法治視閾下海上治安特別管理區(qū)域問(wèn)題研究

李佑標(biāo)，李玉鵬

(武警學(xué)院 a.邊防系； b.研究生隊(duì)，河北 廊坊 065000)

海上治安特別管理區(qū)域是一個(gè)集合概念，目前還停留在立法層面。我國(guó)某些省份地方性法規(guī)已經(jīng)出現(xiàn)了“海上治安警戒區(qū)域等沿海邊防治安特別管理區(qū)域”或者“臨時(shí)警戒區(qū)域”的表述。但是，其適用條件較為模糊，或者根本沒(méi)有作出規(guī)定，在實(shí)踐中也從來(lái)沒(méi)有正式適用過(guò)。目前，我國(guó)海上執(zhí)法力量已經(jīng)進(jìn)行了整合，其海上執(zhí)法依據(jù)難以適用原來(lái)由地方立法規(guī)定的治安特別管理區(qū)域法律制度，必須由國(guó)家立法機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一立法加以調(diào)整。因此，研究海上治安特別管理區(qū)域法律制度，可以為該區(qū)域的設(shè)立提供立法理論支撐，進(jìn)而為中國(guó)海警更好地開(kāi)展維權(quán)執(zhí)法工作提供依據(jù)保障。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界沒(méi)有關(guān)于海上治安特別管理區(qū)域方面的文獻(xiàn)，僅有與之相近的海事方面的警戒區(qū)或禁航區(qū)的相關(guān)文獻(xiàn)。在海上執(zhí)法學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域中，本文首次就海上設(shè)立治安特別管理區(qū)域進(jìn)行較為全面系統(tǒng)的闡述，并通過(guò)規(guī)范研究和比較研究等方法，對(duì)設(shè)立海上治安特別管理區(qū)域在法律制度方面存在的問(wèn)題與對(duì)策進(jìn)行較為深入的探討。

一、設(shè)立海上治安特別管理區(qū)域的緣由

(一)海上維權(quán)執(zhí)法形勢(shì)的客觀要求

當(dāng)前我國(guó)在海洋方向面臨著來(lái)自多個(gè)國(guó)家、多個(gè)方面的威脅與挑戰(zhàn)，海上維權(quán)執(zhí)法的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。從維權(quán)管理角度來(lái)講，面臨著島嶼被侵占、海域被劃分、資源被掠奪、航道遭圍堵等嚴(yán)峻形勢(shì)。越南、菲律賓等國(guó)非法侵占了我國(guó)南沙群島中的部分島礁，我國(guó)同日本、菲律賓等周邊國(guó)家存在海域劃界和島嶼主權(quán)的爭(zhēng)議，韓國(guó)、印度尼西亞等國(guó)海上執(zhí)法部門濫用武力侵犯我國(guó)漁民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，越南、馬來(lái)西亞等國(guó)大量非法掠奪我國(guó)南海的石油氣資源，美國(guó)、日本拉攏東南亞國(guó)家開(kāi)展的軍事合作嚴(yán)重威脅了我國(guó)海上通道安全。從執(zhí)法角度來(lái)講，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)的治安違法犯罪案件并存。在非法捕撈和走私、偷渡等各類傳統(tǒng)的海上行政違法和刑事犯罪案件未得到有效遏制的情況下，近年來(lái)我國(guó)管轄海域中又出現(xiàn)了許多新型案件，尤其是一些國(guó)家以各種理由進(jìn)行的騷擾、侵害行為，而這其中最為引人關(guān)注的例證就是“海洋石油981”鉆井平臺(tái)維權(quán)事件。2014年5月3日，隸屬于中國(guó)海洋石油總公司的深水半潛式鉆井平臺(tái)“海洋石油981”啟動(dòng)中建南項(xiàng)目?jī)煽谔骄你@探作業(yè)，地點(diǎn)在我國(guó)南海西沙群島南面毗連區(qū)內(nèi)，距離我國(guó)西沙中建島和西沙群島領(lǐng)海基線17海里，距離越南大陸海岸約133～156海里。海南海事局于5月3日發(fā)布了《航警14033(“海洋石油981”船南海鉆井作業(yè))》的通航警告，其內(nèi)容為“瓊航警14033南海5月2日至8月15日，‘海洋石油981’船在以15-29,58N/111-12.06E點(diǎn)為圓心，1海里為半徑進(jìn)行鉆井作業(yè)，禁止駛?cè)搿薄?014年5月5日，中國(guó)海事局海南海事局發(fā)布了《航警14034(“海洋石油981”鉆井船南海鉆井作業(yè))》的通航警告，將禁區(qū)范圍擴(kuò)大至3海里半徑。2014年5月27日，中建南1號(hào)井鉆探作業(yè)完成。2014年5月28日，中建南2號(hào)井鉆探作業(yè)開(kāi)始實(shí)施。2014年5月27日，中國(guó)海事局海南海事局發(fā)布了《航警14041(“海洋石油981”鉆井平臺(tái)中建島東南海域鉆井作業(yè))》通航警告。其內(nèi)容為“瓊航警0041南海5月27日至8月15日，‘海洋石油981’鉆井平臺(tái)在以15-33,38N/111-34.62E點(diǎn)為圓心，3海里為半徑進(jìn)行鉆井作業(yè)，禁止駛?cè)搿薄Ｔ凇昂Ｑ笫?81”鉆井平臺(tái)作業(yè)期間，“越南方面即出動(dòng)包括武裝船只在內(nèi)的大批船只，非法強(qiáng)力干擾中方作業(yè)，沖撞在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行護(hù)航安全保衛(wèi)任務(wù)的中國(guó)政府公務(wù)船，還向該海域派出‘蛙人’等水下特工，大量布放漁網(wǎng)、漂浮物等障礙物”[1]。

(二)當(dāng)前執(zhí)法依據(jù)不足的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前我國(guó)海上執(zhí)法依據(jù)不足的問(wèn)題包括兩個(gè)層面：法律規(guī)范本身的不健全和執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏明確授權(quán)。就第一個(gè)層面的問(wèn)題來(lái)講，目前我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)界已形成共識(shí)的是，必須制定我國(guó)海洋方面的基本法律。盡管《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃》《國(guó)務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃》將制定“海洋基本法”納入了立法規(guī)劃和計(jì)劃，而《國(guó)務(wù)院2017年立法工作計(jì)劃》沒(méi)有將“海洋基本法”列入明確列舉的立法項(xiàng)目。不過(guò)，《2017年全國(guó)海洋立法工作計(jì)劃》將“海洋基本法”列入了“擬報(bào)國(guó)務(wù)院審查的法律草案”。目前，該法律尚未出臺(tái)。此外，目前我國(guó)很多涉及到海上執(zhí)法內(nèi)容的法律規(guī)范在適用范圍上都存在著同我國(guó)管轄海域范圍不一致的情況。例如，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《治安管理處罰法》)第4條中規(guī)定了其適用范圍僅限于我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)，而排除了對(duì)我國(guó)毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及其他管轄海域的適用，進(jìn)而造成了海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等我國(guó)管轄海域中執(zhí)法依據(jù)不足的不利局面。就第二個(gè)層面的問(wèn)題來(lái)講，作為當(dāng)前我國(guó)最重要的一支海上執(zhí)法力量，中國(guó)海警缺乏海上綜合執(zhí)法的依據(jù)[2]。此外，中國(guó)海警對(duì)于地方立法機(jī)關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章(如《福建省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》)也存在著能否適用的問(wèn)題。

(三)地方立法提供了文本例證

我國(guó)部分沿海省、直轄市為了有效地維護(hù)海上治安秩序，進(jìn)行了相關(guān)內(nèi)容的立法實(shí)踐，但不論是從法律文本角度還是制度實(shí)踐角度，該海上治安特別管理區(qū)域都面臨著很多問(wèn)題乃至風(fēng)險(xiǎn)。從法律文本角度出發(fā)，通過(guò)地方性法規(guī)的形式所設(shè)立的海上治安特別管理區(qū)域(或名稱不同但內(nèi)涵一致的稱謂)在法律依據(jù)、范圍劃定、管控措施等方面均缺乏明確規(guī)定。其中，海南省首次在《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》中規(guī)定了可以設(shè)立海上治安警戒區(qū)域等沿海邊防治安特別管理區(qū)域的幾種情況和設(shè)立主體，但對(duì)范圍、期限和管理措施等均未作明確規(guī)定*《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》(2012年)第25條規(guī)定，有下列情形之一的,省公安邊防機(jī)關(guān)經(jīng)商有關(guān)機(jī)關(guān),可以設(shè)立海上治安警戒區(qū)域等沿海邊防治安特別管理區(qū)域：(一)維護(hù)國(guó)家主權(quán)需要的；(二)保護(hù)南海資源需要的；(三)重大活動(dòng)、賽事等安保勤務(wù)需要的；(四)保護(hù)重大違法犯罪行為現(xiàn)場(chǎng)需要的；(五)其他法定情形。公安邊防機(jī)關(guān)設(shè)立海上治安警戒區(qū)域等沿海邊防治安特別管理區(qū)域的,應(yīng)當(dāng)明確區(qū)域的范圍、期限、管理措施等事項(xiàng)并予以公告。。此后，浙江、福建、山東和河北等省份也參考海南省的做法在立法中規(guī)定可以設(shè)立該種區(qū)域，但同樣規(guī)定得含糊、不明確。此外，在中央層面起草的《中華人民共和國(guó)邊防治安管理?xiàng)l例》中也吸收該種做法。從制度實(shí)踐角度出發(fā)，盡管設(shè)立了該種區(qū)域，但各地方涉海職能部門在維護(hù)海上治安秩序的過(guò)程中，卻并沒(méi)有依據(jù)設(shè)立該區(qū)域所形成的相關(guān)制度進(jìn)行維權(quán)執(zhí)法，最為典型的例子即是前述的“海洋石油981”鉆井平臺(tái)維權(quán)事件。當(dāng)時(shí)并沒(méi)有根據(jù)《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》關(guān)于“海上治安警戒區(qū)域等沿海邊防治安特別管理區(qū)域”的規(guī)定適用，而是由中國(guó)海事局發(fā)布通航警告。在歷時(shí)81天的“海洋石油981”鉆井平臺(tái)維權(quán)事件中，中國(guó)海警出動(dòng)了數(shù)百艘艦船，在30平方公里海域積極應(yīng)對(duì)越南方面的各種挑釁。在維權(quán)中注重了斗“力”，但是卻沒(méi)有有效地斗“法”。

(四)國(guó)外制度實(shí)踐提供了借鑒參照

目前，在國(guó)際上還沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家設(shè)立了上述海上治安特別管理區(qū)域或性質(zhì)類似的區(qū)域，但設(shè)立性質(zhì)和功能上具有部分相似性的特別管理區(qū)域已成為部分國(guó)家的具體實(shí)踐。通過(guò)分析這些國(guó)家所設(shè)立的海上特別管理區(qū)域制度，可以更好地理解和認(rèn)識(shí)我國(guó)設(shè)立該種特別區(qū)域的必要性和可行性。

“海洋管理的一個(gè)方面是，在海洋某一部分的時(shí)間和空間上試圖建立、加強(qiáng)或保護(hù)一種特殊活動(dòng)或各種活動(dòng)。這種特殊活動(dòng)(或這些特殊活動(dòng))可能是鯨類繁殖、石油開(kāi)采、船舶運(yùn)輸、武器試驗(yàn)或拖網(wǎng)捕撈。當(dāng)試圖開(kāi)展這些活動(dòng)時(shí)，經(jīng)常要確定一個(gè)‘區(qū)’?！盵3]例如，澳大利亞基于維護(hù)海洋權(quán)益、保障海上安全等目的，于2004年設(shè)立了海事識(shí)別區(qū)*為了避免將海事識(shí)別區(qū)同航空識(shí)別區(qū)相混同而產(chǎn)生誤會(huì)，澳大利亞于2005年將海事識(shí)別區(qū)改稱為海事識(shí)別制度。。該海事識(shí)別區(qū)的覆蓋范圍延伸至距離澳大利亞海岸1 000海里的海域，其管理措施主要是要求外國(guó)船舶如實(shí)報(bào)告船籍、船員及目的港等各類信息，否則將限制該船舶進(jìn)入澳大利亞港口或通過(guò)其管轄海域。值得注意的是，由于國(guó)際法沒(méi)有對(duì)能否設(shè)立該種區(qū)域制度作出規(guī)定，因而澳大利亞的做法在國(guó)際上引起了爭(zhēng)論，使大家感到不安的并非該制度本身，而似乎是其范圍超出了國(guó)家能夠管轄海域的最大范圍[4]。相反，有的國(guó)家卻在與我國(guó)爭(zhēng)議海域設(shè)置過(guò)警戒區(qū)域?！?001年12月22日，某國(guó)將一艘不明國(guó)籍的可疑船擊沉于我國(guó)東海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，之后派出武裝巡視船，在以沉船為圓心、半徑3海里內(nèi)的肇事海域設(shè)置警戒區(qū)，進(jìn)行所謂的搜救警戒，致使我國(guó)航船繞道航行，漁船無(wú)法在附近海域進(jìn)行正常捕撈作業(yè)。令人不可思議的是，在前4個(gè)月肇事者拒不承認(rèn)事發(fā)海域是中國(guó)管轄海域而不向中方通報(bào)情況。經(jīng)過(guò)艱難的外交交涉以及增派海監(jiān)船舶、飛機(jī)實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，最終迫使肇事者承認(rèn)了中方的管轄權(quán)，并同意通報(bào)相關(guān)情況，接受中國(guó)海監(jiān)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。在此情況下，中方批準(zhǔn)了該國(guó)打撈沉船的申請(qǐng)。從打撈不明國(guó)籍沉船前的準(zhǔn)備到打撈結(jié)束，前后長(zhǎng)達(dá)9個(gè)月?！盵5]此個(gè)案教訓(xùn)深刻，應(yīng)當(dāng)引起我們認(rèn)真反思。

二、設(shè)立海上治安特別管理區(qū)域的國(guó)際法理分析

在海上設(shè)立一種新的制度，不僅涉及到國(guó)內(nèi)法的問(wèn)題，也涉及到國(guó)際法的問(wèn)題，尤其是因《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)的生效而形成的新的海洋法律制度。在不仔細(xì)論證我國(guó)是否有權(quán)設(shè)立該制度的基礎(chǔ)上就盲目立法和跟風(fēng)立法，其帶來(lái)的后果只能是制度設(shè)計(jì)本身的界定不清和實(shí)踐過(guò)程中立法目的的難以實(shí)現(xiàn)。因而，我們必須找到設(shè)立海上治安特別管理區(qū)域的法理根據(jù)，尤其是國(guó)際法上的法理根據(jù)，使該制度在法理上站得住腳，這樣才能在實(shí)踐中敢于運(yùn)用和有效運(yùn)用，進(jìn)而為我國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法行動(dòng)提供有力的抓手和保障。

(一)國(guó)家海洋主權(quán)理論

國(guó)家海洋主權(quán)是國(guó)家主權(quán)的重要組成部分。國(guó)家對(duì)本國(guó)領(lǐng)土具有完全和排他的主權(quán)，作為領(lǐng)土組成部分的內(nèi)水和領(lǐng)海天然地置于國(guó)家主權(quán)的管轄之下。國(guó)家有權(quán)自主決定其在內(nèi)水和領(lǐng)海采取管理措施，設(shè)置符合自身利益要求的區(qū)劃制度?；诖?，為了有效打擊海上違法犯罪、維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益和海上治安秩序，在我國(guó)的內(nèi)水和領(lǐng)海范圍內(nèi)設(shè)立海上治安特別管理區(qū)域的法理根據(jù)是充分的、扎實(shí)的。但需要指出的是，盡管主權(quán)是國(guó)家的最高權(quán)利，但這并不意味著主權(quán)是不受限制的[6]。在當(dāng)前以《公約》為核心的國(guó)際海洋法框架下，國(guó)家在內(nèi)水和領(lǐng)海行使主權(quán)時(shí)將受到無(wú)害通過(guò)制度和軍艦、政府船舶享有豁免權(quán)等一些限制。這些限制雖然不能成為我國(guó)是否設(shè)立海上治安特別管理區(qū)域的法治障礙，但在一定程度上將會(huì)影響到我國(guó)設(shè)立該區(qū)域的管理措施等事項(xiàng)。

(二)國(guó)家海洋管轄權(quán)理論

國(guó)家海洋管轄權(quán)源于國(guó)家海洋權(quán)益。一般認(rèn)為，國(guó)家海洋權(quán)益包括海洋政治權(quán)益、海洋經(jīng)濟(jì)權(quán)益、海洋科技權(quán)益和海洋安全權(quán)益等。其中，國(guó)家海洋政治權(quán)益中便包括了國(guó)家海洋管轄權(quán)在內(nèi)。

國(guó)家海洋管轄權(quán)是指國(guó)家對(duì)主權(quán)海域以外的管轄海域中的人、事、物進(jìn)行支配和處理的權(quán)利*現(xiàn)有文獻(xiàn)多將國(guó)家海上管轄權(quán)的范圍界定為各種海域，參見(jiàn)宋云霞：《國(guó)家海上管轄權(quán)理論與實(shí)踐》，海洋出版社2009年版。本文所述主要是指毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，在此略作說(shuō)明。。與國(guó)家海上主權(quán)不同，國(guó)家海上管轄權(quán)不是國(guó)家所固有的，而主要是根據(jù)《公約》所獲得的。就毗連區(qū)而言，根據(jù)《公約》第33條和303條的規(guī)定，國(guó)家在毗連區(qū)享有海關(guān)、財(cái)政、移民、衛(wèi)生及考古和歷史文物領(lǐng)域的管制權(quán)。需要說(shuō)明的是，這種被表述為管制權(quán)的權(quán)利從其本質(zhì)上來(lái)講就是管轄權(quán)[7]。同時(shí)，隨著各國(guó)的海洋法治實(shí)踐，當(dāng)前國(guó)家在毗連區(qū)所能行使的管轄權(quán)不僅在內(nèi)容上擴(kuò)展到了安全領(lǐng)域，而且在方式上也由單一的執(zhí)法管轄權(quán)擴(kuò)展至立法管轄權(quán)[8]。就專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)而言，根據(jù)《公約》第56條和其他相關(guān)條款的規(guī)定，國(guó)家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主要享有經(jīng)濟(jì)和資源方面的主權(quán)權(quán)利以及與開(kāi)發(fā)和利用經(jīng)濟(jì)、資源權(quán)利有關(guān)的管轄權(quán)。值得注意的是，此處的主權(quán)權(quán)利是一種介于主權(quán)和管轄權(quán)之間的權(quán)利，它涵蓋了管轄權(quán)[9]。此外，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)作為一種新的海洋區(qū)域制度，各國(guó)在實(shí)踐中呈現(xiàn)出了不斷擴(kuò)張其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)管轄權(quán)內(nèi)容的趨勢(shì)[10]，并集中表現(xiàn)為對(duì)于“剩余權(quán)利”[11]問(wèn)題的態(tài)度和行為。而在剩余權(quán)利問(wèn)題中，各國(guó)都比較關(guān)注的一個(gè)方面是對(duì)《公約》第56條第2款和第58條第3款所共同提及的“適當(dāng)顧及”一詞的含義?！把睾?guó)和其他國(guó)家的關(guān)系是互補(bǔ)的，第56條和第58條合在一起，構(gòu)成了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的本質(zhì)?！盵12]因而，沿海國(guó)在能夠“適當(dāng)顧及”其他國(guó)家權(quán)利的基礎(chǔ)上，對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)管轄權(quán)的內(nèi)容做出符合和平利用目的的適當(dāng)擴(kuò)張也并不意味著權(quán)利濫用或于法無(wú)據(jù)。因而，上述國(guó)家海上管轄權(quán)及其擴(kuò)張也當(dāng)然構(gòu)成了我國(guó)在毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)設(shè)立與其管轄權(quán)權(quán)利內(nèi)容相一致范圍內(nèi)的海上治安特別管理區(qū)域的法理根據(jù)。

(三)現(xiàn)代海防觀

現(xiàn)代海防觀是相對(duì)于傳統(tǒng)海防觀而言的?，F(xiàn)代海防觀與傳統(tǒng)海防觀在諸多方面存在著差異，其中重要一點(diǎn)就是海防的地域范圍。傳統(tǒng)的海防觀認(rèn)為海岸和領(lǐng)海是我國(guó)海防的地域范圍。例如，2016年版的《辭?！肪褪浅执擞^點(diǎn)。海防是指“國(guó)家為保衛(wèi)主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全，維護(hù)海洋權(quán)益，防范外敵入侵和人員、飛機(jī)、船舶、物資等非法越界，在沿海地區(qū)和領(lǐng)海內(nèi)采取的防衛(wèi)和管理活動(dòng)的統(tǒng)稱”[13]。這種海防觀也深刻地影響了我國(guó)的立法，以《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》)、《治安管理處罰法》有關(guān)地域適用范圍的立法例證最為典型。其地域適用范圍僅僅為我國(guó)的領(lǐng)域，這里的領(lǐng)域在海上的范圍學(xué)界通常解釋為領(lǐng)海。

與上述《刑法》與《治安管理處罰法》調(diào)整的地域適用范圍所折射的傳統(tǒng)海防觀不同，我國(guó)某些有關(guān)海洋管轄權(quán)的立法則呈現(xiàn)出不斷探索擴(kuò)大海洋空間范圍的趨勢(shì)。自上世紀(jì)80年代，我國(guó)海洋法律體系不斷完善。1982年頒布的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第2條就規(guī)定：本法適用于中華人民共和國(guó)的內(nèi)海、領(lǐng)海以及中華人民共和國(guó)管轄的一切其他海域。1999年該法修改時(shí)則將上述條款調(diào)整為：本法適用于中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域。因此，我們可以看出，我國(guó)有管轄權(quán)的海域范圍越來(lái)越明晰的現(xiàn)代海防觀逐漸生成。

我國(guó)立法活動(dòng)中現(xiàn)代海防觀的生成是與我國(guó)批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》分不開(kāi)的。1996年5月15日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議決定批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，同年7月7日對(duì)我國(guó)正式生效。自《聯(lián)合國(guó)海洋法》在我國(guó)批準(zhǔn)生效之日，我國(guó)海防的地域范圍就開(kāi)始拓展。正像有學(xué)者指出的那樣：“由于《公約》確認(rèn)的國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益，包括領(lǐng)陸、領(lǐng)空、領(lǐng)海以及海底、底土及其一切資源，因此，為保衛(wèi)我們的主權(quán)和權(quán)益，今后海防的地域和空間概念也應(yīng)該大大擴(kuò)展。過(guò)去‘領(lǐng)海外即公?！I(lǐng)海線即海防線’，以12海里領(lǐng)海作為我國(guó)大陸的‘護(hù)城河’，以領(lǐng)海和海岸為主要地域組織防御的傳統(tǒng)海防觀已經(jīng)過(guò)時(shí)，應(yīng)將海上防御范圍擴(kuò)大到整個(gè)國(guó)家管轄海域、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的外緣，在南海中國(guó)傳統(tǒng)海疆線的外緣，一直到曾母暗沙海域都將成為國(guó)家新的‘海防線’。海防的戰(zhàn)略邊疆大大擴(kuò)展了，由原來(lái)的12海里延伸到數(shù)百海里，超過(guò)原來(lái)數(shù)十倍。另外，由于《公約》還賦予了我國(guó)在公海等國(guó)家管轄海域以外的若干權(quán)益，我們的海防和國(guó)防還應(yīng)走出國(guó)門，維護(hù)國(guó)家域外利益?！盵14]根據(jù)現(xiàn)代海防觀，海防的內(nèi)容包括軍事防衛(wèi)和行政管理，而設(shè)立海上治安特別管理區(qū)域便是行政管理的重要組成部分。因此，海上治安特別管理區(qū)域的范圍應(yīng)當(dāng)與海防的地域范圍保持一致，即在我國(guó)管轄海域內(nèi)我國(guó)均有權(quán)設(shè)立海上治安特別管理區(qū)域。

三、設(shè)立海上治安特別管理區(qū)域的法治障礙

(一)行使主體上的障礙

一些沿海省份(如海南省)在通過(guò)立法設(shè)立海上治安特別管理區(qū)時(shí)，其規(guī)定的行使主體是公安邊防海警，但是在當(dāng)前國(guó)家所進(jìn)行的海上綜合執(zhí)法體制改革的大背景下，海上治安特別管理區(qū)域的行使主體只能是中國(guó)海警。因而，是否存在設(shè)立該區(qū)域的行使主體障礙，是由中國(guó)海警是否具有相關(guān)的主體資格所決定的。對(duì)此，筆者持否定態(tài)度，認(rèn)為目前中國(guó)海警缺乏開(kāi)展海上包括行政與刑事執(zhí)法在內(nèi)的綜合執(zhí)法的主體資格?，F(xiàn)中國(guó)海警是由原來(lái)的四支海上執(zhí)法隊(duì)伍所組成的，而目前不僅作為省一級(jí)層面的海警機(jī)構(gòu)沒(méi)有正式成立(其名稱仍稱作××省海警總隊(duì)籌備組)，而且各支隊(duì)伍仍是以海警重組前自己原來(lái)的名義進(jìn)行執(zhí)法。當(dāng)然，這只是中國(guó)海警開(kāi)展海上綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀，認(rèn)為其缺乏執(zhí)法主體資格背后的真正原因在于執(zhí)法依據(jù)的不足。取得行政執(zhí)法主體資格需要法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)，取得刑事執(zhí)法主體資格需要法律的授權(quán)，但在2013年3月國(guó)家做出重組海洋局、設(shè)立中國(guó)海警局的決定后，沒(méi)有任何一部涉及海洋執(zhí)法內(nèi)容的法律規(guī)范將中國(guó)海警的執(zhí)法主體資格寫入其中，盡管這些法律規(guī)范很多在這期間進(jìn)行了一次甚至數(shù)次修改*《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》在2013年12月和2016年11月進(jìn)行了兩次修改，但都沒(méi)有在法律條文中提及中國(guó)海警。。

(二)設(shè)置程序上的障礙

所謂設(shè)置程序上的障礙，主要包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是設(shè)立海上治安特別管理區(qū)域是屬于中央事權(quán)還是地方事權(quán)；二是設(shè)立該區(qū)域是屬于軍事事權(quán)還是行政事權(quán)。作為一種目前僅存在于部分地方立法實(shí)踐當(dāng)中的產(chǎn)物，似乎設(shè)立海上治安特別管理區(qū)域是屬于省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的權(quán)利，但其實(shí)并不是那么簡(jiǎn)單。就第一個(gè)層面來(lái)講，《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第73條規(guī)定，地方性法規(guī)可以就兩類事項(xiàng)作出規(guī)定：一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；二是屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。以最早在立法中對(duì)海上治安特別管理區(qū)域作出規(guī)定的《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》為例，其第1條明確指出立法依據(jù)是《治安管理處罰法》等法律、行政法規(guī)，也就是屬于上述第一類立法事項(xiàng)。但問(wèn)題是，我國(guó)現(xiàn)有法律和行政法規(guī)并沒(méi)有作出海上治安特別管理區(qū)域的相關(guān)規(guī)定，海南省人大常委會(huì)通過(guò)立法設(shè)立的該區(qū)域不是對(duì)已有制度的細(xì)化，而是創(chuàng)設(shè)了一種新制度。因而設(shè)立該區(qū)域是否還屬于地方事權(quán)就不是那么確定了。同樣，就第二個(gè)層面來(lái)講，該區(qū)域的某些功能、措施等與《中華人民共和國(guó)軍事設(shè)施保護(hù)法》中所規(guī)定的軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)和《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》中規(guī)定的軍事禁航區(qū)具有相似性，因而設(shè)立該區(qū)域是否具有軍事事權(quán)屬性也需要進(jìn)一步論證。

(三)范圍劃定上的障礙

海洋不同于陸地，海上不僅包括國(guó)家主權(quán)海域，而且也包括國(guó)家管轄權(quán)海域。國(guó)家在海上不同海域享有的不同權(quán)利將影響到海上治安特別管理區(qū)域的范圍。有學(xué)者指出，《海南省邊防治安管理?xiàng)l例》所提到的海南省管轄海域主要是指海南省沿岸及島嶼所屬12海里領(lǐng)海內(nèi)的范圍[15]。筆者對(duì)此觀點(diǎn)十分贊同，原因如下：盡管全國(guó)人大在1988年決定設(shè)立海南省時(shí)只規(guī)定了海南省所管轄西沙群島、南沙群島、中沙群島的島礁及海域而沒(méi)有明確這種海域的外部界限，但是我國(guó)在2002年通過(guò)《海域勘界管理辦法》對(duì)各沿海省份(包括省、自治區(qū)、直轄市)所管轄的海域進(jìn)行劃界時(shí)，明確指出海域行政區(qū)域界線原則止于領(lǐng)海外部界限。因而，海南省在進(jìn)行海上立法時(shí)，其規(guī)定的適用范圍當(dāng)然不能突破其所能管轄的海域范圍。這也可以從一個(gè)方面解釋為什么2014年在“海洋石油981”鉆井平臺(tái)維權(quán)事件的處置過(guò)程中《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》已規(guī)定了海上治安特別管理區(qū)域而沒(méi)有實(shí)際使用該區(qū)域。如果這樣理解該區(qū)域的話，那么自當(dāng)不存在范圍劃定上的障礙，但是僅僅將該區(qū)域的范圍限定在領(lǐng)海內(nèi)，卻沒(méi)有多大的意義，不能很好地發(fā)揮該區(qū)域作為維權(quán)執(zhí)法措施的制度價(jià)值。例如，2007年日本制定了《海洋構(gòu)筑物安全水域設(shè)定法》，規(guī)定對(duì)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)的海洋構(gòu)筑物周圍500米海域內(nèi)可以劃定安全水域。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，海上治安特別管理區(qū)域的范圍應(yīng)當(dāng)是我國(guó)所能管轄的全部海域。那么在超出領(lǐng)海以外的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及一些權(quán)屬存在爭(zhēng)議的海域是否有權(quán)設(shè)立該區(qū)域，也同樣需要謹(jǐn)慎地加以論證。

(四)管控措施上的障礙

在包括《海南省邊防治安管理?xiàng)l例》在內(nèi)的所有規(guī)定了設(shè)立海上治安警戒區(qū)域、臨時(shí)性海上警戒區(qū)域等海上治安特別管理區(qū)域的地方性法規(guī)中，都沒(méi)有明確說(shuō)明區(qū)域的管理措施，而是籠統(tǒng)地指出由設(shè)立機(jī)關(guān)在設(shè)立時(shí)進(jìn)行公告。這也從一個(gè)側(cè)面反映出立法者自身對(duì)在該區(qū)域內(nèi)所能采取的管控措施上的不確定性。正如前文所指出的國(guó)家權(quán)利在海上和陸上存在著差異性，很多在我國(guó)陸地領(lǐng)土范圍內(nèi)所能夠采取的執(zhí)法措施，并不一定能夠在海上實(shí)施。此外，就當(dāng)前我國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法面臨的形勢(shì)而言，在海上治安特別管理區(qū)域內(nèi)必將面臨很多具有涉外因素的案件，而現(xiàn)有管控措施的不明確，可能造成對(duì)外國(guó)侵漁船只和對(duì)外國(guó)軍事活動(dòng)船只缺乏懲治而危害我國(guó)利益的問(wèn)題，以及可能造成對(duì)上述船只管控措施過(guò)度和不當(dāng)而引起外交糾紛等問(wèn)題。

四、完善海上治安特別管理區(qū)域的法治路徑

(一)修改《刑法》與《治安管理處罰法》

從設(shè)立海上治安特別管理區(qū)域法律規(guī)范的立法依據(jù)上可以明確看出，該區(qū)域同治安執(zhí)法和刑事執(zhí)法具有密不可分的聯(lián)系，并且在很大程度上具有前后相繼的邏輯關(guān)系。只有我國(guó)在海上具有治安執(zhí)法和刑事執(zhí)法的權(quán)利，那么在該區(qū)域才能開(kāi)展治安執(zhí)法和刑事執(zhí)法。但是，當(dāng)前我國(guó)法律中卻缺乏在海上進(jìn)行前述執(zhí)法活動(dòng)的有效依據(jù)。造成這種執(zhí)法依據(jù)不足的主要原因在于法律對(duì)我國(guó)海上案件管轄范圍的限定?！缎谭ā返?條將我國(guó)對(duì)犯罪進(jìn)行屬地管轄的范圍限定在了領(lǐng)域內(nèi)，而對(duì)于領(lǐng)域之外的毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等卻不能進(jìn)行管轄。盡管還可以通過(guò)屬人管轄、普遍管轄和保護(hù)管轄等原則對(duì)領(lǐng)域外的我國(guó)管轄海域內(nèi)的犯罪案件進(jìn)行管轄，但這仍不足以實(shí)現(xiàn)對(duì)許多外國(guó)侵犯我國(guó)海洋權(quán)益并構(gòu)成犯罪案件的懲治。同樣，《治安管理處罰法》第4條也同樣將其管轄范圍限定在了我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)。而且，該法在進(jìn)行管轄時(shí)只有屬地管轄一種原則。這更是造成了對(duì)大量在領(lǐng)海以外我國(guó)管轄海域發(fā)生的違反治安管理的行為束手無(wú)策。其實(shí)不單單在設(shè)立海上治安特別管理區(qū)域時(shí)面臨著上述兩法對(duì)我國(guó)海上案件管轄范圍的限定問(wèn)題，在我國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法的過(guò)程中，很多情況下都受制于該規(guī)定。在《公約》已經(jīng)賦予了沿海國(guó)在毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)一定的管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，將《刑法》與《治安管理處罰法》屬地管轄的范圍擴(kuò)展至領(lǐng)海以外是合法且合理的。只有我國(guó)對(duì)刑事案件和治安違法案件的管轄范圍涵蓋了毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，那么海上治安特別管理區(qū)域也才能夠突破領(lǐng)海的束縛，在更廣闊的海域范圍內(nèi)發(fā)揮其作用。

(二)出臺(tái)設(shè)立海上治安特別管理區(qū)域的細(xì)化規(guī)定

“為吸取‘海洋石油981’鉆井平臺(tái)在西沙附近海域作業(yè)，無(wú)辜遭到越南艦船圍攻等教訓(xùn)，我國(guó)應(yīng)該及早出臺(tái)‘海上建筑物安全水域法’，明確規(guī)定海上建筑周邊安全水域的范圍，以及對(duì)入侵者懲處的具體條款?！盵16]上述建議也是一種法律對(duì)策。但是，從立法技術(shù)角度來(lái)看，可能大費(fèi)周折，不如出臺(tái)海上治安特別管理區(qū)域的細(xì)化規(guī)定及時(shí)有效。雖然設(shè)立海上治安特別管理區(qū)域?qū)τ诰S護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益、打擊海上違法行為具有重要意義，但是由于其自身內(nèi)容和體量的限制，因而不宜專門出臺(tái)一部法律規(guī)范，其只能作為一件完整法律文本中的一個(gè)章節(jié)。其實(shí)，涉及該區(qū)域的立法實(shí)踐不僅僅存在于地方立法實(shí)踐，在中央立法中也有嘗試，只是由于各種原因一直未能生效。在公安部邊防管理局負(fù)責(zé)起草的《邊防治安管理?xiàng)l例(草案稿)》第47條中即作出了設(shè)立臨時(shí)性海上警戒區(qū)域的規(guī)定*《邊防治安管理?xiàng)l例(草案稿)》第47條規(guī)定：因維護(hù)沿海治安管理秩序需要，省級(jí)以上公安邊防部門經(jīng)商有關(guān)部門，可以設(shè)立臨時(shí)性海上警戒區(qū)域。設(shè)立臨時(shí)性海上警戒區(qū)的，公安邊防部門應(yīng)當(dāng)明確范圍、期限、管理措施等事項(xiàng)并予以公告。。但令人遺憾的是，該條款同樣規(guī)定簡(jiǎn)單，沒(méi)有對(duì)臨時(shí)性海上警戒區(qū)域的設(shè)置程序、范圍劃定和管控措施等作出規(guī)定，存在不明確、不具體的問(wèn)題。這種立法用語(yǔ)上的簡(jiǎn)單明了，極易造成執(zhí)法機(jī)關(guān)因?qū)υ搮^(qū)域性質(zhì)理解的不統(tǒng)一而產(chǎn)生的權(quán)利濫用或誤用，進(jìn)而引發(fā)一系列法律風(fēng)險(xiǎn)。綜上，不但需要在立法中對(duì)海上治安特別管理區(qū)域進(jìn)行專門規(guī)定，而且還需要對(duì)其從以下幾個(gè)方面作出具體規(guī)定：

1．明確海上治安特別管理區(qū)域的行使主體

正如前文所述，海上治安特別管理區(qū)域的行使主體自當(dāng)是中國(guó)海警，但是當(dāng)前中國(guó)海警改革尚未完成，其性質(zhì)也存在諸多不同理解，是否具有警察權(quán)還存在疑義，這將會(huì)影響到其作為該區(qū)域行使主體的合法性。在該區(qū)域內(nèi)所采取的執(zhí)法內(nèi)容包括治安執(zhí)法和刑事執(zhí)法，而根據(jù)《治安管理處罰法》第2條和《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第3條的規(guī)定，只有公安機(jī)關(guān)才能作為合法的執(zhí)法主體。如果將中國(guó)海警作為同鐵路、民航等行業(yè)公安機(jī)關(guān)一樣的地位看待，則不存在主體資格問(wèn)題，但如果只是將其作為一般意義上的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)看待，則必須首先對(duì)上述法律作出修正，否則中國(guó)海警將不能作為該區(qū)域的行使主體。

2．細(xì)化海上治安特別管理區(qū)域的設(shè)置程序

海上治安特別管理區(qū)域主要是為了更好地參與海上維權(quán)、執(zhí)法等行動(dòng)，與維護(hù)軍事設(shè)施等目的而設(shè)立的海上臨時(shí)軍事管理區(qū)或軍事禁區(qū)不同，不屬于軍事事權(quán)。同時(shí)，該區(qū)域行使主體的垂直管理模式或是雙重管理模式也將反映出它的中央事權(quán)或地方事權(quán)屬性?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》給該區(qū)域的設(shè)置程序提供了很好的參考范本，該法根據(jù)社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，將突發(fā)事件分成了四個(gè)等級(jí)。在確定海上治安特別管理區(qū)域的設(shè)置程序時(shí)完全可以加以借鑒，根據(jù)區(qū)域內(nèi)發(fā)生危害事件的影響、后果等因素劃分不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，進(jìn)而決定相應(yīng)的區(qū)域設(shè)置權(quán)限。例如，針對(duì)最高等級(jí)的事件由中國(guó)海警局決定，針對(duì)下一等級(jí)的事件由國(guó)家海洋局北海、東海和南海三個(gè)分局決定，并隨事件危害程度的減弱，設(shè)置權(quán)限依次下放。

3．明晰海上治安特別管理區(qū)域的范圍劃定

由于國(guó)家享有海上主權(quán)和海上管轄權(quán)，設(shè)立的海上治安特別管理區(qū)域的范圍可以涵蓋我國(guó)管轄的全部海域。但因?yàn)閲?guó)家在領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等不同海域享有權(quán)利的具體內(nèi)容不同，這就給該區(qū)域的范圍劃定造成了一定的障礙。如果按照距離陸地的遠(yuǎn)近來(lái)劃分，則該區(qū)域已與當(dāng)前由《公約》確立的領(lǐng)海制度、毗連區(qū)制度和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度等相重疊，既沒(méi)有再重復(fù)的必要，也不符合設(shè)立的目的。因而較為可行的方式是以事件為中心，參照《公約》第60條對(duì)人工島嶼、設(shè)施或結(jié)構(gòu)采取設(shè)定安全地帶的方式，并根據(jù)事件危害程度的不同決定該范圍的具體大小。當(dāng)然，這樣劃分必須考慮不同海域中的國(guó)家權(quán)利內(nèi)容不同，尤其是在區(qū)域橫跨了兩個(gè)以上的海域時(shí)，否則容易引發(fā)國(guó)際法上的風(fēng)險(xiǎn)。

4．設(shè)定海上治安特別管理區(qū)域的管控措施

根據(jù)海上治安特別管理區(qū)域的設(shè)置程序和范圍劃定的論述，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)明確列舉和概括兜底的立法技術(shù)設(shè)定該區(qū)域的管控措施。例如，對(duì)于非法進(jìn)入海上治安特別管理區(qū)域的船舶可采取登臨、檢查、扣押、驅(qū)逐等方式，令其停航、改航、返航等。同時(shí)，設(shè)定海上治安特別管理區(qū)域的管控措施還應(yīng)當(dāng)注意以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和設(shè)置權(quán)限來(lái)決定具體的管控措施，這樣做的好處是方便執(zhí)行機(jī)關(guān)的具體適用；二是根據(jù)該區(qū)域在海上所處的具體位置以及與不同海域的關(guān)系來(lái)決定具體的管控措施，這樣做的好處是避免管控措施的不當(dāng)。此外，管控措施的不同也將影響到設(shè)定該區(qū)域的法律規(guī)范的位階。例如，《立法法》第8條作出了法律保留事項(xiàng)的規(guī)定。如果該區(qū)域的管控措施包括了對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，則只能由法律予以規(guī)范和調(diào)整，而排除行政法規(guī)、部門規(guī)章的設(shè)定權(quán)等。

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