法治反腐的運行機制研究

張 剛

（中共蚌埠市委黨校 公共管理教研部，安徽 蚌埠 233040）

習近平總書記在黨的十九大報告中談到反腐敗工作時指出，當前“不敢腐的目標初步實現，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經形成并鞏固發(fā)展。”同時進一步強調，“當前，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，鞏固壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石?！保?］黨的十八大以來，反腐敗斗爭在治標方面已經取得了很大成效，但距離治本目標的實現仍有很大差距。從反腐治標到治本的過程中，必須采取一種更加權威和穩(wěn)定有效的反腐之策，真正形成不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。當前條件下，法治反腐作為反腐的治本之策，應當成為反腐的優(yōu)選之策。唯有如此，才能最終奪取反腐敗斗爭的壓倒性勝利。

一、法治反腐是我國反腐的必然選擇

（一）法治反腐的基本內涵

關于法治反腐的基本內涵，學術界觀點不盡統(tǒng)一，孫楠博士在《“法治反腐”的概念界定》一文中認為，“法治反腐”是在法治思維的引領下，嚴格遵守既定的法律規(guī)范和正當程序，由專門的反腐機構科學地運用法治方式懲治和預防腐敗的一種治理模式。［2］徐喜林、徐棟教授在《法治反腐：中國反腐新常態(tài)》一文中指出，“法治反腐”就是在中國共產黨領導下，堅持黨內法規(guī)與國家法律的協(xié)調統(tǒng)一，主要通過制定和實施國家法律體系及規(guī)范性文件，規(guī)范權力運行，懲治和預防腐敗，建設廉潔政治。［3］王梅枝教授在《論法治反腐的路徑選擇》一文中主張，“法治反腐”是指通過制定和實施法律，限制和規(guī)范公權力行使的范圍、方式、手段、條件與程序，為公權力執(zhí)掌者創(chuàng)設公開、透明和保障公正、公平的運作機制。［4］郭興全、張鵬飛在《中國法治反腐的目標取向和路徑選擇》一文中認為，法治反腐是在全面依法治國背景下，反腐敗主體在預防和懲治腐敗各個環(huán)節(jié)運用法治思維和法治方式推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的一種新的反腐敗思維和方法。［5］

根據以上定義，結合當前反腐實際，筆者認為，當前中國的法治反腐應該涵蓋如下基本內容：第一，法治反腐必須堅持黨的領導，實現黨內法規(guī)和憲法法律的有機結合。第二，法治反腐必須要善于運用法治思維和法治方式。第三，法治反腐必須以規(guī)范和約束公權力運行為重點。第四，法治反腐必須以專門的反腐機構為實施主體。第五，法治反腐要通過治標最終達到治本的目的。據此，筆者給法治反腐的定義是：法治反腐是在黨的領導下，以黨內法規(guī)和憲法法律為制度基礎，以規(guī)范和約束公權力運行為重點，由專門的反腐機構，運用法治思維和法治方式，從根本上預防和懲治腐敗的一種腐敗治理模式。

（二）實施法治反腐的必然性

1.深化我國反腐敗斗爭的要求。有學者認為，新中國成立以來，我國先后采用過運動式反腐、權力反腐、制度反腐和法治反腐等四種反腐方式。［6］

運動式反腐主要在新中國成立初期采用的較多。當時，我國法律制度建設剛起步，革命斗爭思維是各級干部和群眾的一種普遍思維方式，運動方式和斗爭方式是一種重要的治國方式。在反腐模式上，運動式反腐成為主要的反腐模式。在20世紀50年代初期的“三反”“五反”運動中，為了達到打擊腐敗，教育干部的目的。中央制定文件，通過大力宣傳、層層動員，采取大規(guī)模群眾運動的方式揭露和查處了一批腐敗分子，在客觀上取得了一定的反腐成效。

改革開放以來，隨著法律制度的不斷健全，依靠黨紀政紀和制度文件來反腐，制度反腐在一定程度上淡化和削弱了人治方式在反腐中的作用，具有積極意義，但在制度得不到強有力的貫徹執(zhí)行情況下，反腐成效會受到影響。

權力反腐則通過領導者的權力意志進行反腐，其優(yōu)勢是見效快，具有較強的震懾作用，但反腐成果不容易保持，容易隨著領導人反腐思路的轉變而受到影響。

這三種方式都在特定時期發(fā)揮過相應的作用，起到了遏制腐敗的效果。但是，隨著形勢的變化，這些反腐方式已不能充分應對新形勢下的反腐工作。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調運用法治思維和法治方式反腐。當前形勢下，運動式反腐基本退出歷史舞臺，權力反腐在一定范圍內雖繼續(xù)存在，但逐漸注重通過規(guī)范反腐權力的運行，以達到治理腐敗的目的。而法治反腐作為制度反腐的高級形式，強調提高法律制度的動態(tài)和剛性運行，注重從源頭預防和治理腐敗，更具系統(tǒng)性、科學性、長期性和穩(wěn)定性，必將成為當前和今后一個時期，我國反腐的首選方式。

2.適應當前社會發(fā)展的現實選擇。改革開放以來，我國法治事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，尤其是黨的十五大首次提出依法治國、建設社會主義法治國家以來，我國法治建設迅速推進，黨的十八屆三中全會后，法治逐步成為治國理政的基本方式。黨的十八屆四中全會更是將依法治國擺在了前所未有的重要位置上。這一時期，反腐敗方面的法律法規(guī)相繼出臺。一批黨內法規(guī)的制定和修改，也為我國法治反腐提供了更為科學完善的制度基礎。在反腐實踐上，黨的十八大以來，黨和國家堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，十分注重發(fā)揮法治在反腐敗中的重要作用，逐漸釋放出法治反腐的信號。人民群眾的民主法治意識和參政熱情不斷提高，信息網絡等新興媒體的發(fā)展，也為網絡監(jiān)督、群眾監(jiān)督提供了便利，為法治反腐創(chuàng)造了有利條件。可以說，在當前條件下，法治反腐模式已經具備充足的生存空間，必將成為我國反腐的主要模式。

3.推動國際反腐合作的需要。反腐敗是整個人類社會的正義行動，是世界性的歷史難題。從世界范圍看，主要發(fā)達國家均為法治國家，法治反腐已是當今世界法治國家普遍采用的反腐方式，一些國家和地區(qū)在法治反腐方面的制度設計和運作模式，在反腐實踐中發(fā)揮了巨大作用，積累了成功經驗。黨的十八大以來，我國通過加強與他國之間的反腐國際合作，采用“天網”“獵狐”行動將一些逃往境外的腐敗分子緝拿歸案，或迫使其主動回國自首，有力震懾了外逃腐敗分子。在推動我國與他國之間的國際反腐合作過程中，我們需要適度學習借鑒發(fā)達國家的法治反腐經驗，這樣才能從源頭上堵住腐敗分子的外逃之路，并不斷提高我國在國際“法治反腐”中的話語權和影響力。［7］

二、我國法治反腐面臨的問題

（一）法治反腐立法機制方面的短板

1.統(tǒng)一的反腐敗立法缺乏。目前，我國缺乏一部集實體法和程序法于一體的反腐敗法。這部法律的缺失，使得反腐工作只能從行政法、刑法等分散的法律條文中尋找法律依據，尤其是在反腐的主體、權限、程序、方式、法律責任、違法犯罪嫌疑人的權利保障等方面缺乏明確規(guī)定，使得我國反腐在一定程度上仍然擺脫不了人治色彩和運動模式，難以實現真正意義上的依法反腐。

2.懲治腐敗的刑事法律不足。在諸多反腐法律中，刑法是最嚴厲，震懾作用最強的法。刑法對腐敗的懲治，主要集中在《刑法》第八章貪污賄賂罪一章，但存在漏洞和不足：

第一，受賄罪的犯罪對象范圍界定過窄。2008年11月20日，最高人民法院、最高人民檢察院《辦理商業(yè)賄賂刑事案件意見》規(guī)定受賄罪的犯罪對象，“既包括金錢和實物，也包括可以用金錢計算數額的財產性利益，但不包括如提升職務、遷移戶口、升學就業(yè)、提供女色等非財產性利益。”既然我們強調反腐敗全覆蓋，無禁區(qū)，零容忍，就應把以“性賄賂”為代表的非財產性利益，作為受賄罪的犯罪對象，納入刑法制裁范圍。因為性賄賂和其他財產性賄賂一樣，從本質上都對職務行為的廉潔性造成侵害，并且其所造成的社會危害并不亞于財產性賄賂的社會危害。將其排除在犯罪行為之外，顯然不利于打擊受賄犯罪。

第二，貪污賄賂罪的量刑方面，過于偏重自由刑，財產刑作用發(fā)揮不夠。從廣義上說，貪污賄賂罪屬于一種經濟犯罪，經濟犯罪的懲治手段當然要重視經濟處罰。一些腐敗分子落馬后，錢財揮霍殆盡，如果只重用自由刑，不加重經濟刑，與罰當其罪的刑法原則不符。雖然《刑法修正案九》加大了貪污賄賂犯罪的財產刑處罰，但力度明顯不夠。

第三，行賄犯罪的違法成本較低。黨的十九大報告強調，反腐敗必須堅持行賄受賄一起查。但當前對于行賄罪的處罰力度明顯較弱，因為刑法規(guī)定行賄人在被追訴前主動交代行賄行為的，可以減輕處罰或者免除處罰。使得行賄罪的查處率、判刑率及量刑幅度遠低于受賄罪，這不利于法治反腐的全面實施。

3.懲治腐敗的民事和行政法律制度缺失。民法上的民事賠償責任有具體的受害人。貪污賄賂犯罪造成的經濟損失，有時直接受害者是國家或集體，并且這種損失既有直接經濟損失還包括間接損失，理應由腐敗分子承擔民事賠償責任，但此類民事法律制度明顯存在缺失。行政法方面，在擁有壟斷性或較大權力的行業(yè)、部門等重點領域地帶，腐敗呈高發(fā)態(tài)勢，如建筑、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、招投標、銀行信貸等領域，并未完全建成反腐敗法治體系，尤其是重點領域的立法滯后更為凸顯，很多法律的規(guī)定非常簡單、在實踐中缺乏具體可操作性。［8］使得行政法律在反腐敗中的作用受限。在行政訴訟法方面，行政訴訟案件受理范圍的規(guī)定依然較窄，使得與腐敗交織的行政違法違規(guī)行為無法及時得到糾正，不利于法治反腐的開展。

4.反腐的配套法律機制不健全。官員財產申報方面的法律法規(guī)缺失。官員財產申報制度是西方國家的一大反腐利器，主要發(fā)達國家都有規(guī)定。目前我國關于財產申報方面的規(guī)定主要依據是黨內法規(guī)或文件規(guī)定，且申報范圍只限于縣處級副職以上黨政領導干部。一些地方（主要是縣區(qū)）把財產申報人員范圍擴大至副科級以上領導干部。盡管如此，范圍依然過窄，不利于防控其他公職人員可能存在的腐敗風險。

政務公開制度不健全。陽光是最好的防腐劑，政務公開制度對促進權力在陽光下運行具有重要意義，政務公開一般應包含行政公開、司法公開、立法公開、黨務公開、村務公開、公共企事業(yè)部門辦事公開等相關制度。［9］從國家立法層面看，僅有政府信息公開條例，并且還存在規(guī)定過于籠統(tǒng)，政府部門裁量權過大，操作性不強，法律位階等級較低等問題，需要進一步加強相關立法。

舉報和證人保護制度不完善。一些腐敗案件線索的發(fā)現和查處，離不開群眾舉報和證人作證，但目前舉報和證人保護制度不完善，在舉報人和證人遭到威脅時，沒有強有力的保護措施。很多情況下是在證人舉報人遭到實際傷害后才去保護，為時已晚，在打擊與腐敗問題交織的黑惡勢力過程中，尤其需要加強舉報和證人保護方面的立法設計。

（二）法治反腐實施機制有待完善

1.行政執(zhí)法在反腐中的作用有限。黨的十八大以來，黨內反腐力度不斷增強，反腐成效比較明顯。盡管腐敗蔓延的態(tài)勢得以控制，但仍未從根本上解決問題。在監(jiān)察委成立之前，基本上是紀檢機關首先介入，屬于違紀的依紀查辦，構成犯罪的移交司法。但紀檢部門和司法機關的辦案力量畢竟有限，更多的貪腐案件需要通過日常的行政執(zhí)法加以預防、糾正和查辦，而這一點明顯存在不足。一些領域和環(huán)節(jié)的腐敗案件之所以高發(fā)，日常監(jiān)管跟不上，行政執(zhí)法不嚴，是其重要原因之一。在反腐執(zhí)法的過程中，存在不嚴格按照法律規(guī)定辦事、行政不作為亂作為、甚至違法行政等現象，［10］削弱了行政執(zhí)法在反腐中的作用。

2.反腐機構和隊伍建設有待加強。從廣義上說，我國的反腐機構既包括黨政機關的內設紀檢監(jiān)察部門，也包括專門從事反腐職能的紀檢（監(jiān)察委）、司法等部門，反腐機構較為分散。黨政部門內部的紀檢監(jiān)察工作力量比較薄弱，有的單位和部門沒有設置專門的紀檢監(jiān)察機構，或由一支紀檢監(jiān)察隊伍承擔多個單位的黨風廉政建設和反腐敗工作，造成反腐工作力量不集中。有的單位紀檢監(jiān)察機構只有一到兩人，且還要承擔單位的其他行政業(yè)務，牽扯了較大反腐工作精力。并且，紀檢監(jiān)察人員的晉升晉級渠道狹窄，不利于調動其反腐工作的積極性。

就專門反腐機構而言，黨的各級紀檢部門長期以來承擔著反腐職能，但紀檢部門的人員力量與嚴峻復雜的反腐要求相比，仍顯不足。尤其是基層紀檢部門力量薄弱，一些縣（區(qū)）紀委只能通過借調鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀檢干部或從其他機關遴選、借調人員充實辦案力量，而紀檢干部辦案能力的培養(yǎng)是個長期過程，一些年輕同志短期內無法獨立辦案，造成工作力量弱化，工作節(jié)奏緊張，工作壓力過大，不利于反腐敗工作向基層延伸。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，紀檢組織的職能弱化。按照受案范圍和職能定位，鄉(xiāng)科級以下人員的違紀案件，一般應交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀檢部門查辦，但實際情況是：這些案件幾乎全部集中在縣（區(qū)）紀委辦理。

3.司法反腐職能弱化，權威不強。司法是反腐的最后一道防線，然而，長期以來，司法反腐的權威性和實效性并不強。從司法機關內部看，一些司法機關和司法官并沒有成為善用法治思維和法治方式的典范，關系案、人情案等司法腐敗現象不在少數。監(jiān)察委員會成立后，檢察機關的部分職權被劃轉，檢察機關在反腐方面的職權縮減，客觀上造成其司法反腐職能受到削弱。目前，反腐正處于關鍵時期，黨的紀委和國家監(jiān)察委處在反腐一線的位置上無可厚非，但在監(jiān)察委移交案件后，檢察機關能否依法獨立對案件進行定性，能否依法決定是否提起公訴，審判機關能否依法獨立審判，能否真正實現監(jiān)察委、司法機關之間相互配合，相互制約，在一些地方仍然面臨挑戰(zhàn)。司法反腐的職能一旦強不起來，法治反腐的目標就很難實現。

（三）法治反腐監(jiān)督機制弱化

從監(jiān)督方式看，一般來說，貪腐案件的發(fā)生多源于權力運行環(huán)節(jié)出現偏差，如果在權力運行的每個環(huán)節(jié)和過程都能有效監(jiān)督，真正實現讓權力在陽光下運行，貪污腐敗就會得到有效遏制。但是，現有的反腐工作多集中在案件查辦方面，在權力使用的日常監(jiān)督方面力度不強，很多貪腐案件都是當事人已進入組織調查或偵查階段后才進入公眾視野，說明當前的反腐工作存在重處罰輕預防的現象。［11］

1.從監(jiān)督對象看：第一，對公職人員及其權力行使環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度不夠。主要集表現在政府行政權力過大，對以言代法，以權壓法，逐利違法現象，無法實施有效的事前監(jiān)管，行政系統(tǒng)的內部監(jiān)督渠道不暢，效果不佳。行政復議和行政訴訟在糾正行政違法中的作用有限，很大程度上得不到群眾和社會認可。第二，對反腐權力的監(jiān)督不夠。目前，各級紀檢部門內設的干部監(jiān)督部門，對紀檢干部的違法違紀行為進行監(jiān)督，但主要還是內部監(jiān)督，對“燈下黑”的治理，也多以內部糾錯為主，外部監(jiān)管渠道不暢。監(jiān)察委成立后，對監(jiān)察委及監(jiān)察員如何實施有效監(jiān)督，也缺乏具有可操作性的制度設計。對司法腐敗的監(jiān)督，其日常監(jiān)督方式主要是在法官檢察官職業(yè)道德方面強調的多，對法官檢察官與律師當事人的日常交往及其他行為規(guī)范，則缺乏制度約束。

2.從監(jiān)督類型看：目前的監(jiān)督類型有黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等，但無法形成強大的監(jiān)督合力。黨內監(jiān)督主要是執(zhí)紀監(jiān)督，黨的十八大以來，黨內監(jiān)督成效顯著，但在一些地方存在著紀委監(jiān)督力度增強，單位部門的黨組織監(jiān)督方式匱乏，監(jiān)督執(zhí)紀責任落實不力的問題。人大監(jiān)督手段匱乏，監(jiān)督權威在一些地方存在弱化趨勢。監(jiān)察委成立后將對所有公職人員進行監(jiān)察全覆蓋，由于紀委監(jiān)察委合署辦公，在如何實現執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督的有效銜接方面，缺乏程序性規(guī)定。作為具有廣泛社會基礎的群眾監(jiān)督，雖然在反腐方面發(fā)揮了強大作用，在一定程度上還存在非法治傾向。主要表現在少數群體在網絡反腐過程中，以監(jiān)督為名，行侮辱誹謗、誣告陷害之實，浪費了公共資源，嚴重侵害了相關當事人的合法權益。

三、法治反腐運行機制的構建

（一）健全法治反腐的立法機制

1.制定統(tǒng)一的反腐敗法。關于反腐立法，有學者認為剛剛通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》 （以下簡稱《監(jiān)察法》）就是一部反腐敗立法，可以代替統(tǒng)一的反腐敗立法。筆者認為，《監(jiān)察法》是通過對所有履行公職的人員進行監(jiān)察全覆蓋，達到反腐目的，對反腐敗主體，權限、程序、方式和法律責任的規(guī)定，主要是以監(jiān)察委這一國家機構的權力運行為出發(fā)點進行制度安排。反腐不僅要規(guī)范反腐機構的權力運行，還要與其他反腐法律相配套，就腐敗違法犯罪嫌疑人的權利保障、律師制度、刑事強制措施、證人制度等進行詳細規(guī)定。但《監(jiān)察法》并未就此做出詳細的制度安排。因此，《監(jiān)察法》并不能完全代替反腐敗法。從長遠來看，制定統(tǒng)一的反腐敗法是有必要的。

2.修改完善刑事法律的相關規(guī)定。第一，把以“性賄賂”為代表的非財產性利益，作為受賄罪的犯罪對象，納入刑法制裁范圍。對于通過權色交易牟取非法利益，數額較大或情節(jié)嚴重的，予以刑事處罰，對謀取的非法利益予以剝奪，從而達到理想的反腐效果。第二，對貪污賄賂罪的量刑，堅持慎用直至廢除死刑，重用監(jiān)禁刑，限制減刑的理念，進行相關制度設計。同時，進一步提高罰金額度，讓腐敗分子無法從貪污受賄行為中獲取非法經濟利益。第三，增加行賄違法犯罪成本。堅持行賄受賄一起查，對通過行賄方式獲取的非法職務晉升和其他不法利益，依法予以剝奪。將行賄人納入不良信用記錄名單，并由司法部門在一定范圍內公開。

3.完善懲治腐敗的民事和行政法律制度。第一，對貪腐行為造成國家、集體和他人財產損失的，規(guī)定責任人的民事賠償責任，以增加其違法成本。第二，加強壟斷性或較大權力的行業(yè)、部門等重點領域的行政立法，進一步增強法的可操作性。第三，修改完善《行政訴訟法》，擴大人民法院行政訴訟案件的受案范圍，將黨委和黨委工作部門直接行使公權力，作出影響公民、法人或者其他組織權益的行為納入司法審查的范圍。從而進一步規(guī)范公權運行，達到腐敗風險防控的目的。［12］

4.健全反腐的配套法律機制。第一，加強官員財產申報和公開立法。將財產申報對象擴大到所有公職人員，公開范圍應該向社會公開，同時進一步完善財產登記、銀行賬號實名制等配套制度，明確規(guī)定不如實申報的法律責任，并具有較強的可操作性?？紤]到這一制度短期內全面實施有難度，可以分步驟，有計劃地推進。可以首先對關鍵行業(yè)、領域，高級領導干部的財產申報和公開要求納入法律范疇，條件成熟了，再擴大到所有公職人員。

第二，完善政務公開制度。將現行政府信息公開條例上升為更高立法層級的政務公開法，其宗旨為實現公權力行使全過程的公開，從而進一步推動立法公開、司法公開和政務公開等事項，保證國家各項權力受到制約和監(jiān)督。［13］同時，信息公開不能走形式，對公眾的質疑要有反饋機制。反饋后，不足以打消公眾疑慮的，要由信息公開部門作出解釋。信息公開方式，有主動公開和依申請公開兩種。要規(guī)定信息不公開的法律后果，并且是否屬于公開事項的解釋權，不能由本級本部門決定，可由本級人大或上級機關作出解釋。同時，要發(fā)展電子政務和監(jiān)察，使公權力時刻受到監(jiān)督。

第三，健全舉報和證人保護制度。切實保護證人和舉報人的合法權益，環(huán)節(jié)要提前。要加大對打擊報復者的處罰力度，只要有證據證明證人和舉報人面臨威脅或存在受威脅可能的，就立即納入保護機制范疇。

（二）完善法治反腐的實施機制

1.強化行政執(zhí)法的反腐功能。進一步規(guī)范行政權力運行，落實行政權力清單制度，切實做到簡政放權。通過加強執(zhí)法規(guī)范化建設，規(guī)范執(zhí)法程序，杜絕行政不作為和亂作為現象；對以權謀私，依法予以查辦。在此過程中，上級行政機關對下級行政機關，行政機關的內設行政監(jiān)察組織，要切實承擔起反腐職能。對與腐敗交織的行政違法行為，要按照職責權限依法予以查辦，構成犯罪的，依法移交司法部門處理。

2.強化巡視利劍的作用。第一，按照上級巡視組對本地區(qū)本部門反饋的巡視意見要求，堅持立行立改。對涉及的有關部門及黨員干部的腐敗問題，依法依紀，堅決查處，并在一定范圍內通報。第二，推動法治反腐向基層延伸。加強市縣巡查工作，對市（縣、區(qū)）直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居、街道社區(qū)，力爭做到巡查全覆蓋。通過巡查，查處一批典型腐敗案件，力爭將反腐敗斗爭深入基層，切實提高人民群眾在反腐敗斗爭中的獲得感。在巡視過程中，必須嚴格依照黨內法規(guī)和程序規(guī)定，堅決防止“燈下黑”，通過發(fā)揮巡視利劍的作用，教育和警示廣大黨員干部，確保反腐工作取得實效。

3.加強反腐機構隊伍建設。第一，要確保監(jiān)察委在權力運行中的權威性和高效性，充分發(fā)揮監(jiān)察委員會在反腐敗工作中的職能。監(jiān)察體制改革后，紀委和監(jiān)察委合署辦公，但二者職責權限應相對有所側重。在總體職能上，紀委和監(jiān)察委的核心業(yè)務是黨風廉政建設和反腐敗斗爭。筆者認為，盡管監(jiān)察委也承擔執(zhí)紀職能，但主要精力應集中在反腐敗執(zhí)法方面。執(zhí)紀的依據是黨內法規(guī)，反腐敗斗爭則更多涉及執(zhí)法問題，腐敗案件交給監(jiān)察委來辦，有利于發(fā)揮監(jiān)察委的反腐效能。具體承辦部門和人員，可交由原檢察機關轉隸人員承辦，因為轉隸人員長期處在司法一線，辦案經驗和能力素養(yǎng)較高，由他們辦理腐敗案件，有利于最大限度確保法治反腐效果。

第二，要確保監(jiān)察委依法獨立辦案，從而逐漸將監(jiān)察委建設成為統(tǒng)一高效的反腐機構。紀委則將業(yè)務重點，放在黨風廉政建設和監(jiān)督執(zhí)紀方面，通過監(jiān)督執(zhí)紀，發(fā)揮其黨內反腐職能。具體辦案流程是，在發(fā)現案件線索后，由紀委和監(jiān)察委同時介入，并對案件進行定性。屬于違紀案件的，重點由紀委辦理，做出紀律處分決定。屬于違法犯罪問題，則由監(jiān)察委辦理，從而實現黨內反腐和國家反腐的有機統(tǒng)一。

第二，加強反腐隊伍建設。加強黨政部門的內設紀檢組織和行政監(jiān)察組織建設，配齊配強其工作力量。對紀委和監(jiān)察委，要進一步在硬件建設，人員培訓，工資待遇方面加大投入，并向縣鄉(xiāng)兩級基層反腐力量傾斜，從而建設一支素質高，能力強，勇于擔當，依法履職的反腐工作隊伍。

4.強化司法反腐職能。第一，要提高司法案件的辦理質量。嚴格落實辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。要杜絕刑訊逼供，防止冤假錯案的發(fā)生，讓腐敗分子得到法律制裁的同時，也能感受到受到司法的公平正義，從而最大限度地發(fā)揮法治反腐的震懾作用。第二，要杜絕司法腐敗。對待司法腐敗，要堅持零容忍，在加強法官檢察官職業(yè)道德和作風建設的同時，通過制度化的方式規(guī)范法官、檢察官和律師、代理人的關系，以隔斷司法官與司法掮客形成的利益鏈。第三，要實現司法機關依法獨立行使反腐職權。監(jiān)察體制改革后，對前期由監(jiān)察委辦理、后移交到檢察機關的案件，除向監(jiān)察委征求必要意見外，對案件性質的認定，對犯罪嫌疑人采取何種刑事強制措施，是否提起公訴，按照什么罪起訴，均應由檢察機關依法獨立實施。審判機關應依法獨立審判腐敗案件，相關主體對于審判結論有異議的，依法按照司法程序辦理。要嚴格落實領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定，切實維護司法反腐權威，強化司法反腐效能。

（三）強化法治反腐的監(jiān)督機制

1.優(yōu)化黨內監(jiān)督機制。黨的十八大以來，黨內監(jiān)督的力度日趨加強，取得的成效顯著。在法治反腐的格局下，黨內監(jiān)督的作用應進一步制度化，常態(tài)化。第一，要進一步優(yōu)化紀檢部門在反腐監(jiān)督方面的職能。充分用好監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，按照紀嚴于法的要求，通過監(jiān)督執(zhí)紀，抓早抓小，防患于未然，最大限度地防范重大貪污腐敗案件的發(fā)生。第二，要充分發(fā)揮黨組在反腐監(jiān)督方面的作用。新修訂的十九大黨章明確賦予了有干部管理權限的黨組相應紀律處分的權限。對此，應進一步細化相關規(guī)定，從而使得黨組的紀律處分權落到實處。這對加強黨組的監(jiān)督執(zhí)紀職能，預防和懲治腐敗，具有重要意義。第三，繼續(xù)發(fā)揮黨委巡視利劍作用，健全工作程序，建立巡視巡查監(jiān)督意見反饋機制，確保巡視巡查出的貪污腐敗問題得以整改到位。

2.建立憲法監(jiān)督機制。2月24日，中共中央政治局第四次集體學習時，習近平總書記強調，要完善憲法監(jiān)督制度，積極穩(wěn)妥推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設。建立憲法監(jiān)督，就是要加強國家機關的法律、法規(guī)和法律性文件的合憲性審查，切實規(guī)范政黨機關及其工作人員權力運行程序化，法治化，從而達到制約權力濫用行為，防范腐敗風險的法律效果。

3.完善監(jiān)察監(jiān)督機制。各級監(jiān)察委員會成立后，整合了原行政監(jiān)察的職權，實現了對所有依法履行公職的人員監(jiān)察全覆蓋，監(jiān)察委的監(jiān)督職能由憲法和監(jiān)察法賦予，且依法獨立行使。在反腐工作中，監(jiān)察委通過依法監(jiān)察公職人員行使公權力的情況，調查職務違法和職務犯罪，推動形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

4.強化司法監(jiān)督機制。司法在反腐中的監(jiān)督職能，不僅限于腐敗案件的辦理。在司法機關辦理其他案件過程中，發(fā)現權力部門和公職人員的違法違規(guī)行為，可通過發(fā)出司法建議的方式加強監(jiān)督，從而在腐敗行為發(fā)生前給予司法糾正，并且，這種監(jiān)督方式應形成長效機制。

5.實現群眾監(jiān)督法治化。群眾監(jiān)督在預防和懲治腐敗中的作用日漸突出。第一，要依法保障群眾監(jiān)督權，對群眾依法檢舉的貪污腐敗案件線索，依法依規(guī)處置并建立反饋機制。對打擊報復舉報人的，依法追究責任人的民事、行政乃至刑事法律責任。第二，要依法規(guī)范群眾監(jiān)督權。對以監(jiān)督為名，行誣告陷害之實的，依法予以糾正，造成損害后果的依法追究相關當事人的法律責任。第三，要實現網絡反腐法治化。加強網絡監(jiān)督立法，制定《網絡監(jiān)督法》，切實規(guī)定網絡服務商和運營商的信息審查義務；要強化網監(jiān)部門的監(jiān)管職責，對明顯不實的腐敗舉報信息，應及時刪除或按照有關機關要求予以留存，并配合辦案部門依法查處，從而進一步暢通網絡反腐渠道，規(guī)范網絡反腐行為，凈化網絡反腐生態(tài)，營造風清氣正的網絡監(jiān)督環(huán)境。［14］