關(guān)于加強和優(yōu)化政府法治職能的幾點思考

黃 旻（湖南省政府法制辦公室）

2018年2月28日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，明確提出：“加強和優(yōu)化政府法治職能，推進法治政府建設(shè)”。2018年3月19日，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《方案》），將司法部和國務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建司法部，作為國務(wù)院組成部門。同時，組建中央全面依法治國委員會，將辦公室設(shè)在司法部。新組建的司法部主要職責(zé)是：負責(zé)有關(guān)法律和行政法規(guī)草案起草，負責(zé)立法協(xié)調(diào)和備案審查、解釋，綜合協(xié)調(diào)行政執(zhí)法，指導(dǎo)行政復(fù)議應(yīng)訴，負責(zé)普法宣傳，負責(zé)監(jiān)獄、戒毒、社區(qū)矯正管理，負責(zé)律師公證和司法鑒定仲裁管理，承擔(dān)國家司法協(xié)助等。重新組建司法部，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對全面依法治國的高度重視，對于強化黨對法治中國建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，加快建設(shè)中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家，具有極其重大意義。

根據(jù)《方案》要求，地方機構(gòu)改革要全面貫徹落實黨中央的決策部署，省市縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法治統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構(gòu)職能要基本對應(yīng)?？梢灶A(yù)見，全國各地司法行政和政府法制部門也將進行職能整合。據(jù)此，新一輪國家機構(gòu)改革實施后，法治政府建設(shè)的相關(guān)工作將由重新組建的司法行政部門承接。筆者認為，司法行政和政府法制部門的職能融合、人員整合、機構(gòu)重組，有利于資源整合、優(yōu)勢互補，解決原政府法制部門職責(zé)弱化、編制人員配備不足、職能作用難以發(fā)揮等問題，極大增強了法治政府建設(shè)事業(yè)的推進力量，但同時也會出現(xiàn)一些新情況新問題，需要研究和解決。本文對機構(gòu)改革后重新組建的司法行政部門如何加強和優(yōu)化政府法治職能，以及應(yīng)對法治政府建設(shè)面臨的新問題和新挑戰(zhàn)進行了初步的分析和思考。

一、通過增強黨對法治政府建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，切實加強和優(yōu)化政府法治職能

此次改革后，各地各級黨委將按照中央全面依法治國委員會辦公室設(shè)置方式，把本級黨委依法治?。ㄊ小⒖h）委員會辦公室設(shè)在司法行政部門，同時司法行政部門又是政府組成部門，實現(xiàn)了黨政機關(guān)合并設(shè)立和職能優(yōu)化。從具體職責(zé)看，重新組建的司法行政部門實現(xiàn)了立法、執(zhí)法、司法、守法普法各環(huán)節(jié)職責(zé)一體、全面貫通，對于全面統(tǒng)籌、具體協(xié)調(diào)法治工作極為有利，但同時也會出現(xiàn)一些新的情況和新的挑戰(zhàn)。一是外部關(guān)系協(xié)調(diào)。在成為黨全面領(lǐng)導(dǎo)法治工作的具體實施部門后，如何具體實施對級別高于自己的黨委、人大、政協(xié)以及法檢兩院等法治工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促檢查，將成為司法行政部門全面推進法治工作需要考慮的首要問題。二是內(nèi)部關(guān)系處理。司法行政部門作為政府組成部門，在推進法治政府建設(shè)工作中，如何處理與政府其它部門的關(guān)系，對其依法行政工作進行指導(dǎo)監(jiān)督檢查，對其違法的行政執(zhí)法行為堅決予以糾正和查處。如何協(xié)調(diào)解決部門、地方之間存在分歧的重大問題，穩(wěn)步推進行政執(zhí)法體制改革的有關(guān)工作，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，不斷提升人民群眾對行政執(zhí)法的滿意度。三是對“黨政一把手”的監(jiān)督。原政府法制部門一般是政府的辦事機構(gòu)，往往由政府常務(wù)副職領(lǐng)導(dǎo)分管，依托政府領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，代表政府對行政區(qū)域內(nèi)各級政府及其部門尤其是其‘黨政一把手’依法行政工作進行監(jiān)督。而此次改革后，各地重新組建的司法行政部門，作為政府部門，如何提高權(quán)威性，監(jiān)督各部門“黨政一把手”依法履職，將成為擺在司法行政部門面前的一大問題。筆者認為，要解決這些問題，必須增強黨對法治政府建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。司法行政部門應(yīng)加強與本級黨委全面依法治省（市、縣）委員會的緊密聯(lián)系，全面統(tǒng)籌推進法治政府建設(shè)，圍繞壓緊壓實責(zé)任進行督察，形成從黨政主要負責(zé)人到其他領(lǐng)導(dǎo)干部直至普通工作人員人人有責(zé)、人人負責(zé)的閉環(huán)管理，充分發(fā)揮督察在法治政府建設(shè)和依法治理中的“指揮棒”和“信號燈”作用。

二、通過優(yōu)化內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)，切實加強和優(yōu)化政府法治職能

長期以來，推進法治政府建設(shè)工作一直由政府法制部門承擔(dān)，但由于機構(gòu)編制限制、領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠、經(jīng)費保障力度不足等諸多原因，政府法制部門一直處于“人員不多事情多，權(quán)力不大責(zé)任大，地位不高位置高”的尷尬地位。編制人員配備不足、政治經(jīng)濟待遇較低、職能作用難以發(fā)揮等一直都是制約政府法制部門履行推進法治政府建設(shè)職責(zé)的瓶頸問題。

司法行政和政府法制部門職能重組后，這些問題必須得到足夠重視和根本解決。筆者認為，有以下幾點建議可供參考：一是要通過內(nèi)部調(diào)劑，充實政府法治工作力量。要利用司法行政部門政法專項編制使用優(yōu)勢，通過內(nèi)部編制統(tǒng)籌調(diào)劑，充實政府法治工作隊伍，優(yōu)化機構(gòu)人員配置，強化設(shè)備設(shè)施保障，切實改變政府法治工作人少事多的現(xiàn)狀。二是要強化內(nèi)部協(xié)作，提高政府法治工作效能。要強化工作責(zé)任，使工作壓力層層傳導(dǎo)，工作部署件件落實，堅決杜絕工作執(zhí)行過程中“拖、推、庸、懶、散”等問題，避免工作相互推諉，責(zé)任互相推卸。要積極加強司法行政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間、同級之間以及上下級之間的交流、協(xié)作和配合，充分利用職能優(yōu)勢，從立法、執(zhí)法、司法、守法普法各環(huán)節(jié)統(tǒng)籌謀劃法治工作，輔以大數(shù)據(jù)、信息化手段實現(xiàn)政府法治工作的全流程規(guī)范、全過程監(jiān)管，不斷提高工作效能。三是提高人員專業(yè)素養(yǎng)，提升政府法治工作質(zhì)量。要完善定期培訓(xùn)制度，加大培訓(xùn)力度，各地可根據(jù)實際情況，根據(jù)所缺所需，認真組織專業(yè)培訓(xùn)，不斷提高干部的專業(yè)素養(yǎng)。要引導(dǎo)原司法行政部門的同志加強對行政立法、行政執(zhí)法等領(lǐng)域?qū)I(yè)知識技能學(xué)習(xí)，原法制部門的同志加強刑事執(zhí)行、公共法律服務(wù)等領(lǐng)域?qū)I(yè)知識技能學(xué)習(xí)。要對標新時代新任務(wù)新要求，努力提高干部履職能力和工作水平，不斷提高政府法治工作的質(zhì)量，確保司法行政部門重組后人員再分配、人心大融合、事業(yè)大發(fā)展，政府法治職能得到進一步加強和優(yōu)化。

三、通過改革充分調(diào)動積極性，切實加強和優(yōu)化政府法治職能

近年來，隨著《法治政府建設(shè)實施綱要（2015～2020年）》的出臺和《立法法》《行政訴訟法》等法律的相繼修改，法治政府建設(shè)任務(wù)成倍增加，對工作人員專業(yè)素質(zhì)要求也越來越高，但相比法官、檢察官、律師等其它法律從業(yè)者，政府法治工作者待遇較低，工作積極性、主動性不高。這次機構(gòu)改革應(yīng)確保充分調(diào)動人員積極性，推動法治事業(yè)不斷向前。一是切實關(guān)心干部職工的切身利益。要保障干部的政治待遇，領(lǐng)導(dǎo)干部能妥善安置，其它干部能正常晉升，不因為重新組建而影響干部正常提拔使用。經(jīng)濟待遇上，要堅持一視同仁、同等對待，對于原政府法制部門的工作人員，要盡早核定人數(shù)，做好編制轉(zhuǎn)移登記，落實司法專項待遇。對于事業(yè)單位人員要理順和優(yōu)化職責(zé)，科學(xué)劃分類別，對承擔(dān)行政職能的，將其劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)，并落實政法編制和相關(guān)待遇。二是削除制約法治建設(shè)的體制、機制弊端。司法行政部門與政府法制部門的合并有利于法治事業(yè)做大做強，但也面臨一些困難和挑戰(zhàn)。比如立法工作，新組建的司法行政部門在行使立法職能時，能否保持中立地位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，而不只是站在部門的立場上去開展立法工作。再如行政復(fù)議工作，新組建的司法行政部門能否代表政府中立地履行行政復(fù)議的監(jiān)督和糾錯職責(zé)，尤其是在處理以自己為被申請人涉及自身利益的行政復(fù)議案件時，如何摒棄部門利益，等等。這些問題的解決，一方面需要各級各地準確把握深化機構(gòu)改革的核心要義和重點任務(wù)，以司法行政部門三定編制為契機，明確其重新組建后的法定職能，理清各項行政法律關(guān)系。另一方面，還應(yīng)以問題為導(dǎo)向，做好相關(guān)法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件清理工作，清除影響推進法治政府建設(shè)工作的體制、機制障礙，實現(xiàn)改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據(jù)。三是創(chuàng)新政府法治工作新模式。當(dāng)前，智能制造、數(shù)字經(jīng)濟和大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)來臨。信息化作為新時代推進國家治理現(xiàn)代化的重要力量，正在引發(fā)新一輪政府治理模式變革。而法治政府建設(shè)作為治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托，必然也要發(fā)生新的變革。毋庸置疑，將大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)和新時代法治建設(shè)工作相融合，充分利用最新科技尤其是人工智能輔助技術(shù)，顛覆性改變法治工作人員工作模式，是當(dāng)前提高政府法治工作效能的最佳解決方案。原政府法制部門受機構(gòu)規(guī)模和經(jīng)費限制，信息化建設(shè)基礎(chǔ)較差。在機構(gòu)改革后，正好可依托司法部“數(shù)字法治、智慧司法”建設(shè)，在政府法治信息化建設(shè)方面迎頭趕上，推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和法治政府建設(shè)深度融合，實現(xiàn)法治政府建設(shè)工作“便捷化”、流程“標準化”、管理“精準化”、平臺“信息化”、協(xié)同“智能化”，打造新時代法治政府建設(shè)的動力新引擎，以全新的姿態(tài)奮力開創(chuàng)新時代法治政府建設(shè)的新局面。

《方案》要求省級黨政機構(gòu)改革方案要在2018年9月底前報黨中央審批，在2018年底前機構(gòu)調(diào)整基本到位。所有地方機構(gòu)改革任務(wù)在2019年3月底前基本完成，從目前的情況來看，各地省級黨政機構(gòu)改革均已啟動。2018年7月25日，司法部召開了全國司法廳（局）長座談會，傅政華部長在會議上作了重要講話，明確提出了司法部重新組建后全系統(tǒng)改革發(fā)展思路，集中部署了全系統(tǒng)機構(gòu)改革工作，進一步統(tǒng)一了思想、提振了信心、凝聚了共識。

當(dāng)前，中國特色社會主義進入新時代，全面依法治國也進入了新時代。法治作為黨治國理政的基本方式和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要依托，和全面深化改革如同“鳥之雙翼”“車之雙輪”，共同推動中國特色社會主義偉大事業(yè)滾滾向前，共同承載著中華民族偉大復(fù)興的歷史使命。我們應(yīng)當(dāng)從中國特色社會主義進入新時代的歷史方位和戰(zhàn)略高度，深刻認識、準確把握這次黨和國家機構(gòu)改革為建設(shè)法治政府、法治社會、法治國家所帶來的歷史性機遇。以“不忘初心”的責(zé)任感、“只爭朝夕”緊迫感、“矢志不渝”的使命感，團結(jié)奮斗、銳意進取，積極投身推進全面依法治國偉大實踐，為早日實現(xiàn)良法善治的法治中國而奮斗！