行政公益訴訟實證研究
——以安徽省檢察機關的實踐為視角

●張嘯遠 張 晴 夏中鋒/文

一、公益訴訟相關數據及其分析

（一）公益訴訟相關數據

2017年安徽省檢察機關共辦理公益訴訟案件374件，其中訴前程序343件，向法院提起公益訴訟31件。在343件訴前程序案件中，行政公益訴訟333件，民事公益訴訟8件，還有2件行政附帶民事公益訴訟案件，統計時1件計入行政案件，1件計入民事案件。334件行政公益訴訟訴前程序案件中除未到一個月回復期的37件外，僅有5件未回復。在已回復的292件案件中有8件沒有整改。行政機關按照檢察建議履行職責或糾正違法284件，占297件應回復案件的98.95%。

在31起提起公益訴訟案件中，行政公益訴訟案件18件，民事公益訴訟13件，其中刑事附帶民事公益訴訟案件4件。已經結案的11起行政公益訴訟案件和1起刑事附帶民事公益訴訟案件，檢察機關全部勝訴。

（二）公益訴訟相關數據分析

1．主要案件類型為行政公益訴訟案件。安徽省檢察機關辦理的公益訴訟案件中行政公益訴訟案件占據絕大部分，18件提起行政公益訴訟案件占提起公益訴訟案件總數的58.1%。行政公益訴訟為主的工作格局與高檢院在推進公益訴訟試點時將其列為重點工作有直接關系。

訴前程序案件中民事公益訴訟占比2.6%，與行政公益訴訟相比差距太大，數量如此懸殊除高檢院部署工作重點的原因外，還與二者訴前程序督促的對象不同有關。行政公益訴訟訴前程序基本都能找到特定的行政機關，而根據相關法律法規(guī)，符合民事公益訴訟的訴訟主體非常有限，直接導致訴前程序數量的稀少。

2．行政公益訴訟訴前程序的重要作用。提起行政公益訴訟案件的數量連行政公益訴訟訴前程序案件數量的十分之一都不到，這表明在行政公益訴訟案件中，訴前程序才是結案的主要方式。而行政機關在收到檢察建議書后高達98.95%的整改率，也說明針對行政機關這一特殊主體，訴前程序的監(jiān)督作用充分達到了預期效果。

3．提起民事公益訴訟的成案率較高。民事公益訴訟在訴前程序案件總數中占比不到3%，但在提起公益訴訟案件總數中占比卻接近42%，這說明提起民事公益訴訟的成案率要高于提起行政公益訴訟。其中的原因，除了分析第一條中已經提到的兩點以外，另一個主要原因在于民事公益訴訟的被告不同于行政公益訴訟的被告，相比行政機關整改的成本，民事公益訴訟的被告按照要求整改可能需要花費大量的資金，故往往缺少主動履行的積極性，最終走到訴訟這一環(huán)節(jié)。

二、對提起行政公益訴訟案件的分析

結合相關案例，特別是18起提起行政公益訴訟的案件，可以發(fā)現檢察機關提起行政公益訴訟具有以下幾個特點。

（一）案件的來源基本都是在履行監(jiān)督職責中發(fā)現

從案件來源看，18件行政公益訴訟案件中有9起案件只是在起訴書中簡單表述為“在履行職責中發(fā)現”。另外9起案件在起訴書中未寫明如何發(fā)現線索，但從其中6起案件的起訴書中可以推斷出檢察機關是在履行審查起訴職務犯罪時發(fā)現案件線索。在檢察機關提起的刑事公訴案件中，案件的發(fā)破案經過是起訴書及證據中不可或缺的一部分。案件的來源不僅是案件事實的一部分，而且也證明了檢察機關提起訴訟的合法性，因此，在行政公益訴訟起訴書中也應當詳細說明案件的線索來源。

（二）案件的類型集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護領域

在檢察機關提起的18起行政公益訴訟案件中，生態(tài)環(huán)境與資源保護領域12起，國有土地使用權出讓領域3起，國有資產保護領域案件3起，環(huán)境資源領域的案件數量最多。在訴前程序案件中同樣如此，177件生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的案件占訴前程序案件總數的53%，也超過半數。因此就案件所保護的公益領域看，主要集中在生態(tài)環(huán)境與資源保護領域。環(huán)保領域案件占優(yōu)勢的重要原因是高檢院在《檢察機關提起公益訴訟試點方案》中明確部署：“重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟?！?/p>

（三）案件的監(jiān)督對象主要是基層行政機關

從被訴行政機關的層級來看，主要是縣區(qū)人民政府的工作部門。從提起行政公益訴訟的主體來看，基本是基層人民檢察院。例如，提起行政公益訴訟的18起案件中，15起是基層檢察院對縣區(qū)級行政機關提起訴訟，另外3起則是基層檢察院對地市級行政機關提起訴訟。管轄法院都是被訴行政機關所在地的基層人民法院。安徽省這方面的司法實踐與兩高《司法解釋》第5條的規(guī)定是一致的。

（四）行政機關的違法類型大部分屬行政不作為

行政公益訴訟監(jiān)督的行政機關違法行為類型，主要是行政不作為，尤其是提起行政公益訴訟的案件，絕大部分針對的都是行政機關不作為。在18件提起行政公益訴訟的案件中，15件是監(jiān)督行政機關的行政不作為，3件是監(jiān)督行政機關違法行使職權。15件行政機關不作為的案件中，有10件是行政機關未發(fā)現或者未處理的案件，另外5件行政機關在收到檢察建議之前曾經作出行政處理決定，但沒有監(jiān)督落實。由此可見，行政公益訴訟的必要性，對解決怠政懶政的問題、提升行政機關工作的主動性提供了一條新的有力途徑。

三、對行政公益訴訟的一些思考

（一）如何把握提起行政公益訴訟的尺度

雖然《行政訴訟法》已經賦予檢察機關行政公益訴訟權，但檢察機關追求的應該是通過訴訟實現政治效果、法律效果和社會效果的最大化。從兩年多的實踐經驗來看，對于訴訟權，檢察機關要在“慎用”與“善用”之間走出一條平衡之道。所謂“慎用”，指的是盡可能依靠訴前程序解決問題，行政公益訴訟被告與民事公益訴訟的被告不同，行政機關具備一般民事主體不具有的公信力與權威性，一旦成為公益訴訟的被告必然會對其造成不利影響。而且設置訴前程序的目的，就是為了實現公益訴訟的糾錯功能，提起訴訟是為了實現糾錯功能而設置的最后手段。所謂“善用”，是指對于社會影響較大的行政機關不作為或者亂作為，要果斷提起訴訟。尤其是抽象行政行為，因其針對不特定管理對象實施，涉及群體、范圍、利益較廣，發(fā)現此類案件線索要及時處理。

（二）如何破解案件線索較少的難題

高檢院之所以將案件線索來源限定在 “履行職責中”，可能是擔心部分追求考核成績的檢察機關主動介入尋找案件線索，影響到行政機關的正常執(zhí)法活動[1]。但是，現在行政公益訴訟面臨的主要問題并非檢察機關過于積極主動，相反很多檢察機關或不想影響與政府部門之間的關系，或囿于自身資源有限難以發(fā)現線索，對開展行政公益訴訟工作一直存在畏難情緒。以一個重要的線索來源“兩法銜接平臺”來說，理論上應是案件線索的集中地，但實踐中檢察機關對該平臺的利用效果完全取決于行政機關錄入案件的主動性。而行政處罰案件的錄入量和實際處罰量差距較大、錄入信息不全、錄入時間延遲等問題的長期存在[2]，造成實踐中極少有檢察機關在該平臺上發(fā)現案件線索。因此，現階段對公益訴訟工作還是應以鼓勵為主，建議未來可以對“履行職責中”作較為寬泛的界定，將人大、政協、黨委、政府等機關移送的案件線索以及在公民、法人、其他組織控告申訴中發(fā)現的線索等包括在內。

（三）檢察機關在行政公益訴訟中的舉證責任

《行政訴訟法》第34條規(guī)定：“被告對作出的行政行為負有舉證責任”，一些學者認為檢察機關與行政機關同為強勢部門，在舉證能力上并不弱于行政機關，因此“舉證責任倒置”在行政公益訴訟的案件中就失去了存在的合理性。[3]這種觀點混淆了能力與義務的界限，舉證能力的提高并不意味著舉證責任的加重。行政公益訴訟本質上仍屬于行政訴訟，不應強行突破行政訴訟舉證責任分配的基本原則，僅僅要求在公益領域實行“誰主張誰舉證”。雖然行政公益訴訟應當遵循“舉證責任倒置”原則，但畢竟是一種新型行政訴訟模式，在起訴條件方面，公益訴訟起訴人的舉證責任要超過傳統行政訴訟的起訴人。根據兩高《司法解釋》第22條的規(guī)定，檢察機關在一般起訴條件以外，還要提供兩類證據：一是行政機關使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料；二是檢察機關已經履行訴前程序,行政機關仍不整改的證明材料。

（四）行政公益訴訟是否應該禁止調解

1989年的《行政訴訟法》曾規(guī)定行政訴訟不得調解，但該規(guī)定沒有得到很好的執(zhí)行，大批行政案件以名為協調實為調解的方式結案。順應實踐需要，2014年修改《行政訴訟法》時，增加了例外條款“行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件可以調解”。但在行政公益訴訟領域，《高檢院實施辦法》規(guī)定行政公益訴訟案件不適用調解，雖然出發(fā)點可能是希望最大化的保護公共利益，擔心因調解導致檢察機關在保護公共利益上作出部分讓步。[4]但實踐中對于公共利益的定義，以及行政機關對公共利益受到侵害是否有責的認定，往往存在激烈的爭論，尤其在刑事行政交叉領域。行政機關發(fā)現刑事犯罪線索并移送后，是否仍要對犯罪嫌疑人采取行政處罰措施，在理論界和實踐界都是一個暫時沒有定論的問題。如果檢察機關直接以行政機關不作為提起行政公益訴訟，存在一定的風險。在這種情況下，調解就顯現出其存在的價值。之后兩高發(fā)布的《司法解釋》中也沒有禁止調解的規(guī)定，因此，對于檢察機關提起的行政公益訴訟，無需為其特意設立一個禁止規(guī)則。

（五）行政公益訴訟中鑒定意見的取證難題

鑒定意見可以說是行政公益訴訟中的最重要的客觀證據之一，但案件涉及的鑒定意見，尤其是比例最高的生態(tài)環(huán)境與資源保護領域案件，鑒定費用非常昂貴，動輒幾十萬起步，上百萬也不罕見，已經遠遠超出正常的辦案經費數額，影響到案件的辦理（民事公益訴訟也面臨同樣的問題）。造成鑒定費用高的重要原因是環(huán)境污染損害評估的司法鑒定資質非常難以取得，各省取得資質的鑒定機構幾乎都為個位數，在安徽省司法廳網站甚至沒有查詢到一家具有資質的鑒定機構。如何解決這一難題，可以借鑒《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第23條的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以參考負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。根據該條文，安徽省檢察機關靈活地采取了兩種方式，一種是主動征求主管部門的意見，另一種是加強與省內高校和科研機構合作,委托高校建立專家鑒定組。

注釋：

[1]參見李洪雷：《檢察機關提起行政公益訴訟的法治化路徑》，載《行政法學研究》2017年第5期。

[2]參見王強、陳鴿君：《法制監(jiān)督視角下行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題研究——以合肥市兩法銜接工作情況為分析樣本》，載《政府法制建設》2016年第12期。

[3]參見孫娜：《論我國檢察機關參與行政公益訴訟制度構建》，安徽大學2013年碩士論文，第25頁。

[4]參見肖波、肖之云：《論檢察機關提起行政公益訴訟中的調解制度》，載《法制與社會》2016年第30期。