香港廉政公署對內地深化監(jiān)察體制改革的啟示

郜宇鵬

（中央財經大學，北京 100081）

以習近平同志為核心的黨中央堅持深化監(jiān)察體制改革，堅持反腐敗零容忍、無禁區(qū)、全覆蓋,在遏制腐敗勢頭、懲治不正之風、增強人民獲得感、推動黨風廉政建設方面取得了巨大的成就。[1]今年年初，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，確立了國家監(jiān)察委員會作為我國最高監(jiān)察機關的重要地位。香港作為我國的特別行政區(qū)，曾經多次被美國傳統(tǒng)基金會評價為最廉潔的自由經濟體。[2]世界銀行的副主席McCarthy曾公開稱贊，廉政公署是反腐倡廉的先鋒隊，廉政公署的經驗可供其他國家或組織的反貪機構借鑒。[3]香港與內地，同根同源，其在反貪腐過程中取得的寶貴經驗對于內地深化監(jiān)察體制改革具有非常重要的價值。

一、香港廉政公署設立背景及發(fā)展歷程

（一）設立背景

廉政公署的全稱是“總督特派廉政專員公署”，通常也被簡稱為ICAC。作為香港反腐敗機制中的重要一環(huán)，廉政公署的設立，一改香港重度貪腐的面貌，形成了香港“上安下順，弊革風清”的政治生態(tài)，促進了香港社會的穩(wěn)定與經濟的發(fā)展。

香港的反腐敗斗爭可以追溯到19世紀40年代，當時作為香港的第一任裁判司、警察總監(jiān)因為貪污和受賄被指控。港英政府為了打擊腐敗，適時地頒布了《懲罰不端行為條例》。[4]然而，腐敗現(xiàn)象并沒有因此得到遏制，主要是因為在對具有貪污腐敗行為的官員處理過程中，常常定以輕罪，這就使得《懲罰不端行為條例》形同虛設。這種情況整整持續(xù)了一百年。直到1948年，當時的港英政府認為加大對貪污腐敗行為的處罰力度迫在眉睫，隨之制定并頒布了《防止貪污條例》。[5]該條例規(guī)定，對于貪污腐敗行為，處以7年以下有期徒刑以及1000元以下的罰金，相比較之前的《懲罰不端行為條例》，其懲罰力度得到了極大的增加。但是在《防止貪污條例》頒行的20年內，香港貪污腐敗的問題仍舊沒有得到解決，甚至有加重的趨勢。警務處內設下的反貪污部門一度淪為了貪腐分子的幫兇，此刻的香港貪腐狀況十分嚴重。[6]20世紀 60年代后期，貪腐之風在香港愈演愈烈，再加上此刻經濟與政治矛盾日益加劇，香港長達2年處于混亂狀態(tài)。色情、毒品、非法賭博等犯罪泛濫成災，黑社會勢力日趨壯大的同時，不斷尋求與政府官員的利益交換。官商勾結、中飽私囊等現(xiàn)象屢見不鮮。在香港，一些貪腐集團開始出現(xiàn)，拿香港警隊來說，根據(jù)當時的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在20世紀60年代末期以及70年代初期，香港警隊每年的貪腐數(shù)額達到了10億港幣，與當時日進斗金的香港匯豐銀行相比，其一年的貪腐數(shù)額也遠遠超過匯豐銀行的年利潤。[7]

直到《防止貪污條例》頒布三十年后，港英政府的貪腐行為激起了民眾的憤怒，在香港的知識分子當中爆發(fā)了愛國主義思潮，港英政府執(zhí)政的合法性受到了極大的挑戰(zhàn)。此時港英政府控制下的香港風雨飄搖，“葛柏案”的出現(xiàn)直接促成了廉政公署的設立。[8]葛柏，香港九龍區(qū)警隊的副總指揮，在任職期內，利用職務帶來的便利瘋狂斂財430萬元。經過香港媒體的報道，香港爆發(fā)了聲勢浩大的反貪腐運動。時任香港高級副按察司的百里渠爵士向香港總督提議成立一個獨立的反貪腐機構。1974年2月15日，香港立法會通過了《總督特派廉政專員公署條例》，條例規(guī)定設立“總督特派廉政專員公署”。[9]葛柏此時也被廉政公署的調查工作人員引渡回到香港。自此，廉政公署在香港民眾心中的威望不斷提升，香港的貪腐現(xiàn)象也近乎絕跡。

（二）發(fā)展歷程

廉政公署自設立以來，堅定地與貪腐行為作斗爭。作為一個獨立的部門，廉政公署不畏強權，展現(xiàn)了懲治腐敗的決心。1973年10月17日，時任香港總督的麥理浩爵士正式宣布設立反貪機構。隨后，在1974年2月15日，香港立法會通過了《總督特派廉政專員公署條例》，自此“總督特派廉政專員公署”作為一個專門的反腐懲貪機構，進入人們的視野。

值得一提的是，廉政公署針對香港的警隊開展反貪風暴。1977年，上千名香港警隊成員圍攻廉政公署，并示威要求解散廉政公署。香港立法會緊急通過新的《警務條例》，其中規(guī)定，如若警察不聽命令，他將會被立即開除警隊。廉政公署的權威在這次斗爭中得到了極大提升。1997年香港回歸后，《香港特別行政區(qū)基本法》第57條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)設立廉政公署，獨立工作，對行政長官負責。”[10]

二、香港廉政公署的制度特色

廉政公署主要由一個行政總部以及廉政專員、執(zhí)行處、防止貪污處、社區(qū)關系處等部門組成。執(zhí)行處負責調查，防止貪污處負責防范，社區(qū)關系處負責宣傳教育，三個部門協(xié)調配合，共同形成一張由“調查、防范和宣傳教育”構成的網(wǎng)絡，貪腐行為變成了無源之水，無本之木，無處隱匿。

（一）調查機制

執(zhí)行處負責調查，它是廉政公署內部最大的一個部門。執(zhí)行處內部組織框架分為負責內部調查的L組以及四個調查科。執(zhí)行處的調查對象主要分為兩類，其一是政府部門，其二是私營機構。首先，政府部門的貪腐行為，主要由調查科（1）和調查科（3）負責。其中調查科（1）的調查范圍主要是政府部門、選舉以及公共機構。調查科（3）主要負責證人保護、臥底調查、搜集情報。其次，針對私營機構的貪腐行為，主要由調查科（2）和調查科（4）負責，調查科（2）負責對私營機構的調查，調查科（4）負責國際及內地行動聯(lián)絡等事項。負責內部調查的L組調查處范圍是廉政公署的人員。

執(zhí)行處進行調查時享有廣泛的偵查權。比如，只要獲得了廉政專員的書面授權，那么調查人員就有權對于政府或者私營機構的工作人員進行調查。調查過程中，對于能夠作為物證的物品，廉政公署的工作人員可以檢查。對于被懷疑貪腐的對象，工作人員有權力對其搜查。不難看出，廉政公署的偵查權力范圍十分廣泛，偵查效率非常高。

證人、舉報人的保護機制也是廉政公署辦案的一大特色。廉政公署的專業(yè)守則規(guī)定，廉政公署的工作人員根據(jù)實際需要嚴守保密原則[11]。舉報人方面，廉政公署進行相關制度設計保護舉報人。證人方面，香港頒布了《證人保護條例》，其中規(guī)定，舉報人屬于證人的保護范圍，對于泄露信息以及報復舉報人的行為給予重罪處罰，證人以及舉報人得到了極大的保護。

另外，隨著科學技術的發(fā)展，對于貪腐行為的舉報方式多樣化。《2017年香港廉政公署周年民意調查》顯示，愿意舉報貪污行為的人中，僅28.4%的人選擇親身舉報，其他多為電話舉報，郵寄舉報[12]。多樣化的舉報方式成為香港當今的主流。這不僅體現(xiàn)方便了舉報人的宗旨，還簡化了舉報的流程，打消了市民實名舉報的顧慮。

（二）預防機制

廉政公署在成立的時候，就認為防微杜漸對于治理腐敗現(xiàn)象的意義，出于此目的在內部設立“防止貪污處”。在注重懲罰和調查的當時，可以說是一項偉大的創(chuàng)舉?！胺乐关澪厶幍闹饕繕耸窃O法杜絕，或最大限度減少政府或公共機構可能導致貪污的機會。為求達到這項目標，防止貪污處必須詳細審核各政府部門及公共機構的工作程序，設法找出容易導致貪污的機會，從而提供消除這些機會的最佳方法?！盵13]

防止貪污處履行防范職責，它是廉政公署內部最小的部門。防止貪污處內部組織框架分兩個審查科。首先，審查科（1）分為審查工作組和管理組。其中，審查工作組主要負責監(jiān)督預防政府部門和公共機構的貪腐行為，包括投標、選舉、采購等腐敗易發(fā)行為。[14]管理組主要負責對于反腐情況的分析以及相關策略的擬定。其次，審查科（2）下設兩個部門，分別為審查工作組、反貪咨詢服務組。審查工作組負責審查的對象是政府部門、公共機構和私營機構。審查內容包括與政府部門和公共機構緊密相關的建設工程、規(guī)劃等問題，或者與私營機構的相關合作。反貪咨詢服務組服務的對象是私營和公共機構中的銀行及證券業(yè)務、大廈管理服務、保險服務和強制性公積金等。防止貪污處還設置了一個顧問組來專門提供反貪建議，該顧問組主要由具有各種專門知識的會計師、工程師、測量師以及一些資深的原政府官員構成。

（三）教育機制

如果說執(zhí)行處的調查以及防止貪污處的預防是治標的話，那么社區(qū)關系處的教育起到的就是治本的功效。1973年，時任香港總督麥理浩曾言：“本港的貪污問題歷史悠久，而且部分社會人士對這問題有根深蒂固的成見。廉政專員因此將特別設立一個部門，從事引導市民認識貪污的禍害，使他們明了責任不單在受賄者，而亦在行賄者身上。”[15]廉政教育在防貪反腐的過程中起著中流砥柱的作用。只有建立廉潔奉公的文化，才是根治貪污腐敗的正確路徑。

社區(qū)關系處負責教育工作。它的任務主要是，通過對于民眾的反腐倡廉宣傳教育工作，發(fā)動民眾投身到反腐大潮中，營造反腐反貪的社會環(huán)境，以此來倒逼想貪腐者做到能夠貪污卻不敢貪污的狀態(tài)。社區(qū)關系處主要由兩個社區(qū)關系科構成。首先，社區(qū)關系科（1）主要由管理及策略組、青年及德育組、國際及內地聯(lián)絡組以及傳媒宣傳組構成。社區(qū)關系科（1）負責制定反貪腐宣傳策略，促使民眾學習關于反貪腐的知識；通過媒體來向社會弘揚正確的反腐價值觀；加強同海外以及內地的聯(lián)系。社區(qū)關系科（2）主要負責香港下轄的七個分區(qū)辦事處的教育工作，同時也負責接受對于貪污的舉報工作。

廉政公署成立的四十余年里，社區(qū)關系處在引導公眾認識貪污的危害以及鼓勵和培養(yǎng)市民支持反腐倡廉工作方面取得了巨大的成就。

《香港特別行政區(qū)廉政公署 2014年報》顯示，香港市民十分支持廉政公署的工作，大約97%的受訪者表示支持廉署，認同廉潔有助于社會進一步發(fā)展的市民更是高達99%。[16]首先，社區(qū)關系處深入基層，走入社區(qū)，采取同市民“面對面”的方式，同社會公眾保持非常緊密的聯(lián)系。比如，在2015年，與社區(qū)關系處舉辦反腐倡廉宣傳活動的社會團體多達800多個，同時社區(qū)關系處同十八個行政分區(qū)的區(qū)議會和其他地區(qū)團體合作舉辦肅貪倡廉的宣傳活動，參與人數(shù)高達975000人次。社區(qū)關系處還通過會晤市民茶敘的形式來征集市民對于廉政公署工作的建議。其次，社區(qū)關系處積極利用媒體的平臺，比如通過《大公報》等紙媒或者廉政公署自身的網(wǎng)站，持續(xù)不斷地宣傳貪腐的危害以及反貪的重要性，最大程度地爭取市民對于反貪工作的支持。最后，社區(qū)關系處還開辦了“廉政之友”活動，通過招募市民擔任反腐宣傳的義工，幫助推進反腐倡廉活動，提高了香港市民對于貪污腐敗行為的認識。

三、香港廉政公署的借鑒與啟示

（一）完善舉報人保護制度

作為立案調查的源頭，舉報人的地位在貪腐案件的調查中十分重要。根據(jù)中紀委的反腐通報，2017年，全國各級紀檢監(jiān)察機關共接受信訪舉報273.3萬件次，[17]不難看出，舉報是反腐線索搜集的一個重要來源?，F(xiàn)行法律法規(guī)雖然規(guī)定了對于舉報人的保護措施，但是這些規(guī)定原則性過強。這就造成了現(xiàn)實生活中保護措施過于粗疏難以執(zhí)行的情況。在我國，由于舉報人保護制度的不完善，舉報人受到打擊報復的現(xiàn)象也時常發(fā)生。細化保護制度，是對舉報人保護的重要內容。沒有具體完備的保護規(guī)定，舉報人可能會擔心受到打擊報復，對于反腐反貪的熱情也會降低。針對舉報信息要實現(xiàn)保密處理。這也就要求案件辦理過程當中，舉報信息要盡量避免流轉，避免舉報人的個人信息被泄露?？偠灾谖覀兩罨O(jiān)察體制改革的過程當中，要完善舉報人、證人保護制度，要切實保護舉報人、證人的人身及財產安全。

近年來，反腐舉報途徑多樣化，包括電話、網(wǎng)絡、信函、電子郵箱等。比如，2009年中央紀委監(jiān)察部開通了12388舉報熱線，最高人民檢察院開通了12309舉報熱線;近年中央紀委國家監(jiān)委官方網(wǎng)站上網(wǎng)絡舉報數(shù)量亦呈現(xiàn)明顯上升之勢。深化監(jiān)察體制改革，需要不斷完善舉報途徑，同時鼓勵舉報人采取多種方式舉報。

（二）加大反腐倡廉的宣傳教育工作力度

腐敗治理機構作為重要的制度載體，能否有效地落實制度，有賴于民眾的觀念支持，有賴于廉潔的文化環(huán)境。[18]香港治理腐敗的經驗之一就在于預防優(yōu)先，教育先行。教育潛移默化地影響著一個社會的文化理念與氛圍。

我國在深化監(jiān)察體制改革的過程中，應當完善監(jiān)察委員會反腐教育的職能，在全社會營造不能腐、不敢腐的氛圍。[19]首先，針對不能腐這一問題，需要依靠不斷完善的制度。隨著《監(jiān)察法》的通過和實施，我國懲治腐敗的制度體系已經初步形成。未來，我們還要不斷完善我們的法律法規(guī)體系，制定相關立法加大對于腐敗的整治力度。其次，同時也是最關鍵的一點就是要讓其不想腐敗。這種由內而外的治理模式才能達到根治腐敗的目的。[20]監(jiān)察委員會可以借鑒香港廉政公署的經驗，積極推動反腐教育工作，培植廉政文化的沃土，在全社會形成勤政廉潔、克己奉公的社會氛圍。通過與媒體合作，將廉政教育以人民群眾喜聞樂見的方式呈現(xiàn)。在這方面可以借鑒最高檢和最高法的做法，比如2017年最高人民檢察院拍攝的電視劇《人民的名義》以及今年最高人民法院拍攝的電視劇《陽光下的法庭》，都是通過電視劇的形式向公眾進行倡廉普法教育。紀委監(jiān)委也可以采用這種形式，潛移默化地促進廉政理念深入人心。