發(fā)展的瓶頸與制度的瓶頸

王小廣

（國家行政學院，北京 100089）

發(fā)展與改革是我國現(xiàn)代化進程的中心議題。特別是十九大提出的解決人民日益增長的美好生活需要和發(fā)展不平衡不充分的這一新的主要矛盾，要放在發(fā)展與改革的大格局才能認識清楚，才能化矛盾為新的驅動力。中國經濟發(fā)展與改革正在面臨一個大十字路口，發(fā)展的不平衡不充分問題仍很突出，我國經濟由大轉強仍面臨諸多挑戰(zhàn)，特別是兩大瓶頸：一是發(fā)展的瓶頸，另一個是制度的瓶頸。形成發(fā)展的瓶頸的一個重要原因就是制度的瓶頸，制度不完善、不合理限制了發(fā)展的升級，因此，這兩個瓶頸是相互關系的。

一、發(fā)展的過程及新的發(fā)展瓶頸

發(fā)展可能有很多的定義，社會學家、經濟學家、歷史學家都從自身角度對發(fā)展予以定義，甚至一些從事文化研究的學者對發(fā)展也有其獨到的定義。從經濟學上看發(fā)展，主要有兩種定義：一是從發(fā)展經濟學來定義發(fā)展。按照發(fā)展經濟學的基本觀點，發(fā)展就是一個結構不斷變化的過程，經濟結構、產業(yè)結構不斷變化升級，發(fā)展的核心內涵就是工業(yè)化，工業(yè)化的快速發(fā)展，帶動了經濟、社會的其他方面深刻變化，因此發(fā)展的中心議題就是工業(yè)化。二是從政策、問題導向來講發(fā)展。因為我們把發(fā)展定義為某個經濟體（國家、地區(qū)）經濟社會總產出持續(xù)增長的過程，發(fā)展的每一步、每一個階段都面臨著發(fā)展的瓶頸、發(fā)展的約束，不同的階段、不同的時期，它的約束是不一樣的。因此，發(fā)展就是要著力解決瓶頸、約束問題。這不能自身解決，而是要靠政府的作用，至少是政府的幫助。由此可以把發(fā)展定義為政府通過政策、戰(zhàn)略來解決重要發(fā)展瓶頸的過程。這里我講的就是從問題和政策角度來看發(fā)展，尋找解決發(fā)展問題的方法，最終實現(xiàn)我們希望的發(fā)展目標。

改革開放近四十年來，中國的發(fā)展令世界矚目，中國發(fā)展起來，中國人由窮變富，其中最主要是人均GDР顯著增加，2001年突破1000美元，2008年突破3000美元，達到中等收入國家的水平，目前已超過8000美元。這一定是我們做對了一些重要的事，不然奇跡不會發(fā)生。即中國政府在這四十年中，不僅找到了發(fā)展的瓶頸和約束，而且找到了解決的方法。改革開放前我們的發(fā)展瓶頸就是缺資本、缺技術，從發(fā)展經濟學角度看，就是資本的原始積累不夠，生產力落后，不能滿足人們日益增長的物質文化需要。政府要做的事就是加快資本的原始積累過程，靠市場和政府兩大力量將資源、資本、人力動員起來，激發(fā)其發(fā)展活力，讓政府的發(fā)展機器（國有企業(yè)）與私人企業(yè)（國內私人資本與國外的私人資本）一起充分競爭，一方面大力提高生產力，另一方面加快原始積累（政府與非政府都是原始積累的重要工具，有時政府發(fā)揮更重要的作用）。這一動員過程最鮮明的特點或機制就是投資驅動，沒有投資驅動就不可能增加經濟社會總產出，也不可能加快資本積累。資本積累就是提高居民和總社會的儲蓄率，儲蓄再轉化為投資，如此循環(huán)發(fā)展。從產業(yè)上講，投資主要是投資工業(yè)，形成強大的工業(yè)生產能力。中國這一過程比許多經濟體快很多，而且持續(xù)時間長，就形成強大投資和發(fā)展的累積效應。中國的優(yōu)勢或發(fā)展奧妙就是中國政府善于加快資本積累。資本積累是發(fā)展中國家實現(xiàn)發(fā)展的最主要瓶頸和約束，解決了這一瓶頸和約束，發(fā)展就是一種不斷持續(xù)和深化的過程，甚至是一種自動的過程，就像著名的美國經濟學家羅斯托所講的“發(fā)展的自動飛行”（起飛經濟學由此得名）。有了強大的資本積累，就自然有強大的投資驅動，就不斷地生產出產品和服務，即擴大GDР，不管這些GDР是好是壞，但是總量的規(guī)模做起來了，中國實現(xiàn)了經濟規(guī)模的顯著擴張，這就是中國奇跡。

這一粗放擴張的發(fā)展過程，并不能無限推演下去。而是到了一定階段或一定規(guī)模后，動力開始減退，快速較低效的發(fā)展將帶來并累積大量的新問題，如資源破壞與環(huán)境問題、收入差距擴大問題、城鄉(xiāng)地區(qū)矛盾過大問題等等，因為舊動能減弱、新動能不足，發(fā)展的新矛盾累積，將制約經濟發(fā)展，從而致使發(fā)展的過程放慢甚至停滯。新動能不足和新的矛盾積累，就是新階段發(fā)展的主要瓶頸。

新階段的中國經濟發(fā)展主要是解決兩大問題。一是通過培育和形成強大的新動力，促進經濟由大轉強。在新的發(fā)展階段，也就是面臨經濟發(fā)展第一個大的減速期，從現(xiàn)代化進程看，這一階段就是要著力實現(xiàn)由大變強、由富變強，由少數(shù)人致富變?yōu)槎鄶?shù)人致富，發(fā)展的成果被更廣泛地共享。其中關鍵是要加快結構升級進程、培育新動能。十九大報告提出一個強國的總目標，還提出十二個強國子目標：前者是分兩步、到本世紀中葉將我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，后者分別為制造強國、科技強國、質量強國、航天強國、網(wǎng)絡強國、交通強國、海洋強國、貿易強國、文化強國、教育強國、體育強國和人力資本強國。因此，十九大報告也被稱為新時代中國的強國宣言。未來幾十年，我們的發(fā)展目標就是由大轉強。二是解決公平分配問題，在由大轉強的過程中，不公平的問題如果繼續(xù)累積，將形成發(fā)展的重大障礙，在新的發(fā)展階段，形成大規(guī)模中等階層是社會穩(wěn)定和進一步發(fā)展的根本動力，而嚴重的不公平問題則會阻礙這個新生動力的形成，還會嚴重阻礙社會創(chuàng)新能力的提高，無法在生產力發(fā)展上由創(chuàng)新驅動替代要素和投資驅動。拉美國家、東南亞國家等，之所以掉入中等收入陷阱，主要就是這兩大問題沒有解決好，結果現(xiàn)代化進程在邁向更高階段時失敗。

新階段主要有以下三種發(fā)展瓶頸：

第一個發(fā)展瓶頸是發(fā)展將受到要素供給的巨大限制。要素供給的限制主要包括三個方面，即環(huán)境問題、人口結構問題和融資成本高。一是生態(tài)治理將制約經濟增長。生態(tài)環(huán)境惡化是過去粗放式發(fā)展的一種必然代價，越積越多，就是負GDР過多，積累在經濟體內無法消化，形成巨大的包袱或“病灶”，形成經濟發(fā)展瓶頸，使經濟增長“失速”。新階段不能還像過去不惜一切代價、犧牲環(huán)境來搞發(fā)展，環(huán)境問題也成為老百姓美好生活需要的重要部分，不僅領導人重視，而且是社會的內在需要。治理生態(tài)需要加強環(huán)保監(jiān)督，需要付出降低增速、減少低效生產、加大治理投入等代價。環(huán)境問題成為阻礙老的生產方式繼續(xù)下去的障礙，如果不及時轉變發(fā)展方式，培育新的動力，那么經濟將會嚴重“失速”。這就是環(huán)境不答應的問題。二是人口結構變化將限制經濟增長。人口結構變化，不僅將抬高人力資本特別是普遍勞動力的成本，而且會因勞動力供給的嚴重不足而造成“有活沒人干”，經濟增長的空間將受到明顯限制。隨著我國人口老齡化及相關結構變化，現(xiàn)在的勞動力絕對不便宜，而且以后越發(fā)展越貴，這會限制經濟增長。我認為未來中國經濟增長速度絕對不超過7.5%。我做了一個大數(shù)據(jù)監(jiān)測就業(yè)、失業(yè)的研究項目。數(shù)據(jù)顯示，我國的勞動力市場發(fā)育是相當健康的，勞動力市場機制比較完善，靈敏有效，對我國過去長達三十多年的高速增長起了十分重要的作用。歐洲、日本的勞動力市場因受高福利或老齡化后移民政策的僵化等影響，而不具有市場彈性，從而影響了經濟社會發(fā)展的動力和靈活性。相對而言，美國與中國的勞動力市場是非常有效的，這也是這兩個國家更有活力的重要原因。但我國的情況正在發(fā)生變化，倒不是因為我國的勞動力市場機制不完善，而是由于勞動力供給問題開始突變，將影響未來經濟增長空間。2017年二季度我國經濟增速略有提高，比上年同期或去年全年提高0.2個百分點，而就業(yè)形勢較好，即達到充分就業(yè)的狀態(tài)，過去只在GDР增長達到10%以上才能實現(xiàn)充分就業(yè)，現(xiàn)在不到7%就可以實現(xiàn)充分就業(yè)，我們監(jiān)測的高概率失業(yè)率在二季度連續(xù)三個月降至4%以下，這意味著繼續(xù)提高經濟增長率將會超過充分就業(yè)狀態(tài)，會出現(xiàn)勞動力供給的嚴重緊張，有活沒人干，更多的新增GDР也就無法實現(xiàn)。如增速提高到7.5%，那么失業(yè)率可能降至3%，這是不可能的，結果必然是勞動力緊張而導致通脹的顯著上升，從而又把經濟增長拉下來。三是金融上層組織發(fā)育滯后導致融資成本長期偏高，制約經濟增長?？梢哉f經濟增長將受到“錢”的限制，不是錢的數(shù)量限制，而是資金或資本成本的限制。我國的資本市場長期得不到健康發(fā)展，使我國經濟更多信賴間接融資方式，而間接融資由于體制和結構問題，將會明顯抬高資本、資金的價格，從而制約經濟增長。

第二個發(fā)展瓶頸就是結構問題。不少嚴重的結構性矛盾將限制我國新動能的培育，從而可能導致我國經濟社會全面轉型升級失敗或嚴重受挫。結構性問題主要表現(xiàn)為存量結構問題。過去生產只為了增加生產量，不考慮它的質量和效率。這種高增長帶來許多行業(yè)的嚴重產能過剩問題，產生一大堆的低效、無效GDР，按照系統(tǒng)論的觀點，就是系統(tǒng)中積累了大量的“熵”（即垃圾），排不出去、消化不掉，拖了經濟發(fā)展的后腿。因此，必須下決心調整存量結構，加快改革和資本重組，盤活過大的存量資源，提高整體經濟效率。存量結構問題在工業(yè)生產上表現(xiàn)得極為明顯，即傳統(tǒng)產能大量過剩，新增市場有限，出口也受到嚴重限制，成為經濟體內部的一個重大“腫塊”，影響經濟經濟體的健康和可持續(xù)發(fā)展。不僅如此，房地產的過剩閑置也是一個嚴重的結構問題。我們蓋了幾十年都用不完的房子，一方面大量閑置，許多房子是為了投資而專門生產的，另一方面則是新來者特別是年輕人望房興嘆，房價過高而買不起房，這是雙重浪費。不僅如此，與房地產產能過剩相伴的是價格泡沫化嚴重，潛伏著巨大的金融風險，影響金融和經濟社會穩(wěn)定。

第三個發(fā)展瓶頸就是發(fā)展不公平問題。主要表現(xiàn)為發(fā)展在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、所有制間、投資與需求間的不平衡不充分問題。發(fā)展不平衡不充分，實質就是發(fā)展的不公平，你多占我少占，而且不是靠你的能力，是靠有特權、政府給予優(yōu)惠政策等。未來我國的經濟將會越來越受到不公平問題的限制。要從一部分人、一部分地區(qū)先富走向共同富裕，這實際就是公平發(fā)展必須提上議事日程。過去在戰(zhàn)略上就是走非均衡的發(fā)展模式，讓一部分地區(qū)先富，一部分人先富。兩個先富造成的結果是，一部分人在政策上得到了特別的優(yōu)惠，特區(qū)、后來的開發(fā)區(qū)以及某些產業(yè)都有特別的減稅措施，其他人、其他地區(qū)都享受不了，包括退稅的政策也是，出口退稅是出口才可以享受，不出口就享受不了。這些政策形成了明顯的市場扭曲，當然這是落后國家發(fā)展迫不得已的選擇，甚至可以認為是一種智慧或戰(zhàn)略。但到了今天，要改正這樣的一些政策。因為政策性的扭曲加上市場性的扭曲，結合到一起形成了明顯的發(fā)展不公平，這種不公平不只是市場不平衡造成的，更是政策和市場疊加形成的后果。所以解決這種不平衡會更加令人頭痛。市場不公平是由市場自身的特性所決定的，可以通過公共政策來協(xié)調解決，但政策與市場不公平的結合卻不好調整，因為利益交織在一起，難以分開，難以協(xié)調。

二、制度的瓶頸和供給側結構性改革

發(fā)展的瓶頸有些是發(fā)展自身的問題，如要素限制問題，但其他兩個主要方面的發(fā)展瓶頸（結構問題和公平問題）則與體制改革不到位、制度不完善不合理等有關。這就使發(fā)展的瓶頸演化為制度的瓶頸。體制機制性障礙與結構性障礙往往是交織在一起作用的，結構性矛盾的背后一定是由于體制性機制性障礙。對于第一種發(fā)展瓶頸（要素的限制），可以靠體制創(chuàng)新和制定新的合理政策來解決。而對第二種、第三種發(fā)展瓶頸，必須通過深化供給側結構性改革來解決。制度瓶頸的打破要求建立一套公平合理的規(guī)則、制度。所有人都是平等的，人人都有發(fā)展的權利和享受發(fā)展成果的權利，要一視同仁，要消滅特權。新的八項規(guī)定是在朝逐步削弱領導的特權的方向發(fā)展。特權就是特殊政策，發(fā)展不平衡不充分問題的產生在很大程度上是由政策不均衡造成的。制度性瓶頸主要來自于兩個方面：一是政府過度干預微觀活動；二是沒有建立起一套公平高效的分配制度。

這里我想重點談談如何打破制度的瓶頸，從哪些關鍵方面入手，才能打破制度的瓶頸。

第一位的供給側結構性改革，是打破行政性壟斷，進一步理順政府與市場的關系，真正實現(xiàn)讓市場在資源配置中起決定性作用，同時發(fā)揮好政府的作用。十九大報告關于深化改革有一個重大亮點，即第一次提到要打破行政性壟斷。壟斷可分為三種：自然壟斷、行政性壟斷、市場壟斷。當市場壟斷對市場機制形成破壞時就要依法打破之，但一般的市場壟斷則是要保護的，保護知識產權就是要給創(chuàng)新、給市場開拓者以合理的激勵，就是保護市場壟斷。只有當市場壟斷破壞公平競爭規(guī)則時，才需要通過行政干預（或法規(guī)）來打破壟斷。自然壟斷一般是無法打破的，只能通過市場化運營來減少其壟斷的負面影響。就我國的經濟發(fā)展來講，最主要是要打破行政性壟斷。要繼續(xù)簡政放權，建立責任清單、負面清單來管理經濟。但最重要的是加快國有資本從完全競爭市場中退出，繼續(xù)推進國有資本的戰(zhàn)略性重組；一時難以退出的，要放松行業(yè)的準入限制，促進民營資本的發(fā)展。為了優(yōu)化產業(yè)結構、增加公共服務的供給，則要加大服務業(yè)的對外對內開放力度，放松管制，對壟斷行業(yè)的非壟斷環(huán)節(jié)也要全面向市場開放。

第二位的也是十分重要的供給側結構改革，就是建立公平合理的稅收制度。我國的金融、財政體制都面臨許多不合理、不完善的問題，都需要不斷深化改革。目前金融改革較難深入，金融的體制問題和結構問題一時難以破題，只好留待以后解決。當前最緊迫的是深化稅收體制改革，建立公平合理的稅收體制。要把改革地方稅收體制作為新一輪改革的突破口。地方稅制改革和完善，主要是要解決三個問題，一是公平問題，二是為企業(yè)減負，三是有利于房地產的長期穩(wěn)定發(fā)展。地方稅改革的大方向是降低間接稅比重，提高直接稅比重，稅收結構從側重于企業(yè)端向個體端即需求端轉變。要解決當前我國的發(fā)展不均衡不充分問題，一方面要清理各種不合理不規(guī)范的稅收優(yōu)惠政策，另一方面要通過征收財產稅、遺產稅等來調節(jié)收入差距，盡可能減少存量資本占有對新增分配的不公平問題。征收財產稅、遺產稅是所有發(fā)達國家在發(fā)展的高級階段都實施的一項制度，實踐證明這是有效的制度創(chuàng)新。資本主義之所以得到了新生，馬克思的預言沒有成立，很重要的一個原因是各國都重視再分配問題，通過征收財產稅、遺產稅，調節(jié)收入差距，讓社會發(fā)展相對公平。征收財產稅和遺產稅還有一個重要的功能，就是有利于房地產的長遠健康發(fā)展，抑制房地產泡沫。我國當前社會不公平的一個重要體現(xiàn)是住房占有差距過大，有的人占有幾十套、幾百套房子，坐地生財，不勞而獲，這明顯有失公允，也不利于創(chuàng)新發(fā)展。加快實施房地產稅改革方案，建立房地產發(fā)展的長效機制已成當務之急。稅制的第三個功能是降低企業(yè)的稅負。征收財產稅、遺產稅，相應地就可能調減企業(yè)稅負，即適當降低企業(yè)所得稅、增值稅稅率，同時全面清理和降低企業(yè)非稅負擔。這樣的一減一增的改革安排，總體并不增加宏觀總稅負，要加快研究和出臺，同時，在操作上可設置過渡期。如征收房地產稅，對一套住房可以長期免稅，對第二套住房可征低稅，只有對三套以上的住房才征收較高比例的房地產稅，目的是抑制炒房，讓房地產回歸內在的居住屬性。