推行“村資鎮(zhèn)管”機(jī)制提升鄉(xiāng)村治理有效性

■沈雅林

2015年上半年，閔行區(qū)開始推行“村財(cái)鎮(zhèn)管”制度，對農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源實(shí)行全面監(jiān)管。2015年下半年，區(qū)委、區(qū)政府進(jìn)一步深化工作，在部分街鎮(zhèn)試點(diǎn)村（組）集體資產(chǎn)委托街鎮(zhèn)經(jīng)營管理制度(簡稱“村資鎮(zhèn)管”)，并從2016年開始全面施行。2016上半年，各街鎮(zhèn)已完成托管協(xié)議簽訂流程，總計(jì)托管集體建設(shè)用地2萬畝，房屋及建筑物680萬平方米，村（組）出租用經(jīng)營性集體資產(chǎn)全部完成托管。各街鎮(zhèn)完善決策機(jī)制，組建托管機(jī)構(gòu)，建立起了“項(xiàng)目部門會審”制度，出臺托管收益保障辦法，建立分地區(qū)、分用途的租金指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為托管工作順利落地構(gòu)建起一整套支撐和運(yùn)作制度。各街鎮(zhèn)實(shí)行托管經(jīng)營來，在資產(chǎn)統(tǒng)籌經(jīng)營、支持綜合整治、提高經(jīng)濟(jì)效益、改善基層治理和構(gòu)建防腐機(jī)制方面初顯成效。

一、改革背景和創(chuàng)新思路

改革開放以來，上海市閔行區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展迅猛，積累了大量的集體資產(chǎn)。2015年末，閔行區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總額1000億元，凈資產(chǎn)總額250億元，在全市各郊區(qū)（縣）中排名前列。其中，村級凈資產(chǎn)150億元，占全區(qū)農(nóng)村集體凈資產(chǎn)的60%。由于發(fā)展理念的時(shí)代局限性，閔行區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展方式粗放。長期以來，各村工作重心往往圍著招商引資轉(zhuǎn)，導(dǎo)致一批高投入、高消耗、高污染和低效益的企業(yè)入駐農(nóng)村社區(qū)，對地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會治理、公共安全、人口調(diào)控等都帶來一定的不利影響，不僅增加了社會治理成本，也影響了區(qū)域后續(xù)發(fā)展的整體競爭力。同時(shí)，招商引資、經(jīng)濟(jì)事務(wù)牽扯了村干部大量精力，不僅影響了基層社會治理，同時(shí)也帶來違法違紀(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。從某種意義上講，農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營成為制約閔行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸問題。

閔行區(qū)根據(jù)中央、市委關(guān)于創(chuàng)新和加強(qiáng)社會治理的有關(guān)要求，認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》（滬委發(fā)[2014]14號）精神，通過上收村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，將村集體資產(chǎn)委托鎮(zhèn)級集中統(tǒng)一經(jīng)營管理，規(guī)范村集體資產(chǎn)出租、出借行為，嚴(yán)控項(xiàng)目準(zhǔn)入等一系列舉措，轉(zhuǎn)變村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理模式；同時(shí)分離村干部與村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營事務(wù)關(guān)系，推動基層組織工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會治理和公共服務(wù)。著力加強(qiáng)區(qū)域綜合整治，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、安全生產(chǎn)監(jiān)控、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境改善，進(jìn)一步推動全區(qū)農(nóng)村社會健康持續(xù)發(fā)展。

二、資產(chǎn)委托流程

（一）建立收益保障機(jī)制

各鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際情況建立相對統(tǒng)一的集體收益保障機(jī)制。村集體資產(chǎn)托管后，合法用地及地上建筑（村集體所有）的實(shí)際收益低于托管前的部分，由鎮(zhèn)進(jìn)行適當(dāng)彌補(bǔ)。實(shí)施建設(shè)用地減量化項(xiàng)目的，由鎮(zhèn)統(tǒng)籌建立農(nóng)民長效增收平臺，鼓勵項(xiàng)目所在村參與投資。在增收平臺獲得實(shí)際收益前，實(shí)施減量化項(xiàng)目的原資產(chǎn)實(shí)際收益，鎮(zhèn)視情況適當(dāng)彌補(bǔ)。

（二）組建鎮(zhèn)級托管機(jī)構(gòu)

各鎮(zhèn)設(shè)立專業(yè)托管機(jī)構(gòu)（公司），負(fù)責(zé)村級集體資產(chǎn)招商招租、企業(yè)服務(wù)、租費(fèi)收繳、合同及招租管理，按照區(qū)、鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求及項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，做好落后產(chǎn)能企業(yè)淘汰及土地減量化工作。村用于出租、出借的集體資產(chǎn)原則上委托鎮(zhèn)管理，由鎮(zhèn)級托管機(jī)構(gòu)對村集體資產(chǎn)統(tǒng)一招商、經(jīng)營和管理。與鎮(zhèn)統(tǒng)一經(jīng)營管理相對應(yīng)的職能與指標(biāo)，對村不再進(jìn)行考核。

（三）形成村資托管決議

村集體資產(chǎn)的托管必須經(jīng)村民（股東、社員）會議或村民（股東、社員）會議授權(quán)的村民（股東、社員）代表會議決議通過（村集體經(jīng)濟(jì)組織章程等另有規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行）。在堅(jiān)持村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變，所有權(quán)、收益權(quán)仍歸村集體經(jīng)濟(jì)組織的原則下，由鎮(zhèn)托管的村集體資產(chǎn)，按村單獨(dú)記賬、核算，村之間的資產(chǎn)收益不平調(diào)。

（四）簽訂委托經(jīng)營協(xié)議

各鎮(zhèn)擬定統(tǒng)一格式的村集體資產(chǎn)集中托管協(xié)議書，各村與鎮(zhèn)級托管機(jī)構(gòu)簽訂資產(chǎn)委托管理協(xié)議。明確集體資產(chǎn)的種類、數(shù)量、租金，確定集中托管方式、期限、租金增長、租賃合同簽訂及租金收取方式，落實(shí)招商服務(wù)、企業(yè)管理、物業(yè)維修等方面的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)以及相應(yīng)的保障機(jī)制和違約責(zé)任。村將集體資產(chǎn)托管后，剝離村集體經(jīng)濟(jì)組織的招商和經(jīng)營職能，但村集體建設(shè)用地、廠房、樓宇內(nèi)的社會治理工作，按照“大聯(lián)動”體制機(jī)制實(shí)行屬地管理。

三、委托經(jīng)營制度

（一）建立項(xiàng)目準(zhǔn)入制度

各鎮(zhèn)根據(jù)各自發(fā)展基礎(chǔ)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，按照集體建設(shè)用地、工業(yè)廠房和商務(wù)樓宇分別制定項(xiàng)目準(zhǔn)入目錄和資產(chǎn)租賃指導(dǎo)價(jià)格，拒絕落后產(chǎn)業(yè)、“三高一低”行業(yè)，防止“五違”反復(fù)，不符合準(zhǔn)入目錄的項(xiàng)目和業(yè)態(tài)一律不得落地。

（二）建立項(xiàng)目會審機(jī)制

各鎮(zhèn)建立資產(chǎn)經(jīng)營分級審核辦法。組建由土地規(guī)劃、安全監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、城市管理、市場監(jiān)管、資產(chǎn)監(jiān)管、托管單位、資產(chǎn)單位等人員參加的聯(lián)席會議，對委托經(jīng)營管理資產(chǎn)的運(yùn)作方案、租金及租賃年限等進(jìn)行核定。發(fā)揮鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員的審核作用，有效均衡當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益、國家利益與集體利益、經(jīng)濟(jì)利益與社會利益關(guān)系。

（三）規(guī)范招商招租行為

除特定招商選商要求的重要資產(chǎn)由鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員審核決定承租對象外，一般集體資產(chǎn)的出租、出借，通過公開市場配置資源，統(tǒng)一進(jìn)入閔行區(qū)國有集體資產(chǎn)交易信息平臺招租，對新引進(jìn)項(xiàng)目按鎮(zhèn)項(xiàng)目準(zhǔn)入、租賃指導(dǎo)底價(jià)和稅收貢獻(xiàn)等要件公開招租確定承租對象，對老項(xiàng)目逐步規(guī)范、清理和整頓。

（四）強(qiáng)化租賃合同管理

新招商項(xiàng)目合同期限原則上不超過3年，與企業(yè)簽訂的租賃合同必須使用統(tǒng)一的格式合同。鎮(zhèn)級托管機(jī)構(gòu)定期開展村集體資產(chǎn)租賃合同的履約檢查，內(nèi)容包括承租企業(yè)拖欠租金和二次轉(zhuǎn)租、亂搭亂建、改變房屋結(jié)構(gòu)用途等行為，確保合同正常履行。

四、綜合整治和統(tǒng)一經(jīng)營

（一）整治和經(jīng)營方法

鎮(zhèn)托管村集體資產(chǎn)后，對無證資產(chǎn)進(jìn)行清理，可以辦證的及時(shí)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)；不能辦證的，根據(jù)資產(chǎn)實(shí)際情況，開展拆違和業(yè)態(tài)整治工作。對已出租、出借村集體資產(chǎn)中的違約轉(zhuǎn)租行為進(jìn)行清理整頓。對集體建設(shè)用地上非集體廠房、樓宇等建筑物，符合業(yè)態(tài)要求的自用廠房，加強(qiáng)土地合同管理；用于出租、出借的，及時(shí)與地上建筑物權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，通過拆違、整體包租、物業(yè)收購、動遷等方法，控制好業(yè)態(tài)。

鎮(zhèn)級托管機(jī)構(gòu)按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求和結(jié)構(gòu)調(diào)整需求，實(shí)行統(tǒng)一布局、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一準(zhǔn)入，不斷加大招商選商力度，逐步引進(jìn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，淘汰落后企業(yè)和產(chǎn)能。租賃合同的簽訂由鎮(zhèn)級托管機(jī)構(gòu)、村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織、租賃企業(yè)三方共同參與，確保實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一經(jīng)營目的。

（二）工作成效

2年來，隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)托管工作的不斷推進(jìn)完善，廣大農(nóng)村干部群眾對工作的必要性和積極意義有了統(tǒng)一的認(rèn)識，各方面工作成效逐漸顯現(xiàn)。

一是統(tǒng)籌地區(qū)資源，轉(zhuǎn)型增效初顯。在村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能上，有利于各街鎮(zhèn)按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求，對區(qū)域內(nèi)資源進(jìn)行科學(xué)合理的統(tǒng)籌，從而為推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造了條件。自實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營管理以來，各鎮(zhèn)淘汰落后產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，積極引入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和集體利益雙豐收。

莘莊鎮(zhèn)莘北村新增10萬平方米物業(yè)的招商選商工作，凸顯鎮(zhèn)托管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一招商選商的制度優(yōu)勢。托管機(jī)構(gòu)引進(jìn)的和鷹機(jī)電是一家服裝裁剪行業(yè)的領(lǐng)軍企業(yè)，2016年、2017年年度稅收均超6000萬元。全鎮(zhèn)受托房屋資產(chǎn)出租率為99.79%，土地資產(chǎn)出租率為100%，合同單價(jià)增長14%，租金收繳率為99%。

虹橋鎮(zhèn)自2015年以來，共審核租賃項(xiàng)目524個(gè)，完成出租合同207個(gè)、合同面積97062平方米、合同金額5727萬元，資產(chǎn)出租率100%，租金實(shí)收率達(dá)100%。

華漕鎮(zhèn)村土地托管之前，年租金在每畝1.5萬元，托管之后對其進(jìn)行整治，拆除違章建筑，并改善了周圍環(huán)境，有的地塊年租金單價(jià)提高至每畝8萬元。

馬橋鎮(zhèn)房屋資產(chǎn)租金平均每天每平方米0.45元，單價(jià)比托管前增長50%。

七寶鎮(zhèn)紅明村，2016年9月承租戶上海新星通商服裝服飾有限公司因原辦公場地整體樓宇裝修，需另尋場地辦公。為挽留重點(diǎn)企業(yè)，鎮(zhèn)托管公司積極介入，在上報(bào)鎮(zhèn)集資委審核、進(jìn)入?yún)f(xié)議簽訂等前端環(huán)節(jié)過程中，多次與紅明村、新星公司溝通協(xié)商。紅明村在自有資產(chǎn)中積極尋找符合企業(yè)要求的場地，最終為企業(yè)找尋到了適宜的辦公場所。同時(shí)，嚴(yán)格把控租賃年限和租賃價(jià)格，將企業(yè)稅收落地要求寫入合同條款中，采用稅租聯(lián)動方式，引導(dǎo)企業(yè)真正扎根七寶鎮(zhèn)。

新虹街道紅星村，一房屋建筑物擬租賃單價(jià)為每平方米每天1.4元，經(jīng)過公開招租，最終中標(biāo)價(jià)格為每天每平方米1.8元。街道還鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)組織收購優(yōu)質(zhì)私有資產(chǎn)。目前，共完成23項(xiàng)資產(chǎn)收購，面積近5萬平方米，收購資產(chǎn)出租率100%，村級集體資產(chǎn)年增收460余萬元。

二是專注社會治理，城鄉(xiāng)面貌改善。村級集體經(jīng)濟(jì)組織招商引資職能取消后，村干部工作重心轉(zhuǎn)移，精力更多地投入到基層社會治理上，各村更加積極配合鎮(zhèn)職能部門開展“五違”整治、人口調(diào)控、隱患查處等工作，村域整體環(huán)境面貌煥然一新，把老百姓的事作為頭號事來做，用實(shí)際行動贏得了百姓口碑。

虹橋鎮(zhèn)在原先租賃主合同的基礎(chǔ)上，通過簽訂場所管理補(bǔ)充協(xié)議的形式約定承租方或?qū)嶋H使用人不得從事的經(jīng)營活動以及違約責(zé)任。還以樓宇經(jīng)濟(jì)管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，建立了樓宇異常情況跟蹤上報(bào)機(jī)制。虹二村某大樓地下室由二房東私自搭建房屋后經(jīng)營出租，在樓宇管理員日常樓宇巡查中發(fā)現(xiàn)有不明身份人員晚上頻繁出入，二房東物業(yè)及村樓宇管理員、安全檢查人員等都不能進(jìn)入室內(nèi)實(shí)地檢查，疑似涉賭場所。樓管辦村經(jīng)營管理部將該情況分別向鎮(zhèn)樓管辦、綜治辦等部門上報(bào)，并書面告知二房東，要求對轉(zhuǎn)租單位加強(qiáng)管理。后經(jīng)二房東交涉，該場所關(guān)閉清空并予以拆除。

華漕鎮(zhèn)因拆違和環(huán)境綜合整治提前終止合同數(shù)量73個(gè)，減少集體違法用地面積125.4畝，減少集體違法建筑面積27102平方米。

馬橋鎮(zhèn)自2016年完成托管以來，環(huán)保整治淘汰關(guān)閉企業(yè)34家，整頓規(guī)范企業(yè)5家，通過項(xiàng)目會審謝絕租賃項(xiàng)目11份。

梅隴鎮(zhèn)在托管經(jīng)營過程中，一方面牢牢把住準(zhǔn)入關(guān)，另一方面對于存量企業(yè)中的“三高一低”企業(yè)充分利用“五違整治”實(shí)施業(yè)態(tài)調(diào)整。因業(yè)態(tài)調(diào)整，提前終止建設(shè)用地合同44個(gè)、合同面積334畝，建筑物合同83個(gè)、合同面積122314平方米。因拆違和環(huán)境綜合整治減少集體違法用地面積825畝，減少集體違法建筑面積539142平方米。

吳涇鎮(zhèn)和平村位于蓮花路西放鶴路北208地塊，屬于農(nóng)業(yè)用地。原承租單位搭建大量違法建筑，外來人員集聚，污染嚴(yán)重，嚴(yán)重影響區(qū)域內(nèi)交通、環(huán)衛(wèi)、安全等。后經(jīng)“五違整治”，拆除違法建筑10萬平方米，清退企業(yè)177戶，并進(jìn)行復(fù)耕。后經(jīng)公開招租，引進(jìn)上海華虹園藝有限公司，與鎮(zhèn)合作開發(fā)“濱江農(nóng)谷”項(xiàng)目，規(guī)劃建設(shè)涵蓋花卉種植、果蔬種植、溫室大棚的生態(tài)種植園，引入農(nóng)藝采摘體驗(yàn)項(xiàng)目，滿足市民走出城市、回歸自然、向往安逸田園的美好需求。

顓橋鎮(zhèn)中心村、光明村、向陽村等村干部在“五違”整治中發(fā)揮了重要作用，綜合整治效果明顯，村容、村貌得到改善，五違亂象基本消除。

2017年，浦江鎮(zhèn)現(xiàn)場排查資產(chǎn)點(diǎn)位2470處、土地資源192處。對鎮(zhèn)村集體資產(chǎn)經(jīng)營狀況做到源頭控制、過程監(jiān)管。對托管公司名下的集體資產(chǎn)以及托管15個(gè)村的集體資產(chǎn)劃分為陳行、杜行、魯匯三個(gè)板塊，落實(shí)專人不定時(shí)進(jìn)行巡查，發(fā)現(xiàn)隱患、違規(guī)操作進(jìn)行紀(jì)錄、告知、報(bào)上級相關(guān)部門，確保集體資產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營安全。

三是重塑基層職能，貪腐防線鞏固。村（組）集體資產(chǎn)由鎮(zhèn)統(tǒng)一經(jīng)營管理，有效切割了村干部與村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，堵住了村干部暗箱操作、貪腐集體資產(chǎn)的渠道，從源頭上降低了違法違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生的可能,形成了村級黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作新機(jī)制。

莘莊鎮(zhèn)莘吳實(shí)業(yè)公司，2017年新增物業(yè)招租時(shí)，邀請上海前灘研究院對出租資產(chǎn)的租賃單價(jià)、年度產(chǎn)出等要素進(jìn)行評審，給出建議價(jià)格，然后再公布給客戶。同時(shí)在簽訂租賃合同時(shí)，采用租稅聯(lián)動方式，完不成稅收部分，稅收差額補(bǔ)繳房租。通過越來越規(guī)范化的操作，現(xiàn)在的資產(chǎn)出租，不再是村領(lǐng)導(dǎo)說了算，也不是鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說了算，而是企業(yè)的業(yè)態(tài)及貢獻(xiàn)說了算。

鎮(zhèn)級機(jī)構(gòu)還建立起集體資產(chǎn)全生命期的完整經(jīng)營檔案，為村民了解資產(chǎn)情況及其經(jīng)營情況提供真實(shí)、可靠的信息渠道。自集體資產(chǎn)托管工作開展以來，全區(qū)范圍內(nèi)未發(fā)生損害集體權(quán)益的違法違紀(jì)案件。村民對村干部更為信任和認(rèn)可，改善了黨群關(guān)系、干群關(guān)系?！?/p>