立法活動及理論研究提出了新要求。

(一)“依法立法”為什么是新理念

1.具有理論基礎(chǔ)

黨的十九大報告所提煉的“依法立法”新概括，實際上是“依法立法”作為一種新理念在理論研究成果上的概括總結(jié)；這一概括提煉，并不是隨機(jī)和隨意的，其離不開此前理論研究的積累，它是有前期理論研究基礎(chǔ)作為鋪墊的。

以此前理論研究的中心問題即立法基本原則的理論研究為例?！耙婪⒎ā弊鳛橐环N新理念，同時也是一項新的立法基本原則，與“科學(xué)立法、民主立法”立法理念和基本原則相提并論，是對我國立法基本原則研究的理論豐富和拓展完善。立法基本原則有層次和種類之區(qū)分，其中立法總的基本原則是中央和地方立法均需遵循的原則。在當(dāng)代中國，學(xué)術(shù)界對中國立法總的基本原則形成了較為一致的看法，即當(dāng)代中國立法需遵循的基本原則包括：“一是法治原則，二是民主原則，三是科學(xué)原則。”[注]周旺生：《立法學(xué)》(第二版)，法律出版社2009年版，第73頁。其中，法治原則從廣義上理解，還包括了立法的憲法原則，即立法應(yīng)當(dāng)以憲法為依據(jù)或不得同憲法相抵觸。因此，學(xué)界也有將中國立法的憲法原則單獨作為一項立法基本原則的觀點，以此突出憲法作為根本大法的地位和作用。不管是從廣義角度還是從狹義角度看，當(dāng)代中國立法的“法治”原則，是與近些年我們倡導(dǎo)的“科學(xué)立法”和“民主立法”兩大原則并列的立法基本原則，這也是長期來學(xué)術(shù)界理論研究的一個良好成果積累。

黨的十九大報告將“依法立法”與“科學(xué)立法、民主立法”并列提出，是對此前我國學(xué)術(shù)界關(guān)于立法基本原則理論研究成果的采納和吸收，并在概念上作了“依法立法”的新提煉。依法立法，蘊(yùn)含了根據(jù)我國《憲法》和《立法法》等依據(jù)、遵循立法權(quán)限和程序、維護(hù)國家法制統(tǒng)一等核心要素成分。因此，依法立法基本原則的提出，豐富和完善了當(dāng)代中國立法的基本原則，使得立法基本原則更加系統(tǒng)化、更加完善，也使得對立法基本原則的理論研究更加深入、更加豐富地得到發(fā)展和推進(jìn)。

當(dāng)代中國立法活動的民主原則，通常是指立法權(quán)在根本上屬于人民，人民是立法的主人，立法的內(nèi)容應(yīng)具有人民性，立法的過程和程序應(yīng)民主，保障人民參與立法及立法應(yīng)反映民意。立法民主原則的實踐表現(xiàn)，就包括了“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志、立法應(yīng)當(dāng)發(fā)揚社會主義民主、要保障人民通過多種途徑參與立法活動”等內(nèi)容。[注]朱力宇、張曙光主編：《立法學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第66-67頁。當(dāng)代中國立法的科學(xué)原則，通常指應(yīng)將立法視為科學(xué)活動，立法遵循科學(xué)原則，立法尊重自然規(guī)律、社會規(guī)律和立法本身的發(fā)展規(guī)律，立法合乎國情地情，建立科學(xué)的立法權(quán)限劃分和立法運行的體制機(jī)制等。關(guān)于立法科學(xué)原則的實踐表現(xiàn)，就包括了“轉(zhuǎn)變立法觀念和立法模式、研究制定科學(xué)立法的發(fā)展戰(zhàn)略和實施規(guī)劃、強(qiáng)化人大及其常委會的立法職能、完善立法程序、提高立法技術(shù)”等內(nèi)容。[注]李林：《推進(jìn)科學(xué)立法， 完善分配正義的法律體系》，《中國人大》2014年第8期。黨的十九大提出“依法立法”，是對立法“法治原則”的肯定和豐富，是對當(dāng)代中國立法基本原則系統(tǒng)化、整體化研究成果的肯定和吸納，并作出時代性前瞻性的理論概括。

依法立法基本原則與依法治國進(jìn)程中的相關(guān)提法是相協(xié)調(diào)、相對應(yīng)的。黨的十六屆四中全會提出：“通過全黨共同努力，使黨始終成為立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政黨，成為科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的執(zhí)政黨?！笔鶎盟闹腥珪h的執(zhí)政提出了科學(xué)、民主、依法三個方面的時代要求。在新時代，科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政構(gòu)成黨的執(zhí)政方式的三個基本要素，三者的關(guān)系是辯證統(tǒng)一的?？茖W(xué)執(zhí)政是基本前提，民主執(zhí)政是本質(zhì)所在，依法執(zhí)政是基本途徑，三者相互聯(lián)系，有機(jī)結(jié)合。與此同理，近些年對黨和政府決策，也提出了科學(xué)決策、民主決策、依法決策三個方面的時代要求。

與此相應(yīng)，在改革開放已走過40周年，在全面依法治國走向深化的新時代，科學(xué)立法、民主立法也需要與依法立法有機(jī)結(jié)合、相提并論，并與科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學(xué)決策、民主決策、依法決策等重要提法相協(xié)調(diào)、相對應(yīng)、相呼應(yīng)。這也就是將此前已取得共識的相關(guān)理論研究成果，在繼承中賦予新的時代內(nèi)涵，若干提法相輔相成，形成理論研究前期成果和后期成果之間繼承創(chuàng)新、推陳出新之良好互動。

2.具有實踐基礎(chǔ)

“依法立法”新理念的提出，是新時代深化依法治國實踐的需要，也是新時代繼續(xù)推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的需要，并且是科學(xué)立法、民主立法的重要保障?！耙婪⒎ā钡奶岢?，具有較好的實踐基礎(chǔ)。

從實踐基礎(chǔ)看，“依法立法”經(jīng)歷了一個從觀念到實踐逐漸演進(jìn)和轉(zhuǎn)化的進(jìn)程。在相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國立法基本原則通常是以觀念形態(tài)存在于法學(xué)教材和相關(guān)立法活動中。2000年通過的我國《立法法》(以下簡稱：舊《立法法》)，實現(xiàn)了我國立法基本原則由觀念形態(tài)和理論成果層面向法定正式制度層面的轉(zhuǎn)變。舊《立法法》在總則中明確肯定了中國立法的法治原則、民主原則和科學(xué)原則。2015年修改后的我國《立法法》(以下簡稱：新《立法法》)，重申了以上立法基本原則。新《立法法》第四條明確了立法的法治原則，該條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！毙隆读⒎ǚā返谖鍡l明確了立法的民主原則：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”與此同時，該法第六條也肯定了立法的科學(xué)原則：“立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?！?/p>

由此可見，自2000年以來，新《立法法》和舊《立法法》在總則中確立的中國立法的法治原則、民主原則和科學(xué)原則，是中央和地方立法實踐均需遵循的法定基本原則，也是“依法立法”新理念在實踐中得以貫徹落實的基本法律保障。實際上，在2000年之前，“依法立法”的理念在我國立法實踐中，也是有所體現(xiàn)的。并且，自進(jìn)入21世紀(jì)以來，“依法立法”的理念在我國立法實踐中已經(jīng)更多地得到體現(xiàn)并加以運用。用比較的眼光看，近些年，民主立法原則和科學(xué)立法原則較受各方面關(guān)注，也為社會各界所知曉和得到較多落實。體現(xiàn)法治原則的“依法立法”，盡管在新《立法法》和舊《立法法》中是與民主、科學(xué)立法基本原則并列的基本原則，然而在公眾知曉度、貫徹落實等方面受到的重視仍然不夠，而且理念轉(zhuǎn)化為實踐的道路也頗為曲折。

因此，黨的十九大將“依法立法”與科學(xué)立法、民主立法相提并論，弘揚依法立法新理念，對于全面落實新《立法法》的原則，系統(tǒng)地引領(lǐng)和指導(dǎo)新時代立法活動，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，深入推進(jìn)依法立法，具有重要的時代價值，同時，對于總結(jié)實踐中“依法立法”的經(jīng)驗并在頂層設(shè)計上作出肯定和保障，用來更好地促進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，其也是具有重要價值的一個戰(zhàn)略設(shè)計。

3.小結(jié)

綜上所述，“依法立法”作為新理念，無論從理論研究基礎(chǔ)還是實踐發(fā)展基礎(chǔ)看，都不是無源之水，而是同步于時代的發(fā)展，一步步積累、一步步前行、不斷深化、不斷豐富，最終水到渠成而提煉概括得出的結(jié)論。有鑒于此，黨的十九大結(jié)合中國特色社會主義進(jìn)入新時代的新情況新形勢，提煉總結(jié)出“依法立法”新理念并寫入十九大報告，正是回應(yīng)了當(dāng)今時代潮流發(fā)展之理論呼喚，也回應(yīng)了深化依法治國實踐大趨勢之內(nèi)在需求。這一新理念，可謂新時代的使命召喚使然，并將擔(dān)當(dāng)新時代的使命和重任。

(二)“依法立法”的作用和地位

黨的十九大報告提出“依法立法”，相對于此前“科學(xué)立法”與“民主立法”相提并論的認(rèn)識，是理論上的深化拓展和實踐中的經(jīng)驗總結(jié)，反映了“依法立法”新理念不同于“科學(xué)立法”和“民主立法”理念的特殊之處。以下筆者從“依法立法”的作用和地位兩個方面，對“依法立法”有別于“科學(xué)立法”“民主立法”之處作一探討。

1.“依法立法”的作用

關(guān)于“依法立法”的作用，結(jié)合黨的十九大精神和此前的理論研究成果，可以將其總結(jié)為以下幾個方面。

一是“依法立法”有助于樹立憲法、法律的權(quán)威，從而更好地保障法治中國建設(shè)?！耙婪⒎ā?，強(qiáng)調(diào)要在憲法、法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使立法職權(quán)，不能超越法定的權(quán)限范圍隨意立法。因此，樹立依法立法的理念并努力轉(zhuǎn)化落實，將有利于維護(hù)憲法、法律的權(quán)威，促進(jìn)和保障法治中國建設(shè)。

二是“依法立法”有助于保障依法執(zhí)政、依法行政、公正司法，提升依法執(zhí)政、依法行政、公正司法的能力與水平，從而更好地服務(wù)全面依法治國。黨的十九大報告提出，堅持全面依法治國，就要“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”。堅持全面依法治國，要立法先行，而“依法立法”又是前提，只有“依法立法”做到位了，黨依法執(zhí)政、政府依法行政等才能得到有力保障，才不會偏離法治軌道，依法執(zhí)政、依法行政、公正司法的能力和水平有望得到提升，全面依法治國也將得到深入發(fā)展。

三是“依法立法”有助于保障改革開放繼續(xù)推進(jìn)并在新的歷史起點上再創(chuàng)輝煌。我國波瀾壯闊的改革開放已走過四十年。四十年再回首，改革開放需要再出發(fā)，這已成為當(dāng)下舉國上下的共識?！耙婪⒎ā保兄趫猿秩嫔罨母锊⑼七M(jìn)改革開放沿著于法有據(jù)的軌道有序前進(jìn)。

四是“依法立法”有助于提升立法質(zhì)量并推進(jìn)立法工作朝著更高質(zhì)量的方向和目標(biāo)邁進(jìn)?！耙婪⒎ā笔切纬闪挤ㄉ浦蔚谋匾獥l件。沒有“依法立法”作為保障，良法善治可能難以達(dá)致預(yù)期目標(biāo)?！耙婪⒎ā?，對于促進(jìn)良法的產(chǎn)生并用以指引、規(guī)范社會關(guān)系的有序運轉(zhuǎn)、和諧發(fā)展，對于提升立法質(zhì)量并更好地調(diào)整社會關(guān)系，保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更有質(zhì)量，都具有十分重要的時代價值。

2.“依法立法”的地位

關(guān)于“依法立法”的地位，結(jié)合黨的十九大精神和此前的理論研究成果，可總結(jié)為以下幾方面。

一是“依法立法”理念及其原則化是立法基本原則的題中應(yīng)有之義。十九大報告將“依法立法”與“科學(xué)立法、民主立法”相提并論，還原了“依法立法”作為立法基本原則的應(yīng)有地位，也使得新時代的立法基本原則更加系統(tǒng)化、全面化。

二是“依法立法”理念及其實施是構(gòu)建和完善中國特色社會主義法律體系的應(yīng)有之義和基礎(chǔ)性保障。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并需要繼續(xù)完善。要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，首先要抓好“依法立法”這一初始環(huán)節(jié)。也就是說，只有嚴(yán)格依照憲法、法律的指導(dǎo)精神和相關(guān)規(guī)定來開展各層級、各類型的立法，由這些立法成果所共同組成的法律體系才會內(nèi)在一致、整體和諧，法律體系也將趨于完善?；蛘哒f，該法律體系需要達(dá)致這樣一種整體和諧的狀態(tài)：“法律規(guī)范之間存在著縱向的等級從屬關(guān)系，下級的規(guī)范不得與上級的規(guī)范相沖突，屬于同一法律部門的法律規(guī)范之間層次分明、位階有序，上下左右相互銜接，緊密配合?！盵注]朱景文主編：《中國特色社會主義法律體系的形成與完善——結(jié)構(gòu)、原則和制度闡釋》，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第3頁。因此，“依法立法”在完善中國特色社會主義法律體系中具有重要的基礎(chǔ)性保障地位。

三是“依法立法”理念及其實踐化是改革開放與發(fā)展的應(yīng)有之義和依據(jù)保障。我國的改革開放已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，在整個改革過程中，都需要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用。要發(fā)揮好立法的引領(lǐng)和推動作用，“依法立法”理念及其實踐化需要貫穿立法活動的全過程，并有機(jī)融入到各項立法活動中。這樣，就能“為統(tǒng)籌推進(jìn)法治改革和法治發(fā)展，為加強(qiáng)法治‘供給側(cè)改革’，提高立法質(zhì)量，出臺更多良法，修訂或廢止依然存在的‘劣法’‘閑法’‘惡法’”。[注]張文顯：《創(chuàng)新發(fā)展中國特色社會主義法治理論的四點認(rèn)識》，《法制日報》2018年5月9日，第9版。2014年2月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上提出的“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的要求，其實也是改革深化發(fā)展對憲法、法律依據(jù)的內(nèi)在需求，并為近幾年的改革探索實踐所重視和得到遵循。據(jù)此，“依法立法”理念及其實踐需要有機(jī)融入于各項立法活動中，并成為我國改革發(fā)展的重要依據(jù)保障之一。

四是“依法立法”理念及其規(guī)范化是構(gòu)建和完善我國立法體制的應(yīng)有之義和規(guī)范保障。我國立法體制的形成、發(fā)展，需要通過“依法立法”理念及其規(guī)范化來推進(jìn)落實，不斷趨向完善。尤其是，2015年我國《立法法》修改后，一大批設(shè)區(qū)的市擁有了立法權(quán)，立法權(quán)主體數(shù)量大大增加。對各類立法主體而言，是否按照“依法立法”理念及其規(guī)范化去運作，是否有序推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法工作，直接關(guān)系到我國立法體制內(nèi)部是否和諧、協(xié)調(diào)。

五是“依法立法”理念及其遵循是維護(hù)憲法權(quán)威和國家法制統(tǒng)一的應(yīng)有之義和必要保障?！耙婪⒎ā崩砟顑?nèi)涵豐富，包含了有權(quán)主體依照法定權(quán)限立法、依照法定程序立法、立法活動接受合憲性合法性審查監(jiān)督、立法有章可循并依法有為、維護(hù)國家法制統(tǒng)一等內(nèi)容。這些內(nèi)容內(nèi)涵豐富，需要在尊重依法立法理念并使之轉(zhuǎn)化為具體立法活動的過程中，通過維護(hù)憲法權(quán)威和國家法制統(tǒng)一的鮮明立場及行動導(dǎo)向，努力彰顯其立法準(zhǔn)則和保障之重要地位。

二、新時代推進(jìn)“依法立法”的制度設(shè)計及走向

(一)“科學(xué)立法”“民主立法”“依法立法”的制度需求及走向

在黨的十九大將“依法立法”與“科學(xué)立法”“民主立法”相提并論之前，一直都是“科學(xué)立法”與“民主立法”之間“雙輪驅(qū)動”，并在作用上相輔相成。“科學(xué)立法”與“民主立法”作為兩大立法理念和原則，在制度需求上，呈現(xiàn)出如下發(fā)展走向和趨勢。

“科學(xué)立法”，其理念外化之核心內(nèi)容，是要求立法尊重經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法律所調(diào)整社會關(guān)系的客觀規(guī)律，要求立法遵循立法活動自身發(fā)展的規(guī)律，要求運用好立法技術(shù)，要求經(jīng)歷完備的立法程序，努力實現(xiàn)立法活動的科學(xué)化。

“民主立法”，其理念外化之核心內(nèi)容，是要求立法以人民為中心，立法要尊重民意并充分反映民意，要求立法維護(hù)廣大人民群眾的利益，要求開門立法，要求擴(kuò)大社會公眾的立法參與，要求立法公開征求各方面意見并反饋其意見吸納情況，要求法律能夠形成最大公約數(shù)，獲得更多的社會共識，從而更有利于法律的實施。

與此相應(yīng)，“科學(xué)立法”在制度需求上，在實踐推進(jìn)中，呈現(xiàn)出以下幾點發(fā)展趨向。一是以習(xí)近平中國特色社會主義思想為指導(dǎo)推進(jìn)立法體制完善。二是在制度建設(shè)上努力克服部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義帶來的立法狹隘主義、利己主義弊端。三是在體制機(jī)制上明確各有權(quán)立法主體的立法權(quán)限及范圍。四是大力健全立法程序和規(guī)范的運行機(jī)制。五是需要綜合運用制定、修改、廢止、解釋多種形式，增強(qiáng)立法活動的科學(xué)化。六是加強(qiáng)中央和地方的重點領(lǐng)域立法，及時反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律及其制度需求。

與此相應(yīng)，“民主立法”在制度需求上，在實踐推進(jìn)中，也呈現(xiàn)出以下幾點發(fā)展趨向。一是開門立法的觀念及落實越來越得到普及和推廣。二是立法為民、立法以人民為中心的指導(dǎo)思想逐漸融入日常立法實踐中。三是立法集思廣益、廣納民意的制度機(jī)制建設(shè)不斷加強(qiáng)。四是擴(kuò)大公眾立法參與的渠道和平臺，其趨于多元化，并且公眾參與立法的熱情得以提高。五是立法協(xié)商、立法咨詢、立法聽證、立法論證等方式得到綜合運用，民意的吸納更加多元和充分。

就“依法立法”這一新理念和新原則而言，其理念外化之核心要求，在制度需求走向上，也預(yù)計將呈現(xiàn)出以下幾點發(fā)展趨勢。一是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)“依法立法”，黨領(lǐng)導(dǎo)立法，黨也要依法領(lǐng)導(dǎo)立法；二是有權(quán)主體按照法定的立法權(quán)限立法，既不能不作為，也不能亂作為。三是有權(quán)主體按照法定的立法程序立法，遵守立法程序成為立法之必備。四是立法的合憲性與合法性審查日益受到關(guān)注，制度機(jī)制建設(shè)得以推進(jìn)。五是以人民為中心、以人大立法監(jiān)督為核心的立法監(jiān)督制度不斷推進(jìn)，注重形成各方面合力，相關(guān)制度建設(shè)得到加強(qiáng)。以下筆者就“依法立法”的理念外化及其制度需求的發(fā)展走向，擇要作出探討和論述。

(二)推進(jìn)“依法立法”需堅持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的相關(guān)制度

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)與立法建設(shè)

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治?！鄙鐣髁x法治建設(shè)，社會主義立法建設(shè)，都必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，“必須堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”。在社會主義立法活動中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是一項根本性要求。不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會主義法治建設(shè)(包括立法建設(shè))對立起來，從而得出諸如“黨大還是法大”這類似是而非的偽命題。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)與“依法立法”原則

堅持黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)，是一項根本性原則要求，也是做好各項立法工作的根本保證。對此，我國最新的憲法修正案作了明確和強(qiáng)調(diào)。2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的中華人民共和國憲法修正案，其第一條確認(rèn)：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！痹谛聲r代，立法要遵循“科學(xué)原則”“民主原則”“依法立法”原則。與此相應(yīng)，就黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本原則而言，也需遵循“科學(xué)原則”“民主原則”“依法立法”原則。就“依法立法”原則而言，在堅持黨對立法領(lǐng)導(dǎo)的前提下，也要求黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法。也就是說，黨的領(lǐng)導(dǎo)與遵循“依法立法”理念及原則，是緊密聯(lián)系和辯證統(tǒng)一的。

3.通過國家政權(quán)依法領(lǐng)導(dǎo)立法

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，將其有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明領(lǐng)域的大政方針和政策主張，向代表人民意志的國家權(quán)力機(jī)關(guān)提交，由國家權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民作出決定，將黨的意志和主張上升為國家法律。這一過程，就是黨通過國家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)立法活動的過程。一般說來，只有由國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過的法律，才能成為執(zhí)政黨執(zhí)政的依據(jù)。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的體現(xiàn)，也是黨通過國家政權(quán)依法領(lǐng)導(dǎo)立法的體現(xiàn)，是黨依法執(zhí)政的題中應(yīng)有之義。以下，筆者就推進(jìn)“依法立法”進(jìn)程中如何完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法在制度層面作一探討。

(1)推薦和選派黨員依法進(jìn)入人民代表大會

黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法，首要是在人民代表大會制度框架內(nèi)依法領(lǐng)導(dǎo)立法。這也是黨在法治框架下執(zhí)政和治國理政的方式選擇。因此，堅持和改善黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法，首先需要通過人民代表大會來實現(xiàn)。特別是，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，在新的歷史條件下，黨需要從過去的對黨員、黨組織乃至在組織上沒有隸屬關(guān)系的國家政權(quán)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體等的直接領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎晤I(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，即通過推薦優(yōu)秀黨員依法進(jìn)入人民代表大會，并在人民代表大會之中發(fā)揮積極作用并貫徹落實黨的立法政策和主張，這就是依法領(lǐng)導(dǎo)立法的一個體現(xiàn)。這不僅沒有削弱黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)，而且使黨領(lǐng)導(dǎo)立法的合法性得到增強(qiáng)，貫徹黨的大政方針?biāo)龅淖枇σ搽S之減少，從而有利于推進(jìn)“法治中國建設(shè)”。正如有學(xué)者指出的：“落實‘黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動’的要求，是不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的一條重要途徑。這一原則意味著，黨要處理好同國家機(jī)關(guān)和其他組織之間的關(guān)系，特別是黨同權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系?！盵注]韓大元：《論黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動原則》，《法學(xué)評論》2018年第5期。

(2)選派優(yōu)秀黨員從事人大立法工作

黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法，很重要的一點就是依法廣泛動員人民群眾通過選舉產(chǎn)生各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)，選派優(yōu)秀的黨員依法通過選舉進(jìn)入各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)；在各級人民代表大會的代表構(gòu)成中，保證有一定比例的黨員專家代表，對開展立法、黨領(lǐng)導(dǎo)立法，都是有益的。為此，黨選派優(yōu)秀黨員依法進(jìn)入各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)，注重選派懂立法、專家型的優(yōu)秀黨員進(jìn)入國家權(quán)力機(jī)關(guān)從事立法工作并形成制度，是有重要意義的。長期以來，我國人大代表兼職的現(xiàn)象比較突出。人大代表要具備專業(yè)知識，要有充分的時間投入本職工作，要開展專業(yè)性的立法審議等工作。這些，都對人大代表的專職化提出了要求。因此，由執(zhí)政黨積極推薦懂立法、專家型的優(yōu)秀黨員當(dāng)選人大代表及成為人大專門委員會委員，有助于使他們在參與立法時發(fā)揮其專業(yè)所長，也有利于將黨的政策主張規(guī)范化、專業(yè)化、技術(shù)化地轉(zhuǎn)化為預(yù)期中的法律規(guī)范。

(3)推薦和選派黨員擔(dān)任各級人大的主要領(lǐng)導(dǎo)人

中國共產(chǎn)黨推薦和選派黨的優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部依法進(jìn)入各級人民代表大會，擔(dān)任重要職位特別是主要領(lǐng)導(dǎo)職位，是加強(qiáng)和改善黨對立法領(lǐng)導(dǎo)的重要保障。從實踐層面看，黨歷來重視選派優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部依法進(jìn)入人大擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并通過他們的履職行為，積極貫徹執(zhí)行黨的大政方針和政策主張。

4.黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法需要制度化和法治化

黨領(lǐng)導(dǎo)立法與黨依法執(zhí)政一樣，既是政治行為，同時也是法律行為。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度化規(guī)范化建設(shè)，是黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法的題中應(yīng)有之義，需要制度先行、建章立制、有章可循、有序推進(jìn)。在新時代，要按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，科學(xué)規(guī)范黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)，是總攬全局的大局領(lǐng)導(dǎo)，是組織協(xié)調(diào)重要關(guān)系的原則領(lǐng)導(dǎo)。在2018年8月24日召開的中國共產(chǎn)黨中央全面依法治國委員會第一次會議上，習(xí)近平同志總結(jié)指出：“要健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國全過程和各方面，為全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨提供長期穩(wěn)定的法治保障?！盵注]新華社：《習(xí)近平主持召開中央全面依法治國委員會第一次會議》，《人民日報》2018年8月25日，第1版。據(jù)此，黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法，需要按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，通過黨的路線方針政策對立法工作進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)，確定人大立法的原則和方向，同時，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，支持人大依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，通過法定程序，使黨的主張成為國家意志，成為全民一體遵守的法律。與此相應(yīng)，如何推進(jìn)黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法的制度化、法治化，是新時代完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要研究的重要時代課題。

(三)推進(jìn)“依法立法”需完善立法主體權(quán)限和程序的制度設(shè)計

貫徹落實“依法立法”基本原則，需要對立法工作的體制機(jī)制加以完善，進(jìn)一步明確各類立法主體的權(quán)限及其范圍，特別是，需要對人大和政府兩大立法主體在立法中的角色作出明確定位及分工，從而實現(xiàn)黨的十九大報告所提出的“推進(jìn)科學(xué)立法、“民主立法”、“依法立法”，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”之目標(biāo)。

1.“依法立法”需完善“人大主導(dǎo)立法”的制度設(shè)計

關(guān)于人大和政府在立法中的角色和定位，黨的十八屆四中全會提出要“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”， 黨的十九大報告則再次明確要“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。據(jù)此，就“依法立法”而言，首先，要求人大要依法立法；其次，要求人大的立法要積極作為，要主導(dǎo)立法?；诖?，也相應(yīng)要求在立法權(quán)限和程序的制度設(shè)計上，要向著有助于人大主導(dǎo)立法的方向發(fā)展演進(jìn)。為此，黨的十九大明確要求：“支持和保證人大依法行使立法權(quán)?！?/p>

在新時代，“依法立法”需要朝著加強(qiáng)“人大主導(dǎo)立法”的走向進(jìn)行制度設(shè)計，這是由我國人大的地位與性質(zhì)以及立法權(quán)的屬性所決定的，也是完善中國特色社會主義法律體系和深化依法治國實踐的需要，并有助于以良法促進(jìn)發(fā)展、以良法保障善治。

2.“依法立法”需要加強(qiáng)防止政府任性立法的制度設(shè)計

對有立法權(quán)的各級政府而言，政府“依法立法”需要注意的關(guān)鍵有以下幾方面。

一是不超越自身立法權(quán)限的制度設(shè)計。例如，新《立法法》第八條明確的“下列事項只能制定法律”的立法事項屬于法律保留領(lǐng)域，不得由政府以行政法規(guī)、規(guī)章等予以規(guī)范。又如，新《立法法》第九條指出的“有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項”屬于法律絕對保留領(lǐng)域。各級有立法權(quán)的政府立法，在制度總體設(shè)計和具體立法條款設(shè)置上，都不能超越這些事項限制而越權(quán)立法，從而違背“依法立法”的理念和初衷。

二是不能制定與法律、行政法規(guī)相抵觸、相矛盾的制度設(shè)計。例如，在政府立法中，須遵循《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等法律的基本原則和具體規(guī)定，不能簡單地從自身管理方便和謀求部門利益上做文章，主張?zhí)幜P越多越好、罰款越高越好，甚至將此前的弊端沿襲到新時代，從而直接或間接地抵觸“依法立法”的理念和法律、行政法規(guī)的精神及具體規(guī)定。

三是不得出臺減損公民等主體權(quán)利的制度設(shè)計。新《立法法》第八十條規(guī)定：“沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。”新《立法法》第八十二條規(guī)定：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！边@些由新《立法法》提出的新要求，實際上是“依法立法”理念的具體落實，并對防止政府立法任性，堅持以人民為中心，維護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利，提供了依據(jù)保障，并指明了制度設(shè)計的發(fā)展趨勢和走向。

(四)推進(jìn)“依法立法”需“以人民為中心”完善立改廢釋制度

推進(jìn)“依法立法”，需要“以人民為中心”完善立改廢釋制度，統(tǒng)籌法律的制定、修改、廢止、解釋等系列制度，加強(qiáng)這些制度的協(xié)調(diào)，發(fā)揮其合力作用?！耙婪⒎ā?，不能簡單地理解為只是立新法，還應(yīng)包括依法修改現(xiàn)行法律、依法廢止法律、依法解釋現(xiàn)行法律，以此形成系列性的制度設(shè)計，體現(xiàn)以“以人民為中心”的思想，促進(jìn)良法善治。

首先，就依法立新法而言，需要在制度設(shè)計上貫徹“依法立法”理念，堅持“以人民為中心”的導(dǎo)向，積極編制立法規(guī)劃、計劃，并適時出臺相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章。

在上述方面，仍有大量的完善化工作需要推進(jìn)。其中，依法立新法之后，還有大量的配套立法工作需要跟進(jìn)和完善。例如，在依法制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)中規(guī)定了需要制定配套的實施性政府規(guī)章來細(xì)化落實。這就對如何解決當(dāng)下法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)配套立法的滯后難題，提出了制度設(shè)計需求和具體指向。正如有學(xué)者提出的：“黨的十九大報告明確提出‘依法立法’，這意味著我們要以憲法、監(jiān)察法等法律為指引，進(jìn)一步建立健全法律體系，特別是加強(qiáng)相關(guān)配套制度和實施細(xì)則的制定完善，增強(qiáng)法律的指引性和可操作性，確保監(jiān)察等各項工作有法可依、有章可循?！盵注]姜明安：《讓憲法法律融入百姓生活》，《人民日報》2018年3月21日，第17版。

其次，就依法修改、廢止、解釋而言，需要在制度設(shè)計上貫徹“依法立法”理念，堅持“以人民為中心”的導(dǎo)向，立足國情地情，及時開展法律、法規(guī)、規(guī)章的修改、廢止、解釋，以及時有效的制度供給，適應(yīng)新時代的發(fā)展需求。 不管是依法立新法還是依法修改、廢止、解釋，其制度設(shè)計的完善化走向，都要堅持“以人民為中心”的導(dǎo)向。正如有學(xué)者總結(jié)指出的：“立法應(yīng)當(dāng)充分代表民意、體現(xiàn)民利、反映民情，公平公正地解決社會問題、分配社會利益，防止立法中的部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義和立法不公，防止把畸形的利益格局或權(quán)力關(guān)系合法化，警惕立法權(quán)力滋生的腐敗，從制度和規(guī)范的源頭上維護(hù)人民利益。”[注]李林：《推進(jìn)科學(xué)立法, 完善分配正義的法律體系》，《中國人大》2014年第8期。從發(fā)揮合力作用的趨勢看，還需要依靠黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)，在人大、政府立法的起草、論證、協(xié)調(diào)、審議等重要環(huán)節(jié)上，貫徹“依法立法”理念，推進(jìn)立改廢釋一盤棋的制度群整合建設(shè)，注重制度的統(tǒng)籌設(shè)計，將地方和部門利益的反作用力和負(fù)面影響減少至最小，提升人民的獲得感，更好地保障人民的利益，體現(xiàn)“以人民為中心”的導(dǎo)向，推進(jìn)“依法立法”和“法治中國建設(shè)”。

(五)推進(jìn)“依法立法”需統(tǒng)籌立法引領(lǐng)與立法監(jiān)督的制度設(shè)計

貫徹“依法立法”的理念，既要充分發(fā)揮“依法立法”先行先試、引領(lǐng)帶動、規(guī)范保障的積極作用，不能立法不作為，也要防止立法任性、立法亂作為、立法越權(quán)等情況的蔓延，加強(qiáng)立法監(jiān)督的制度設(shè)計，做好統(tǒng)籌安排和兼顧。也就是說，在新時代，推進(jìn)“依法立法”，在實踐中需統(tǒng)籌完善立法引領(lǐng)與立法監(jiān)督的制度設(shè)計，將“依法立法”的積極作用發(fā)揚光大，將“依法立法”的消極作用盡可能地減少。

首先，推進(jìn)“依法立法”，需充分發(fā)揮立法在引領(lǐng)、推動、促進(jìn)、保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的積極作用，在制度設(shè)計上及時提供“制度供給”。在新時代，貫徹“依法立法”的新理念，需要中央和地方有權(quán)立法主體發(fā)揮立法積極性能動性，依照法定職權(quán)和程序，適時立法，引領(lǐng)、推動、促進(jìn)、保障經(jīng)濟(jì)社會相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展，促進(jìn)依法治國，“促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，地方治理的時代需求只增不減，量大面廣，這也是新《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的重要原因之一。目前，享有地方立法權(quán)的主體除了原有的31個省、自治區(qū)、直轄市和49個較大的設(shè)區(qū)的市以外，還有新《立法法》賦予立法權(quán)的240多個設(shè)區(qū)的市、30個自治州和4個未設(shè)區(qū)的地級市，總數(shù)量上增加了至少274個有地方立法權(quán)的城市。因此，從趨勢上看，這些各類立法主體需要積極作為、依法有為、依法立法，為地方治理提供有力的法治保障特別是地方立法制度保障，及時提供“制度供給”，并在制度設(shè)計上作出導(dǎo)向指引。

其次，推進(jìn)“依法立法”，需加強(qiáng)立法監(jiān)督，防止立法任性、立法亂作為、立法越權(quán)等消極作用的出現(xiàn)和蔓延，在框架設(shè)計上扎牢“制度籠子”，提供明確的導(dǎo)向約束。在新時代，貫徹“依法立法”的新理念，除了需要發(fā)揮積極立法能動性，為引領(lǐng)發(fā)展、保障治理提供有效的制度供給以外，還要加強(qiáng)立法監(jiān)督，防范立法任性、立法亂為等“不依法立法”的弊端滋生和蔓延?！案饔嘘P(guān)機(jī)關(guān)都必須在憲法、法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，不能超越法定的權(quán)限范圍。國家機(jī)關(guān)超越法定權(quán)限的越權(quán)行為是違法的、無效的?！盵注]張鳴起：《推進(jìn)科學(xué)立法民主立法依法立法》，《法制日報》2018年2月7日，第9版。

因此，從走向上看，如何“鑄牢制度的籠子”，將立法任性、立法越權(quán)等消極因素納入法制化約束軌道，建章立制，加強(qiáng)備案審查等立法監(jiān)督工作，也是制度設(shè)計的完善化發(fā)展走向。在以上這些弊端表現(xiàn)方面，相對于中央立法層面“不依法立法”的弊端，地方立法層面因立法主體多、立法類別多元、立法直面基層、立法數(shù)量龐大等因素的綜合作用，“不依法立法”的弊端更為突出、更加常見，甚至有“法不責(zé)眾”的自我放松意識和不正確認(rèn)知，影響和制約了“依法立法”理念的貫徹落實，需要在制度約束上予以健全完善。因此，以下筆者著重對地方立法層面“不依法立法”的問題進(jìn)行闡述，并對相關(guān)制度設(shè)計的完善進(jìn)行探討。

三、新時代推進(jìn)地方“依法立法”的制度完善思考

(一) “依法立法”需發(fā)揮中央和地方兩個積極性

在新時代，只有發(fā)揮中央和地方兩個主體“依法立法”的積極性主動性，才能更好、更全面地推進(jìn)依法治國，促進(jìn)國家和地方治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

1.“依法立法”需提供中央立法“頂層設(shè)計”上的制度供給

中央立法是面向全國范圍的，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章是適用于全國各地的，通常涉及全面推進(jìn)依法治國的“頂層設(shè)計”，對相關(guān)領(lǐng)域立法的指導(dǎo)思想、立法原則、立法框架、立法基本要求等提供原則和方向指引，并提供基本制度供給。這是中央立法發(fā)揮積極性和獨到作用的方向性體現(xiàn)。

從黨的十八大以來中央立法的發(fā)展情況看，涉及“頂層設(shè)計”的制度供給在數(shù)量上越來越多。以法律層面的制度供給為例?！傲⒎üぷ髟谶^去5年取得了歷史性成就。全國人大常委會法工委副主任許安標(biāo)說，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)領(lǐng)域一批重大立法項目相繼出臺，保障憲法實施的法律制度不斷健全，國家安全法律制度體系基本確立，制定了民法總則，民法典編纂工作取得重大進(jìn)展。截至2018年2月底，十二屆全國人大及其常委會制定法律25件，修改法律127件次，通過有關(guān)法律問題和重大問題的決定46件次，作出法律解釋9件，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系進(jìn)一步完善和發(fā)展。”[注]吳儲岐：《人大舉行記者會，全國人大相關(guān)負(fù)責(zé)人談立法工作完善和發(fā)展中國特色社會主義法律體系》，《人民日報》2018年3月13日，第4版。

立足現(xiàn)有成績，從中央立法進(jìn)一步提供“制度供給”的完善化走向看，未來五年乃至在更長的時期，中央立法在以下方面，預(yù)期將可以發(fā)揮“依法立法”的積極作用。一是著力改變社會、文化領(lǐng)域立法長期以來較為薄弱的局面，突出問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，貫徹“依法立法”理念，適時制定社會、文化領(lǐng)域所需的相關(guān)立法。二是進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)領(lǐng)域中的重點領(lǐng)域立法，貫徹“依法立法”理念，通過積極“引領(lǐng)推動”，發(fā)揮中央立法在頂層設(shè)計上的推動引領(lǐng)保障作用。三是在憲法修正案、我國《監(jiān)察法》等出臺之后，適時推進(jìn)一系列相關(guān)法律的修改工作，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、維護(hù)法律體系內(nèi)部和諧，使得中央立法的頂層設(shè)計和諧有序。例如，需要適時推進(jìn)《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等有關(guān)法律的修改，完善法律體系。四是積極貫徹落實中央全面依法治國委員會部署的全面依法治國工作任務(wù)中的立法任務(wù)，秉持依法立法理念并轉(zhuǎn)化為有效制度，及時提供中央立法層面的“制度供給”。

在2018年9月召開的落實中央全面依法治國委員會工作任務(wù)部署會上，全面依法治國工作98項任務(wù)被分解到立法、執(zhí)法、司法、守法普法4個協(xié)調(diào)小組和中央全面依法治國委員會辦公室。其中，“立法協(xié)調(diào)小組，承擔(dān)工作任務(wù)29項。重點研究科學(xué)立法、民主立法、依法立法方面的重大問題，加強(qiáng)深化‘三大攻堅戰(zhàn)’、落實總體國家安全觀、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、全面深化改革等重點領(lǐng)域立法，推動完善中國特色社會主義法律體系”。[注]《全面依法治國工作明確98項任務(wù)》，《法制日報》2018年9月30日，第1版。據(jù)此，今后五年乃至更長的一段時期，中央立法預(yù)期將在以上方面所涉重點領(lǐng)域提供“立法制度供給”，發(fā)揮應(yīng)有作用，進(jìn)而推動完善中國特色社會主義法律體系、推進(jìn)全面依法治國。

2.“依法立法”需發(fā)揮地方立法積極性并提供有效制度供給

在中央立法更多地在“頂層設(shè)計”上對相關(guān)領(lǐng)域立法提供立法原則、立法框架、立法基本要求等導(dǎo)向指引、基本制度供給的基礎(chǔ)上，地方立法也應(yīng)在“依法立法”上發(fā)揮自身積極、獨到的作用。從需求走向和地方追求高質(zhì)量發(fā)展視角看，今后著力加強(qiáng)法治政府建設(shè)、社會建設(shè)、民生保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、信息化建設(shè)等重點領(lǐng)域的地方立法，將是新時代地方立法可以大有作為的舞臺和空間。

第一，要努力改變社會、文化領(lǐng)域立法較為短缺和薄弱的不平衡格局，從需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向出發(fā)，補(bǔ)齊立法短板，貫徹“依法立法”理念并轉(zhuǎn)化為行動，加快出臺符合各地發(fā)展需求的社會、文化領(lǐng)域所需之法。

第二，要繼續(xù)加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需重點領(lǐng)域立法，努力營建法制化的“營商”環(huán)境。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是興國之要，發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)。中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入了新時代，基本特征就是我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。推動高質(zhì)量發(fā)展，需要各地“依法立法”，努力營建良好的“營商”制度環(huán)境。從制度供給的走向看，今后需要將習(xí)近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)思想中新發(fā)展理念等理念要素貫穿于經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中，通過“依法立法”，提供體現(xiàn)新發(fā)展理念的一系列法律制度，并發(fā)揮制度群的保障作用，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

第三，要著力加強(qiáng)法治政府建設(shè)、民生保障、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等重點領(lǐng)域地方立法，貫徹“依法立法”理念并運用于立法實踐，及時出臺滿足各地發(fā)展需求的地方立法，即秉持“依法立法”理念，按照新《立法法》對設(shè)區(qū)的市地方人大及其常委會、地方人民政府行使立法權(quán)所明確的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項的規(guī)定，因地制宜地加強(qiáng)各地重點領(lǐng)域立法，以此促進(jìn)和保障地方治理的法制化。

第四，要致力于服務(wù)黨和國家機(jī)構(gòu)改革并及時推進(jìn)地方性法規(guī)清理、修改。根據(jù)黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和十三屆全國人大一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，中央和地方有關(guān)立法主體需要對機(jī)構(gòu)改革所涉立法作出及時清理。2018年9月28日，《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》公布其規(guī)定：“國務(wù)院對機(jī)構(gòu)改革涉及的行政法規(guī)進(jìn)行了清理，決定對10部行政法規(guī)的部分條款予以修改?！盵注]《李克強(qiáng)簽署國務(wù)院令 公布〈國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定〉》，《人民日報》2018年9月29日，第3版。此次修改，將為地方立法的配套修改提供新的法律依據(jù)。此次修改的內(nèi)容主要涉及完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制、改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制、完善公共服務(wù)管理體制、完善公共服務(wù)管理體制、發(fā)揮黨的職能部門作用等方面。例如，在完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制方面，修改了《衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施管理規(guī)定》《易制毒化學(xué)品管理條例》《外國企業(yè)常駐代表機(jī)構(gòu)登記管理條例》《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》《中藥品種保護(hù)條例》《反興奮劑條例》《戒毒條例》《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》的相關(guān)條款；將原國家工商行政管理總局、原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、商務(wù)部等部門的相關(guān)職責(zé)整合為國家市場監(jiān)督管理總局的職責(zé)。又如，在改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制方面，將原環(huán)境保護(hù)部的相關(guān)職責(zé)整合到生態(tài)環(huán)境部。再如，在完善公共服務(wù)管理體制方面，修改了殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例相關(guān)條款，修改了《衛(wèi)星地面接收設(shè)施接收外國衛(wèi)星傳送電視節(jié)目管理辦法》《有線電視管理暫行辦法》《衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施管理規(guī)定》的相關(guān)條款；將原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國務(wù)院原深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等單位的相關(guān)職責(zé)整合到國家衛(wèi)生健康委員會。

與中央層面的立法清理相呼應(yīng)，對地方立法特別是地方性法規(guī)而言，也需要秉持“依法立法”理念，參照國務(wù)院修改行政法規(guī)的做法，按照新修改的行政法規(guī)的精神和具體規(guī)定，及時清理各地相關(guān)地方性法規(guī)，并根據(jù)清理結(jié)果，該修改的修改，該廢止的廢止，與中央立法的修改保持良性互動，更好地規(guī)范和促進(jìn)地方治理的法制化。

(二)“依法立法”需加強(qiáng)對地方立法備案審查的監(jiān)督

1.“依法立法”需加強(qiáng)對地方立法的備案審查

如前所述，相對于中央立法層面“不依法立法”的問題，地方立法層面 “不依法立法”的弊端及其各種表現(xiàn)，更加常見和頻發(fā)，其見諸報端的負(fù)面影響，也更多地沖擊社會公眾對“依法立法”的良好預(yù)期。其中，近些年發(fā)生的多例地方立法“不依法立法”典型事例，也充分說明加強(qiáng)對地方性法規(guī)進(jìn)行備案審查之必要性和緊迫性。

例如，百余位研究生聯(lián)名上書全國人大法工委要求審查多個省市通過地方立法給予企業(yè)著名商標(biāo)特殊地方保護(hù)的事例，就是涉及面廣、影響大的一個典型例子。2017年，來自全國二十多所大學(xué)的108位知識產(chǎn)權(quán)研究生聯(lián)名致信全國人大法工委，反映多部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章規(guī)定了地方著名商標(biāo)的特殊保護(hù)制度，認(rèn)為有違我國《商標(biāo)法》的立法本意和國際慣例，地方保護(hù)主義立法有違市場公平競爭。隨后，全國人大法工委依法開展了對著名商標(biāo)地方立法的備案審查工作并認(rèn)為，各地以各種立法形式規(guī)定著名商標(biāo)特殊保護(hù)制度的地方性法規(guī)有11部、省級地方政府規(guī)章有18件、設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章7件；由地方立法對著名商標(biāo)進(jìn)行認(rèn)定和特殊保護(hù)，存在著利用政府公信力為企業(yè)背書、對市場主體有選擇地給以支持、扭曲市場公平競爭關(guān)系等問題，在操作過程中也滋生和帶來了一些弊端。此后，“全國人大常委會法工委已致函河北省、吉林省、浙江省、安徽省、湖北省、重慶市、四川省、甘肅省和長春市、吉林市、成都市人大常委會對有關(guān)著名商標(biāo)制度的地方性法規(guī)進(jìn)行清理”。[注]陳菲、楊維漢：《地方著名商標(biāo)立法“不合時宜”將被全面清理》，《人民法院報》2017年11月14日，第4版。

又如，杭州市居民潘洪斌2016年4月致信全國人大常委會，建議對《杭州市道路交通安全管理條例》進(jìn)行審查并撤銷該條例中違反我國《行政強(qiáng)制法》設(shè)立的行政強(qiáng)制措施，也是近年頗具影響力的一個典型例子。2015年10月，潘洪斌騎行的一輛電動自行車被杭州交警依據(jù)《杭州市道路交通安全管理條例》扣留。潘洪斌認(rèn)為，該條例在我國《道路交通安全法》的有關(guān)規(guī)定之外，增設(shè)了扣留非機(jī)動車并托運回原籍的行政強(qiáng)制手段，違反了法律規(guī)定。收到潘洪斌的審查建議后，全國人大常委會法工委認(rèn)為，該條例關(guān)于扣留非機(jī)動車并強(qiáng)制托運回原籍的規(guī)定與行政強(qiáng)制法的規(guī)定不一致，要求制定機(jī)關(guān)對該條例規(guī)定進(jìn)行修改。2017年6月28日，杭州市人大常委會審議通過了一項決定，對已經(jīng)施行9年多的《杭州市道路交通安全管理條例》予以修改，刪除了“扣留非機(jī)動車并托運回原籍”的有關(guān)規(guī)定。

近些年發(fā)生的多起地方立法任性立法、抵觸上位法的典型事例，已對加強(qiáng)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章備案審查的制度機(jī)制建設(shè)，提出了時代性要求。“備案審查和合憲性審查就是要通過制度的及時糾錯，使受害人的合法利益獲得及時、有效的保護(hù)和救濟(jì)?！盵注]胡錦光：《夯實全面有效實施憲法的制度保障》，《人民日報》2018年4月11日，第17版。

從完善的路徑看，根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會對加強(qiáng)備案審查工作提出了指導(dǎo)性要求，黨的十九大報告提出了加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作、維護(hù)憲法權(quán)威等要求，應(yīng)將此要求落實到具體的地方立法活動之中，并盡可能減少乃至避免地方立法任性、亂立法、抵觸上位法等劣習(xí)的存在及蔓延。

2.“依法立法”需加強(qiáng)對地方規(guī)范性文件備案審查的監(jiān)督

除了對地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章加強(qiáng)備案審查之外，貫徹“依法立法”的理念，還要對地方制定出臺的大量規(guī)范性文件的“不依法立法”問題作出備案審查，加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)，以落實黨的十八屆四中全會明確提出的“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的要求。

以地方性司法解釋文件為例，新《立法法》規(guī)定，只有最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋才是有權(quán)解釋，但各種非法定的司法解釋性質(zhì)的地方規(guī)范性文件，仍在一定場合發(fā)揮作用，且數(shù)量多、弊端也多，對“依法立法”、法制統(tǒng)一，帶來了負(fù)面影響和沖擊。例如，一些地方省級人民法院和人民檢察院出臺的適用于該省司法工作的地方司法解釋(如工作解釋、內(nèi)部規(guī)定)性質(zhì)的規(guī)范性文件，加上各地省級以下的司法機(jī)關(guān)出臺的“準(zhǔn)”司法解釋性質(zhì)的規(guī)范性文件，其中一些規(guī)定有違“依法立法”精神和上位法要求。譬如，某市人民法院、市檢察院、市公安局、市國家安全局、市司法局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于律師會見在押犯罪嫌疑人、被告人有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》，就作出了必須有兩名律師才能會見犯罪嫌疑人、被告人的規(guī)定。這些規(guī)定并無上位法依據(jù)，需要納入備案審查范圍予以規(guī)范。

又如，各地政府出臺的各種規(guī)范性文件，在數(shù)量上遠(yuǎn)超地方性司法解釋文件，內(nèi)容上也不乏鼓勵地方保護(hù)主義、排除市場公平競爭、政府投資性活動與民爭利、濫用政府公信力扶持特定市場主體開展經(jīng)營活動、政府稅收優(yōu)惠有違稅收上位法等負(fù)面影響的規(guī)定，在效力上還不同程度架空了法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。這些林林總總的弊端，在倡導(dǎo)“依法立法”、立法為民的當(dāng)下，應(yīng)加強(qiáng)備案審查，將其負(fù)面作用盡可能降低、減少，以期落實黨的十八屆四中全會明確提出的“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的要求。

(三)“依法立法”需加強(qiáng)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法之制度約束

“綠水青山就是金山銀山”。長期以來，各地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法整體薄弱，已有的立法規(guī)定也是原則性要求多，剛性制度約束少，距離“綠水青山就是金山銀山”的預(yù)期目標(biāo)還存在不少差距。基于各地這樣的立法保護(hù)現(xiàn)狀，黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)指出：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本?！秉h的十九大報告也重申：“加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導(dǎo)向?！睋?jù)此，就生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法來說，要做好以下幾方面工作。

首先，需要加強(qiáng)法律責(zé)任追究的制度約束，在依法追責(zé)、提高破壞生態(tài)環(huán)境的違法成本等方面，強(qiáng)化法律責(zé)任的制度約束。

其次，需要秉持“依法立法”的理念，在加強(qiáng)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法方面，積極立法，有所為，同時立法不縮水、不降標(biāo)準(zhǔn)、不放任，努力形成立法制度的有效約束。例如，近年轟動全國的《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)條例》成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行“立法放水”“立法降標(biāo)準(zhǔn)”的典型事例。根據(jù)其上位法《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》這一行政法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行“砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”等十類活動，但是《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)條例》將十類活動縮減為禁止進(jìn)行“狩獵、墾荒、燒荒”等三類活動。這一“立法放水”，導(dǎo)致了上位法規(guī)定的七類活動脫離了法律約束，直接放任并導(dǎo)致了祁連山生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。這類“立法放水”“立法降標(biāo)準(zhǔn)”“立法放松”的做法，在地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法層面，是今后需要避免并加強(qiáng)立法制度有效約束的聚焦點和重要任務(wù)之一。

再次，需要堅持“依法立法”理念，積極貫徹落實全國人大常委會的決議，全面清理生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的地方性法規(guī)、規(guī)章，適時加以修改或及時廢止。2018年7月，全國人大常委會通過了《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》，明確提出要“抓緊開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作，對不符合不銜接不適應(yīng)法律規(guī)定、中央精神、時代要求的，要及時進(jìn)行廢止或修改”。此后，全國人大常委會辦公廳給各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會專門發(fā)了一個通知，要求做好地方性法規(guī)清理工作。以內(nèi)蒙古為例，其“共有22部涉及環(huán)境保護(hù)的法規(guī)，其中，需要廢除和修改的有12件。目前已經(jīng)完成了7件，剩下的5件將在今年11月份完成”。[注]朱寧寧：《著力做好地方規(guī)范性文件專項清理工作》，《法制日報》2018年9月25日，第11版。今后，各地需要堅持“依法立法”理念，積極落實全國人大常委會的決議，加快對涉及生態(tài)環(huán)境方面的地方性法規(guī)進(jìn)行全面清理，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法之制度約束。