探析事業(yè)單位績(jī)效預(yù)算管理問(wèn)題與對(duì)策

陸耘

摘要：近年來(lái)，隨著事業(yè)單位權(quán)力運(yùn)行中監(jiān)控環(huán)境不斷改善，財(cái)政資金使用效率也在不斷提高，但進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位績(jī)效預(yù)算管理工作還任重道遠(yuǎn)。本文通過(guò)分析事業(yè)單位績(jī)效預(yù)算管理的現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題，提出規(guī)范事業(yè)單位績(jī)效預(yù)算管理的對(duì)策，以便將績(jī)效理念真正融入預(yù)算管理全過(guò)程。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 績(jī)效預(yù)算管理 問(wèn)題 對(duì)策

財(cái)政部在2011年就提出了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并指出預(yù)算績(jī)效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果，預(yù)算績(jī)效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求花盡可能少的資金、辦盡可能多的實(shí)事。多年來(lái)，推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理在反腐倡廉的大環(huán)境下，取得了豐碩成果，但績(jī)效預(yù)算管理的理念仍然沒(méi)能深入人心，仍然有許多方面的問(wèn)題值得進(jìn)一步探討。

一、事業(yè)單位績(jī)效預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題

（一）預(yù)算編制目標(biāo)不明確

績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)，是整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)的前提，但事業(yè)單位在預(yù)算編制時(shí)，認(rèn)為績(jī)效目標(biāo)是財(cái)政部門(mén)的事，單位預(yù)算編制僅僅是指部門(mén)預(yù)算，是單位財(cái)務(wù)部門(mén)同政府財(cái)政部門(mén)對(duì)接的事，是財(cái)務(wù)部門(mén)的責(zé)任，與其他部門(mén)沒(méi)有任何干系，只要按財(cái)政部門(mén)要求將人員經(jīng)費(fèi)、商品和服務(wù)支出編制準(zhǔn)確就行了，其他支出財(cái)政并不給予支持，要靠事業(yè)單位自己籌集資金來(lái)源，特別是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)要靠競(jìng)爭(zhēng)性取得，不確定因素較大，對(duì)這部分收支在預(yù)算編制時(shí)，只做一些簡(jiǎn)單的估算，很少考慮單位自身事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和職能要求，去設(shè)定一個(gè)切合實(shí)際的績(jī)效目標(biāo)，把預(yù)算編制工作做好、做細(xì)、做實(shí)。這種由單一部門(mén)編制的預(yù)算導(dǎo)致預(yù)算計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，從而削弱了預(yù)算目標(biāo)的約束控制力。

（二）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控不夠嚴(yán)格

預(yù)算績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理是預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，但一些事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的重要性認(rèn)識(shí)并不到位。由于多數(shù)事業(yè)單位屬于非營(yíng)利性質(zhì)，長(zhǎng)期以來(lái)形成的“重分配輕管理、重支出輕績(jī)效”的思想尚未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，錯(cuò)誤地認(rèn)為只要單位財(cái)務(wù)部門(mén)將部門(mén)預(yù)算納入國(guó)庫(kù)集中支付的經(jīng)費(fèi)按進(jìn)度、按要求使用就行了。沒(méi)有把資金使用的重點(diǎn)放在使用效益上，因而部門(mén)之間利益的爭(zhēng)取超過(guò)了對(duì)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)注；對(duì)自行籌集的資金，其預(yù)算控制意識(shí)淡薄，隨意性強(qiáng)，預(yù)算控制措施缺乏力度，單位的信息不夠透明化，職工對(duì)大部分經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)都處于不知情的狀態(tài)，員工全員參與的制約和監(jiān)督有待進(jìn)一步提高，執(zhí)行監(jiān)控不夠嚴(yán)格。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善、評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏約束力

由于事業(yè)單位主要資金來(lái)源是財(cái)政性資金，在預(yù)算管理中重點(diǎn)主要集中在合規(guī)性的評(píng)價(jià)上，因而績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)相對(duì)單一，對(duì)資金使用效益評(píng)價(jià)關(guān)注度不高；很多單位即使建立了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但評(píng)價(jià)結(jié)果往往不公布，缺乏相應(yīng)的約束性，達(dá)不到對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果取得實(shí)際應(yīng)用的效果，因而制約了績(jī)效預(yù)算管理工作的深入開(kāi)展。

二、推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理的意義

推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理，有利于提升預(yù)算管理水平、增強(qiáng)單位支出責(zé)任、節(jié)約公共支出成本等，在許多方面都有著重要意義。

（一）推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理是政府管理的需要

當(dāng)前，國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的財(cái)政補(bǔ)貼投入力度不斷加大，推行預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，是促進(jìn)事業(yè)單位發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，降低成本、提高效益的有效途徑，更是對(duì)資金的使用情況和權(quán)力的運(yùn)行有著很好的監(jiān)控作用，這也是近年來(lái)社會(huì)各界和政府最為關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。

（二）推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理也是事業(yè)單位內(nèi)部管理的需要

近年來(lái)，事業(yè)單位在績(jī)效預(yù)算管理方面存在的預(yù)算約束軟化、重復(fù)建設(shè)重復(fù)購(gòu)置、資金損失浪費(fèi)、績(jī)效低下、假公濟(jì)私、貪污腐敗等問(wèn)題都有了較大改善，預(yù)算績(jī)效管理取得的成果大家有目共睹。進(jìn)一步推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制，是事業(yè)單位內(nèi)部管理的需要，從源頭上杜絕財(cái)務(wù)預(yù)算管理方面存在的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，建立科學(xué)合理的、符合事業(yè)單位實(shí)際和管理需要的績(jī)效預(yù)算管理體制和運(yùn)行機(jī)制，達(dá)到維護(hù)財(cái)務(wù)秩序、規(guī)范績(jī)效預(yù)算行為、提高績(jī)效的目的。

（三）推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理關(guān)系到事業(yè)單位長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展

績(jī)效預(yù)算管理作為一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算，一方面對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)完成程度進(jìn)行監(jiān)控，另外一方面，對(duì)資金使用和資源配置進(jìn)行良好調(diào)控。最終就是為了在資源權(quán)力分配的基礎(chǔ)之上，對(duì)各部門(mén)及資金項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行衡量和監(jiān)控。這樣一來(lái)，實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理將會(huì)更好地幫助單位持續(xù)長(zhǎng)期地發(fā)展下去。

三、推進(jìn)事業(yè)單位績(jī)效預(yù)算管理的對(duì)策

（一）完善績(jī)效預(yù)算管理制度，建立行之有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

除了政府層面上的制度規(guī)定外，每一項(xiàng)績(jī)效管理工作都要建立相應(yīng)的制度，形成制度體系。只有通過(guò)這種強(qiáng)大的外在制度壓力才能有效遏制部門(mén)單位“重投入輕產(chǎn)出、重分配輕管理”的財(cái)政資金使用慣性，規(guī)范各方參與績(jī)效管理的行為。設(shè)立預(yù)算管理專門(mén)機(jī)構(gòu)——預(yù)算委員會(huì)，實(shí)行全面預(yù)算制度。明確提出單位短期和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，建立完善的事業(yè)單位績(jī)效預(yù)算管理方法，其中預(yù)算委員會(huì)應(yīng)該由事業(yè)單位各部門(mén)的相關(guān)人員組成，而不僅僅只限于財(cái)務(wù)人員，由預(yù)算委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)預(yù)算的編制和執(zhí)行，以加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理；建立一套科學(xué)規(guī)范、操作性強(qiáng)的事業(yè)單位績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為考核評(píng)價(jià)事業(yè)單位的績(jī)效預(yù)算管理提供客觀依據(jù)。

（二）發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的作用，提高資金的使用效率

實(shí)行評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金安排掛鉤制度，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為下年預(yù)算資金安排的依據(jù)，對(duì)資金使用效益較好的項(xiàng)目，在編制預(yù)算時(shí)優(yōu)先安排，對(duì)資金使用效益不好的項(xiàng)目，減少或停止其財(cái)政資金的安排；強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋、整改機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并反饋給項(xiàng)目單位，對(duì)反饋情況進(jìn)行跟蹤，強(qiáng)化預(yù)算單位內(nèi)部管理，提高資金使用績(jī)效；適時(shí)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公開(kāi)，接受社會(huì)各方面的監(jiān)督，在全社會(huì)形成重績(jī)效、用績(jī)效、問(wèn)績(jī)效的共同監(jiān)督和參與機(jī)制。endprint

（三）實(shí)施績(jī)效審計(jì)，健全監(jiān)督考核機(jī)制

在實(shí)施績(jī)效預(yù)算的改革進(jìn)程中，事業(yè)單位可以先進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、中介機(jī)構(gòu)、國(guó)家審計(jì)等部門(mén)的作用，通過(guò)績(jī)效審計(jì)來(lái)更好地推動(dòng)績(jī)效預(yù)算的實(shí)施。從績(jī)效審計(jì)的結(jié)果可以直觀地了解到該項(xiàng)支出到底有沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，同相關(guān)部門(mén)類似支出相比，效率是否低下。在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，為了使審計(jì)更加獨(dú)立，減少部分人為因素影響，所以可以安排主管部門(mén)或者聘請(qǐng)社會(huì)上的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，杜絕熟人包庇行為。同時(shí)，還要建立和完善績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理系統(tǒng)，健全監(jiān)督考核機(jī)制，對(duì)績(jī)效審計(jì)結(jié)果較好的要推廣應(yīng)用。

（四）實(shí)施績(jī)效目標(biāo)管理，落實(shí)追責(zé)問(wèn)責(zé)制

雖然事業(yè)單位的績(jī)效預(yù)算管理體制中明確了獎(jiǎng)懲機(jī)制，但是具體實(shí)施仍然缺乏力度，這就導(dǎo)致各部門(mén)工作資源配置和資金使用低下。另一方面，在結(jié)果與績(jī)效預(yù)算編制目標(biāo)不一致時(shí)，由于問(wèn)責(zé)制度的缺失，沒(méi)能追究部門(mén)或個(gè)人的責(zé)任，起不到任何監(jiān)督作用。像這種犯了錯(cuò)又不用負(fù)責(zé)的不良行為，甚至還有違法亂紀(jì)的犯罪現(xiàn)象，直接影響了資金使用效益，阻礙了單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?！盎ㄥX(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的突破口。對(duì)事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的資源浪費(fèi)，績(jī)效低下等現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)落實(shí)和建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度和嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)評(píng)估獎(jiǎng)懲制度，使事業(yè)單位及單位內(nèi)部各部門(mén)真正為績(jī)效負(fù)責(zé)。依照目標(biāo)管理的具體要求，將要實(shí)現(xiàn)預(yù)期的績(jī)效戰(zhàn)略目標(biāo)分解落實(shí)到各部門(mén)，并且通過(guò)簽訂績(jī)效合同來(lái)分配明確好各部門(mén)以及各人員的管理職責(zé)；采用一系列績(jī)效指標(biāo)來(lái)衡量各部門(mén)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)支出情況，并與績(jī)效目標(biāo)相結(jié)合，通過(guò)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來(lái)考核預(yù)算支出績(jī)效，從而將責(zé)任真正落實(shí)到每個(gè)人身上，出了問(wèn)題找出相應(yīng)責(zé)任人，然后通過(guò)問(wèn)責(zé)評(píng)估建立相關(guān)獎(jiǎng)懲制度，根據(jù)績(jī)效情況來(lái)分配下年度的預(yù)算資金，從而調(diào)動(dòng)工作人員的積極性，提高資金的使用效益。

四、結(jié)束語(yǔ)

近年來(lái)，雖然我國(guó)已經(jīng)展開(kāi)了績(jī)效預(yù)算管理的探索和實(shí)踐，也取得了一些成效。但是預(yù)算績(jī)效管理工作的開(kāi)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，許多方面還需要繼續(xù)向前推進(jìn)，各項(xiàng)措施需要不斷完善和提高，做到從根源上防范事業(yè)單位行政權(quán)力腐敗，以達(dá)到提高預(yù)算績(jī)效管理對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)控效果。

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（作者單位：江蘇沿海地區(qū)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究所）endprint