貴州銅仁市江口縣人民檢察院訴銅仁市國土資源局、貴州梵凈山國家級自然保護區(qū)管理局不依法履職案

文◎謝 丹 楊 俊

案情回顧

（一）基本案情

楊家屯—上堰溝一帶紫袍玉帶石礦區(qū)處在貴州梵凈山國家級自然保護區(qū)科學實驗區(qū)內(nèi)。2006年5月江口縣國土資源局在接到銅仁地區(qū)國土資源局的批復后與銅仁紫玉旅游工藝有限公司（以下簡稱紫玉公司）簽訂《江口縣采礦權(quán)出讓合同》。2006年6月，貴州省銅仁地區(qū)國土資源局向紫玉公司頒發(fā)《采礦許可證》。2006年6月以來，紫玉公司進入江口縣德旺鄉(xiāng)壩梅村大火堰組楊家屯至上堰溝玉帶石礦區(qū)進行探洞及建設(shè)，并開采紫袍玉帶石。紫玉公司在保護區(qū)內(nèi)采用鑿巖爆破空場采礦法，導致生態(tài)、地質(zhì)環(huán)境嚴重破壞，并且該公司沒有礦山開采方案和環(huán)境保護措施，每開采1噸礦石產(chǎn)生10噸以上尾礦，全部覆蓋在山間植被上，造成無法恢復的生態(tài)環(huán)境破壞。

（二）訴前程序

2016年9月29日，江口縣人民檢察院將此案作為行政公益訴訟案件立案審查，于2016年10月26日分別向銅仁市國土資源局 （2110年10月22日，撤銷銅仁地區(qū)設(shè)地級銅仁市，故以下正文均統(tǒng)一表述為銅仁市國土資源局）、梵凈山國家級自然保護區(qū)管理局發(fā)出檢察建議,督促銅仁市國土資源局撤銷其在自然保護區(qū)的科學實驗區(qū)違法發(fā)放的采礦許可證，并督促梵凈山國家級自然保護區(qū)管理局履行其管理職責。銅仁市國土資源局否認其存在違法發(fā)證的行為,梵凈山國家級自然保護區(qū)管理局雖責令紫玉公司拆除土地上建筑物及恢復被占林地，但紫玉公司未進行拆除與恢復，梵凈山國家級自然保護區(qū)管理局未履行有效監(jiān)督和管理，怠于履行職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害的狀態(tài)。2016年12月29日，江口縣人民檢察院針對銅仁市國土資源局違法行政、梵凈山自然保護區(qū)管理局怠于履職向貴州省遵義市播州區(qū)人民法院提起行政公益訴訟。

（三）訴訟情況

2017年8月23日，遵義市播州區(qū)人民法院作出一審判決，支持了江口縣人民檢察院提出的全部訴訟請求，即確認銅仁市國土資源局未經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)行政主管部門同意，在梵凈山國家級自然保護區(qū)設(shè)置采礦權(quán)，許可紫玉公司開采江口縣楊家屯—上堰溝紫袍玉帶石礦的行為違法；確認銅仁市國土資源局和梵凈山國家級自然保護區(qū)管理局在2016年10月25日之前對紫玉公司開采江口縣楊家屯—上堰溝紫袍玉帶石礦怠于履行管理法定職責的行為違法；由銅仁市國土資源局對紫玉公司開采江口縣楊家屯—上堰溝紫袍玉帶石礦環(huán)境修復治理工程履行監(jiān)督管理職責到環(huán)境修復治理工程驗收合格；由梵凈山國家級自然保護區(qū)管理局對環(huán)境修復治理工程進行全程督促管理。

宣判后，貴州省銅仁紫玉公司提出上訴，貴州省遵義市中級人民法院于2017年12月15日作出二審判決，維持原判?，F(xiàn)判決已生效。

特色解讀

（一）本案的特點

1.本案公益性強

本案作為一例環(huán)境行政公益訴訟，其目的不僅僅是監(jiān)督行政機關(guān)的行政權(quán)力，最主要的目的是保護生態(tài)環(huán)境公益。楊家屯—上堰溝一帶紫袍玉帶石礦區(qū)處在貴州梵凈山國家級自然保護區(qū)科學實驗區(qū)內(nèi)，同時又是銅仁母親河錦江的發(fā)源地之一，該區(qū)域是動物與微生物賴以生存的家園。由于破壞性的開發(fā)利用活動，使得生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞，良性物質(zhì)循環(huán)被打斷，特別是大量的廢渣被隨意丟棄，大面積植被被亂石掩蓋而無法生長，碎石隨雨季洪水不斷沖刷至下游，造成下游河床增高，洪水災害頻發(fā)，地質(zhì)災害隱患不能得到有效排除，人民群眾生命財產(chǎn)安全時刻處于黃色警戒。

2.本案損害具有漸進性、累積性

紫玉公司進入江口縣德旺鄉(xiāng)壩梅村大火堰組楊家屯—上堰溝玉帶石礦區(qū)開采礦石，2006年該公司有12個礦洞，到2017年梵凈山自然保護區(qū)管理局共封閉紫玉公司在上堰溝、新堰溝、楊家屯開采的礦洞就有25個。紫玉公司生產(chǎn)后的廢砂廢石堆放在周圍溝谷中，目測形成長約200米、寬約90米、深約20米的三角形堆放帶，堆放廢砂廢石的土地受到嚴重污染，惡化了土壤原有的理化性。該案的損害長達10年，損害結(jié)果亦進一步累積、加重。

3.本案判決具有溢外效應(yīng)

本案一、二審判決作出后，作為行政機關(guān)的銅仁地區(qū)國土資源局從最開始的堅決否認存在違法履職行為到后來充分認識到了在法律理解方面的欠缺，并在隨后作出的頒證行為中嚴格依法依規(guī)履行法定職務(wù)。同時，案件判決后，亦引起了銅仁市人民政府對風景名勝區(qū)環(huán)境保護的高度重視。隨后，銅仁市林業(yè)局、銅仁市旅游發(fā)展委員會牽頭對銅仁生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護工作進行了 “全面體檢”，查處風景名勝區(qū)各種違法違規(guī)行為，逐一核查梵凈山、佛頂山、麻陽河國家級自然保護區(qū)內(nèi)目標地理位置、所在功能區(qū)、設(shè)施名稱、設(shè)施類型、設(shè)施規(guī)模、建設(shè)時間和設(shè)施現(xiàn)狀。重點整治采礦、采砂、工礦企業(yè)和保護區(qū)核心區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)旅游開發(fā)、水電開發(fā)等對生態(tài)環(huán)境影響較大的活動。據(jù)此本案的判決在統(tǒng)一法律適用上及客觀上起到了超出個案的輻射作用。

4.對案件的監(jiān)督延伸到了執(zhí)行監(jiān)督

檢察機關(guān)在起訴本案時，不僅考慮到確認行政機關(guān)的違法行政行為，要求其負責修復環(huán)境，而且在起訴中要求判令被告負責對修復過程中的監(jiān)理、修復后的驗收作出安排。在法院判決后，檢察機關(guān)仍然對銅仁市國土資源局、銅仁梵凈山國家自然保護管理局的履職情況進行跟蹤、跟進，以確保案件的執(zhí)行及后續(xù)的環(huán)境修復得以落實。

（二）案件辦理過程中存在的難點及對策

1.調(diào)查取證方面

（1）調(diào)查取證難。檢察機關(guān)對案件的取證既無強制措施也無救濟方式，調(diào)查核實權(quán)不具有剛性的法律強制性，而本案涉及的被告為兩個行政主體，一個第三人，且案件的違法行為時間長，從2006年至2016年長達10年之久，很多證據(jù)的調(diào)取難度隨著時間的延長而增加，同時本案需要調(diào)查的證據(jù)相當繁雜，證據(jù)需要到多個行政部門調(diào)取，因此大量的協(xié)商溝通就是調(diào)取證據(jù)的“前置程序”。另外本案的損害具有復雜性和累積性的特點，有時由多個原因?qū)е乱粋€結(jié)果，受損害機理各異，導致了檢察機關(guān)在因果關(guān)系的舉證上存在很大的困難。

（2）對策。針對調(diào)查取證難的問題，檢察機關(guān)采取了以下多種措施解決。一是主動向當?shù)攸h委匯報本案工作開展情況，自覺將公益訴訟工作置于黨委的絕對領(lǐng)導下，爭取黨委對公益訴訟案件的有力支持。二是注重案件基本事實的證據(jù)收集和固定。

具體的做法是，首先，省人民檢察院辦案組指導銅仁市人民檢察院、江口縣人民檢察院按照證據(jù)固定的“四步審查法”，即在調(diào)查中緊扣侵害公益事實已發(fā)生、明確履職責任主體、行政機關(guān)違法事實、國家和社會公共利益持續(xù)受損四個要件，組織相關(guān)證據(jù)。

第一步，圍繞侵害公益事實已發(fā)生的要件，調(diào)查重點為江口縣德旺土家族苗族鄉(xiāng)壩梅村楊家屯—上堰溝礦區(qū)是否屬貴州梵凈山國家級自然保護區(qū)科學試驗區(qū)內(nèi)；紫玉公司在江口縣德旺土家族苗族鄉(xiāng)壩梅村楊家屯—上堰溝礦區(qū)開采紫袍玉帶石是否造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴重破壞。

第二步，圍繞明確履職責任主體的要件，調(diào)查重點為對紫玉公司在江口縣德旺土家族苗族鄉(xiāng)壩梅村楊家屯—上堰溝礦區(qū)開采紫袍玉帶石活動，銅仁市國土資源局是否履行了法定監(jiān)督管理職責；貴州梵凈山國家級自然保護區(qū)管理局對此是否具有法定監(jiān)督管理職責，是否履行了法定監(jiān)督管理職責。

第三步，圍繞行政機關(guān)違法事實的要件，調(diào)查重點為銅仁市國土資源局向紫玉公司頒發(fā)采礦許可證是否取得國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，頒發(fā)采礦許可證是否滿足頒證條件；紫玉公司成立、變更、經(jīng)營等情況，以及背景和其公司辦理相關(guān)手續(xù)情況。

第四步，圍繞國家和社會公共利益持續(xù)受損的要件，調(diào)查重點為紫玉公司在江口縣德旺土家族苗族鄉(xiāng)壩梅村楊家屯—上堰溝礦區(qū)開采紫袍玉帶石活動是否還在持續(xù)；江口縣德旺土家族苗族鄉(xiāng)壩梅村楊家屯—上堰溝礦區(qū)附近村民民意，及紫玉公司與當?shù)卮迕裰g的各種關(guān)系。

江口縣人民檢察院于2016年4月至2016年11月29日期間，向銅仁市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、銅仁市工商管理局、銅仁市國土資源局、梵凈山國家級自然保護區(qū)管理局等多部門調(diào)閱復制了違法企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證，劃定礦區(qū)范圍申請書、占用礦產(chǎn)資源儲量登記書、礦權(quán)申請登記表、礦山開采協(xié)議、梵凈山國家級自然保護區(qū)管理局對涉及梵凈山自然保護區(qū)礦區(qū)坐標的說明、現(xiàn)場檢查筆錄等書面證據(jù)，并及時收集了利害關(guān)系人的證人證言，走訪礦區(qū)附近村民了解民意，采取拍照、錄像等方式對證據(jù)進行固定。

其次，根據(jù)案件推進狀況，及時補強相應(yīng)證據(jù)。人民檢察院訴前跟蹤監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)紫玉公司在起訴前存在偶爾的開采行為，隨即制作了視頻資料及現(xiàn)場圖。2016年12月起訴后，人民法院建議檢察機關(guān)補充現(xiàn)場勘查報告，江口縣人民檢察院立即到現(xiàn)場進行了勘查并制作了現(xiàn)場勘驗筆錄。

再次，靈活運用取證手段，綜合運用多種調(diào)查取證方式，全方位多角度展現(xiàn)案件事實。檢察機關(guān)綜合運用調(diào)閱、復制行政執(zhí)法卷宗材料、詢問行政相對人、利害關(guān)系人以及證人、收集書證、視聽資料、勘驗現(xiàn)場等多種調(diào)查取證方式，使案件事實更加立體清晰，特別是針對國家和社會公共利益遭受損害的舉證。

2.法律適用方面

（1）專業(yè)性強，案件的法律適用存在難點。本案涉及礦產(chǎn)領(lǐng)域中采礦權(quán)的設(shè)置、出讓、登記、許可等程序，亦涉及礦產(chǎn)儲量、開采回采率、開采標高及如何界定自然保護區(qū)礦區(qū)坐標等專業(yè)性強的問題，同時行政法律法規(guī)、地方性規(guī)章條款眾多、發(fā)展變化快，法律適用上存在一定的難點，如銅仁市國土資源局取得貴州梵凈山國家級自然保護區(qū)管理局同意，是否就是取得國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，還比如本案在選擇公益訴訟類型上及怎樣確定被告上均存在難點。

（2）對策。一是由于這些問題存在分歧意見，因此省人民檢察院指出，這些存在的分歧意見，將來必定是控辯雙方的爭議焦點，務(wù)必要研究透徹。對這些問題，辦案人員高度重視，及時進行討論會診，真理越辯越明，通過集體反復論證，查閱大量司法解釋，收集類似案例，適時商請相關(guān)省級行政部門給予解惑，存在的問題逐一得到解決。例如，對于銅仁市國土資源局是否違法頒給紫玉公司采礦證的問題，檢察機關(guān)在查閱大量的司法解釋、相關(guān)案例及調(diào)查取證后，得出梵凈山自然保護區(qū)的行政主管部門應(yīng)為國家或者貴州省相應(yīng)的行政主管部門，梵凈山管理局是貴州省林業(yè)廳在自然保護區(qū)內(nèi)設(shè)立的專門管理機構(gòu)，負責自然保護區(qū)的具體管理工作，不是國務(wù)院授權(quán)的行政主管部門。因此，本案中梵凈山管理局在紫玉公司的采礦申請上簽字，同意完善法定手續(xù)后建設(shè)和生產(chǎn)，超越了《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》的授權(quán)，其同意行為不能發(fā)生“國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意”的效力，銅仁市國土資源局對紫玉公司頒證的行為屬于違法的行政許可。最終兩審法院的認定均與檢察院的認定一致。

二是上下聯(lián)動，嚴把案件質(zhì)量關(guān)，嚴格層報審批標準。該案從江口縣人民檢察院層報至貴州省人民檢察院，經(jīng)過了縣、州、省三級檢察院共5次集體討論，其中，江口縣人民檢察院就該案先后8次到銅仁市人民檢察院匯報工作進展情況，同時，江口縣人民檢察院、銅仁市人民檢察院多次就案件相關(guān)問題請示貴州省人民檢察院。

三是從細節(jié)入手，本著“把案件剖析得細一點”、“把困難估計得充分一點”的辦案思路，銅仁市兩級檢察機關(guān)克服跨區(qū)域起訴的困難，在短時間內(nèi)完成了證據(jù)收集、呈報審批、證據(jù)論證等多項工作。特別是起訴后，承辦檢察官發(fā)揮攻堅克難的精神，查閱了大量行政法律和行政法規(guī)，反復論證、推敲檢察機關(guān)的起訴意見、質(zhì)證意見、辯論意見等，摳字眼，磕細節(jié)，使檢察機關(guān)面對行政機關(guān)、第三人在事實、法律各方面提出異議時做到了沉著應(yīng)對，有理有據(jù)。

3.社會影響方面

（1）案件社會敏感度高，辦理難度大。紫玉公司是招商引資企業(yè)，享受當?shù)剌^多的優(yōu)惠政策，從而負有監(jiān)督管理職責的保護區(qū)管理局、國土部門、水務(wù)部門、環(huán)保部門、安監(jiān)部門以及當?shù)卣葘ζ溟_發(fā)利用并沒有從嚴依照法律法規(guī)進行監(jiān)督和管理，致使紫玉公司無證或行政許可手續(xù)辦理不全及無生物多樣性評估、環(huán)境影響評價和未繳納植被恢復費、礦山修復治理費、水土保持費等情況下仍能大量開采，且是破壞性、浪費性開采，加之市場炒作，紫袍玉帶石價格抬升，公司經(jīng)營管理不善，附近村民鋌而走險，肆意盜采現(xiàn)象時有發(fā)生，人與自然矛盾突出。從而引發(fā)了礦區(qū)所在村民組與附近其他村民組之間，村民與企業(yè)之間，村民與政府之間的各種矛盾，較為突出的就是2013年6月19日，江口縣有關(guān)部門在礦區(qū)開展礦山安全檢查后，因利益爭議等問題發(fā)生群體性打砸事件。如何辦好本案，讓案件的判決結(jié)果達到法律效果與社會效果有機統(tǒng)一成為檢察機關(guān)辦理案件的難題。

（2）對策。一是直視案件敏感度，加大對紫玉公司、楊家屯—上堰溝附近村民的法制宣傳，并且對負有監(jiān)督管理職責的保護區(qū)管理局、國土部門、水務(wù)部門、環(huán)保部門、安監(jiān)部門的執(zhí)法行為給予法律上的建議。

二是注重與法院的溝通協(xié)調(diào)。該案受理的一審法院是遵義市播州區(qū)人民法院，二審是遵義市中級人民法院，兩級法院的管轄均屬跨行政區(qū)域管轄，盡管本案跨區(qū)域管轄對免除地方政府干預具有明顯意義，但對于提起公益訴訟的檢察機關(guān)來說，不僅增加了訴訟成本，而且在溝通及舉證方面也帶來了一定的困難。本案的起訴時間為2016年12月29日，一審判決時間為2017年8月23日，二審判決時間為2017年12月15日，案件歷經(jīng)一審、二審，卻僅用時不到一年，案件的及時訴出與及時判決，與檢法兩家的全程溝通協(xié)調(diào)密不可分。

三是貴州省、州、縣三級檢察院三級聯(lián)動，審查案件時，對于案件的訴訟準備工作，與法院的溝通協(xié)調(diào)貫穿案件的審批、起訴、審理、宣判全過程，溝通協(xié)調(diào)的內(nèi)容包括如何實現(xiàn)辦案效果、如何最大限度發(fā)揮該案的正能量效應(yīng)等重大敏感問題。為此，銅仁市人民檢察院的相關(guān)負責人、江口縣人民檢察院辦案人員先后6次到遵義市播州區(qū)人民法院溝通案件的辦理工作。為使主審法官對案件事實有更加直觀的了解，江口縣人民檢察院不僅對現(xiàn)場進行了勘察制作了勘察圖，并且對現(xiàn)場進行了視頻錄像。扎實的溝通交流工作為該案的成功辦理打下了堅實的基礎(chǔ)。

（三）后續(xù)監(jiān)督情況

本案判決生效后，銅仁市國土資源局于2017年6月即委托有資質(zhì)的貴州地礦103地質(zhì)大隊制定《貴州銅仁紫玉旅游工藝有限公司楊家屯—上堰溝玉帶石礦礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復工程實施方案 （閉坑）》，該修復方案載明了貴州地礦103地質(zhì)大隊根據(jù)國家有關(guān)技術(shù)要求、規(guī)定、規(guī)范，按照基本恢復礦山環(huán)境原則進行設(shè)計制定的全部流程。該流程包括了排水溝設(shè)計、硝方整理工程、復綠工程、施工便道、廢棄建筑拆除等。2018年4月10日該治理恢復項目已開工建設(shè)，目前正進行硝方工程，預計5月底完成該治理項目。銅仁市國土資源局局長、分管副局長，梵凈山管理局負責人多次到現(xiàn)場對銅仁市國土資源局的修復治理工程進行適時跟蹤，以確保如期完成生態(tài)修復治理工作。市縣兩級檢察機關(guān)對兩被告的判決履行情況進行全程跟蹤監(jiān)督。

（四）案件辦理過程中存在的遺憾

一是本案起訴前，紫玉公司在位于貴州梵凈山國家級自然保護區(qū)科學實驗區(qū)內(nèi)的楊家屯—上堰溝一帶紫袍玉帶石礦區(qū)開采礦石已達到10年之久，給自然保護區(qū)帶來的損害短時期是無法恢復的。二是檢察機關(guān)最初想通過鑒定機關(guān)或者專家對涉及的生態(tài)環(huán)境的損害進行評估并量化，但因為檢察機關(guān)經(jīng)費的問題及鑒定機構(gòu)資質(zhì)的問題，最終沒有實現(xiàn)。

專業(yè)點評

徐全兵（最高人民檢察院民事行政檢察廳行政檢察二處處長）

該案是檢察機關(guān)提起公益訴訟試點期間起訴的案件，完整經(jīng)歷了立案、調(diào)查、提出訴前檢察建議、跟進監(jiān)督、提起訴訟、一審、二審、執(zhí)行等訴訟程序，體現(xiàn)了檢察公益訴訟案件的特點和規(guī)律，很好的檢驗了檢察公益訴訟的頂層設(shè)計。該案有以下幾個突出特點：

一是全面調(diào)查收集證據(jù)。調(diào)查是檢察機關(guān)提起公益訴訟的基礎(chǔ)，雖然行政訴訟法規(guī)定了行政機關(guān)對行政行為的合法性承擔舉證責任的舉證規(guī)則，但從司法實踐情況看，檢察機關(guān)承擔了較重的舉證責任，在收集證據(jù)時，行政機關(guān)的行政行為違法也是重要的待證事實，庭審也主要圍繞檢察機關(guān)的舉證進行。本案中，檢察機關(guān)采用了調(diào)閱、復制行政執(zhí)法卷宗、詢問、現(xiàn)場勘驗等調(diào)查手段，全面收集了證明銅仁市國土資源局和梵凈山國家級自然保護區(qū)管理局行政行為違法，侵害國家利益和社會公共利益的相關(guān)證據(jù)，厘清了兩個行政機關(guān)的各自監(jiān)管職責和權(quán)限，體現(xiàn)了檢察機關(guān)對行政違法行為進行監(jiān)督的公權(quán)屬性。

二是采用一體化辦案模式。檢察公益訴訟是新生事物，涉及行政機關(guān)依法行政，涉及國家利益和社會公共利益的保護，敏感而復雜。而且，與訴訟監(jiān)督案件辦案特點不同，檢察公益訴訟是全流程辦案模式，現(xiàn)有民行檢察人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力難以滿足辦案的需要。一體化辦案模式成為破解這些難題的有效辦案機制。本案中，貴州省、市、縣三級檢察機關(guān)聯(lián)動，協(xié)同推進辦案進程，充分發(fā)揮了檢察機關(guān)上下級領(lǐng)導關(guān)系的優(yōu)勢，探索了有效的一體化辦案機制。

三是體現(xiàn)了特殊的訴訟規(guī)則。檢察公益訴訟是民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的特殊訴訟制度，無論是民事公益訴訟，還是行政公益訴訟，都是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種新方式。對于行政公益訴訟而言，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的行政違法行為后，首先通過檢察建議的方式，督促行政機關(guān)主動糾正違法行為；在行政機關(guān)拒不整改、國家利益和社會公共利益沒有得到有效保護的情況下，檢察機關(guān)通過提起訴訟的方式，啟動人民法院的審判程序，由人民法院對行政機關(guān)的行政行為是否違法作出實體上的裁判。在訴訟活動中，雖然檢察機關(guān)同樣和被告承擔相同的訴訟義務(wù)，但與普通原告相比，檢察機關(guān)享有符合其特殊訴訟地位要求的特殊訴訟權(quán)利?！皟筛摺薄蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定的主要內(nèi)容就是這一特殊性的具體反映。對于司法解釋沒有明確的內(nèi)容，解釋規(guī)定了遵守憲法法律規(guī)定、遵循訴訟基本原則、遵循檢察權(quán)審判權(quán)運行規(guī)律的原則，指導各地在辦案實踐中探索完善。

本案中，除了檢察機關(guān)起訴時不提交法定代表人身份證明、組織機構(gòu)代碼證、授權(quán)委托書，用出庭通知書而不是傳票通知檢察機關(guān)出庭等特殊訴訟權(quán)利外，在具體訴訟規(guī)則方面也有一些創(chuàng)新，如檢察機關(guān)的訴訟請求和人民法院的判決內(nèi)容既包含確認違法的情形，也包含督促銅仁市國土資源局、梵凈山國家級自然保護區(qū)管理局繼續(xù)履行職責的內(nèi)容，確認違法和督促履職兩種訴訟請求的并用，既起到了督促行政機關(guān)依法行政的警示作用，也能督促其依法繼續(xù)履行監(jiān)管職責，體現(xiàn)了檢察公益訴訟確保法律統(tǒng)一正確實施的客觀訴訟的屬性。

本案也有一些需要改進的地方。如允許第三人參加訴訟并不符合行政公益訴訟的客觀訴訟屬性。行政訴訟中的第三人制度，目的是保障與訴有利害關(guān)系的第三人的訴訟權(quán)利，并有利于人民法院查清案件事實。在檢察公益訴訟中，提起公益訴訟的檢察機關(guān)與訴沒有利害關(guān)系，人民法院也僅就行政機關(guān)的行為是否合法、是否損害公益進行審理和判決，不針對行政相對人的私益。即使案件處理結(jié)果間接導致行政相對人承擔義務(wù)或者權(quán)益減損，該相對人對本行政公益訴訟也沒有提起上訴等訴訟權(quán)利，而是應(yīng)當另行提起行政訴訟。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》已經(jīng)體現(xiàn)了這樣的原則，其規(guī)定“公民、法人和其他組織以人身、財產(chǎn)受到損害為由申請參加訴訟的，告知其另行起訴?！痹谛姓嬖V訟案件審理過程中，如果需要行政相對人參與以查清案件事實，該相對人可以作為證人而非第三人參與訴訟。

劉輝（國家檢察官學院教授）

2017年修法完成了檢察公益訴訟制度的初期構(gòu)建，2018年3月“兩高”聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，在司法解釋層面，進一步細化了程序運作。但現(xiàn)有規(guī)范對處于成長期的檢察公益訴訟而言，制度供給仍顯不足。最高人民檢察院公布的十大典型案例，展示了類型化案件的成功做法，無疑發(fā)揮了制度完善的引導作用。

本案因關(guān)涉國家級自然保護區(qū)梵凈山的生態(tài)環(huán)境保護，格外引人關(guān)注。梵凈山擁有黔金絲猴、娃娃魚等眾多國家重點保護珍稀動植物，有 “空氣罐頭”和“綠寶石”的美譽。梵凈山生態(tài)環(huán)境的破壞，從表面看，是由于上世紀90年以來開始的非法采礦行為，但其背后，是相關(guān)行政主體的違法行使職權(quán)或者不作為。對于生態(tài)環(huán)境類檢察行政公益訴訟案件辦理，本案的示范性體現(xiàn)在：

其一，案件類型選擇上的行政公益優(yōu)位原則。如果造成生態(tài)環(huán)境損害的主體，既有民事侵權(quán)主體，也有不依法履職的行政機關(guān)，檢察機關(guān)則面臨公益訴訟案件類型的選擇問題。對此，規(guī)范層面并未予以明確。

從檢察公益訴訟制度頂層設(shè)計的初衷，以及2015年試點以來實踐運行的效果來看，一般情況下，行政公益訴訟應(yīng)優(yōu)位于民事公益訴訟。一方面原因是民事公益訴訟中需要對生態(tài)環(huán)境造成的損害進行評估鑒定，以支持環(huán)境修復費、服務(wù)功能損失費等訴訟請求。但鑒定難一直是檢察公益訴訟案件辦理中存在的突出問題之一，即使是在環(huán)境公益訴訟起步早、基礎(chǔ)好的貴州，本案也因為檢察機關(guān)經(jīng)費問題和鑒定機構(gòu)資質(zhì)等原因，沒能對生態(tài)環(huán)境的損害進行評估量化。另一方面更主要的原因是，當存在較為嚴重的生態(tài)損害時，因為專業(yè)性強、成本高和歷時長等多種因素，一般情況下，侵權(quán)民事主體恢復環(huán)境的能力較弱。而負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)在資源配置方面則更有優(yōu)勢，效率性更高，同時又可以產(chǎn)生以點帶面的效果，有利于促進依法行政。本案中，梵凈山生態(tài)損害非一日之寒，如以紫玉公司為被告提起民事公益訴訟，對公益保護的效果遠不及行政公益訴訟。后者不僅能產(chǎn)生判決效力外的附隨性效果，而且代履行后，行政主體還能依法要求直接造成損害的民事侵權(quán)主體承擔責任。因此，行政公益優(yōu)位的效果在本案中得到了較好的體現(xiàn)。然而，從全國情況看，2017年檢察公益訴訟全面開展以來，生態(tài)環(huán)境類刑事附帶民事公益訴訟案件比例過高，這一做法雖然提高了起訴案件數(shù)量，但從保護環(huán)境公益實際效果而言，未必是理想的選擇。

其二，在涉及多個負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)情況下，責任主體的確定。由于生態(tài)環(huán)境類行政公益訴訟涉及法律法規(guī)繁雜，對某一生態(tài)環(huán)境損害，極有可能存在多個負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)，本案就屬于這種情況。紫玉公司是招商引資企業(yè)，享受當?shù)剌^多的優(yōu)惠政策，負有監(jiān)督管理職責的保護區(qū)管理局、國土部門、水務(wù)部門、環(huán)保部門、安監(jiān)部門以及當?shù)卣畬ζ溟_發(fā)利用并沒有從嚴依照法律法規(guī)進行監(jiān)督和管理，致使紫玉公司無證或行政許可手續(xù)辦理不全及無生物多樣性評估、環(huán)境影響評價和未繳納植被恢復費、礦山修復治理費、水土保持費等情況下仍能大量開采，且是破壞性、浪費性開采。

由于現(xiàn)有規(guī)范沒有對負有監(jiān)管職責行政機關(guān)的數(shù)量作出規(guī)定，本著抓主要矛盾的策略，實踐中檢察公益訴訟大多選擇起訴單一行政主體，但并非一定之規(guī)，還應(yīng)因事而異，出發(fā)點是公益保護的最大化，以實現(xiàn)公益訴訟的雙贏多贏共贏。根據(jù)法律規(guī)定，檢察行政公益訴訟的程序運行有明顯的兩階性：一方面要充分發(fā)揮訴前程序的功能，如果多個行政機關(guān)對生態(tài)損害負有責任，可向多家行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其依法履職。另一方面也要考慮訴前與起訴的承接性。通過訴前程序，已履職到位的行政機關(guān)，可不列入起訴被告；但對被訴行政機關(guān)，則必須經(jīng)過訴前程序。本案在調(diào)查方面的亮點是：在有兩個主要行政責任主體，且有第三人的情況下，檢察機關(guān)通過細致調(diào)查，理清了行政機關(guān)各自的法定職責，并根據(jù)其職責和履職情況，以公益保護為目標提出檢察建議。檢察建議期滿后，跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)公益損害仍在持續(xù)狀態(tài)，于是決定提起訴訟。從裁判結(jié)果看，分別針對兩機關(guān)提出的確認違法、要求履職的訴訟請求全部獲得了法院支持。

本案需要進一步思考的問題是行政公益訴訟中的第三人。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請參加訴訟”“人民法院判決第三人承擔義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的，第三人有權(quán)依法提起上訴?！蹦壳坝捎诠嬖V訟規(guī)范較為粗疏，沒有規(guī)定的內(nèi)容需要參照《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定。但由于公益訴訟是客觀訴訟，是以維護公益為目的，將與被訴行政行為有行政私益利害關(guān)系的主體列為第三人，是否混淆了兩種不同的訴訟目的？行政公益訴訟與行政私益訴訟在訴訟構(gòu)造設(shè)計上是否也應(yīng)有所區(qū)別，不宜簡單套用？鑒于第三人問題是行政公益訴訟中的普遍性問題，應(yīng)通過相關(guān)立法加以明確，以保證執(zhí)法的規(guī)范和統(tǒng)一。