災(zāi)害防御能力的基本定義與特征探討*

孔 鋒，呂麗莉，王 品，閆緒嫻，王一飛

(1.清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084；2.中國氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院，北京 100081；3.杭州師范大學(xué) 理學(xué)院， 浙江 杭州 311121；4.山西財經(jīng)大學(xué) 管理科學(xué)與工程學(xué)院，山西 太原 030006)

在快速城市化和全球氣候變化背景下，各類災(zāi)害發(fā)生頻次與破壞力加劇[1]，同時我國正處于高速經(jīng)濟社會發(fā)展時期，經(jīng)濟體制的深刻變革和社會結(jié)構(gòu)的顯著變化導(dǎo)致災(zāi)害始終是影響科學(xué)發(fā)展和社會和諧的重要包袱[2-3]。如何加強災(zāi)害防御能力評估研究，提高災(zāi)害防御能力，如何加強災(zāi)害應(yīng)急體系和機制建設(shè)，提高災(zāi)害預(yù)防和處置能力，確保人民生命財產(chǎn)安全，確保經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，不僅是檢驗災(zāi)害風(fēng)險科學(xué)工作者貫徹落實綜合風(fēng)險管理與可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是各級政府的職責(zé)所在[4-9]。災(zāi)害防御過程是非常復(fù)雜的經(jīng)濟、社會和生態(tài)過程，因而對災(zāi)害防御能力進(jìn)行評價受到許多因素的影響。不同學(xué)科領(lǐng)域?qū)?zāi)害防御能力的結(jié)構(gòu)特點、評價目標(biāo)和評價過程等相關(guān)研究理論進(jìn)行探討不僅是一項理論性的科學(xué)問題，又是保證評估質(zhì)量科學(xué)性和應(yīng)用價值的前提[10-13]。同時災(zāi)害防御能力評估是一種實踐性很強的活動，具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義。通過災(zāi)害防御能力評估，有利于災(zāi)害管理者清楚認(rèn)識自身現(xiàn)實情況，從而明確發(fā)展方向，繼而提高災(zāi)害防御管理能力[14-15]。但進(jìn)行災(zāi)害防御能力評估首先必須明晰災(zāi)害防御能力的定義及其內(nèi)涵和外延。

1 風(fēng)險管理、危機管理和應(yīng)急管理的界定及其內(nèi)涵與外延

災(zāi)害防御能力與應(yīng)急管理能力等相關(guān)概念之間具有密切聯(lián)系，對其進(jìn)行比較有助于自然災(zāi)害防御能力的內(nèi)涵與外延的界定[16]。在已有研究中，風(fēng)險管理、危機管理和應(yīng)急管理的概念的使用存在似是而非的情形，用語科學(xué)化、統(tǒng)一化和準(zhǔn)確化是一項基礎(chǔ)工作[17]。隨著學(xué)術(shù)界研究的深入和約定俗成式的演進(jìn)，此三個核心概念有了一定程度的共識。

首先風(fēng)險與危機之間的潛在因果關(guān)系，即突發(fā)事件的演化過程不斷將風(fēng)險與危機之間潛在的因果關(guān)系顯性化；二是危機與應(yīng)急之間的突變因果關(guān)系，即突發(fā)事件將之前的顯性因果關(guān)系最終演化為突變因果關(guān)系，一旦進(jìn)入臨界點，突發(fā)事件發(fā)生，進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)。與風(fēng)險、危機、應(yīng)急概念相應(yīng)，從管理學(xué)的角度，衍生出風(fēng)險管理、危機管理和應(yīng)急管理，其中三者的內(nèi)涵在于風(fēng)險管理包含危機管理，而危機管理又包含應(yīng)急管理。從關(guān)注的階段過程上看，應(yīng)急管理和危機管理主要是針對非常態(tài)而言，風(fēng)險管理則是居于常態(tài)管理和非常態(tài)管理中間地帶，主要解決如何防范和應(yīng)對各種風(fēng)險，以避免演化為危機事件；從研究對象和手段角度，風(fēng)險管理和危機管理側(cè)重于對研究對象的關(guān)注，而應(yīng)急管理則著重于管理手段的研究。在國外，危機管理用得比較多；在我國，危機管理在學(xué)術(shù)界用得比較多的，而應(yīng)急管理在政府用得比較多[18-20]。

風(fēng)險管理、危機管理和應(yīng)急管理三個概念不斷演變和融合。2003年SARS以后，我國把應(yīng)急管理提到了很高的地位，強調(diào)要把應(yīng)急處置的關(guān)口前移，包括準(zhǔn)備、預(yù)防、預(yù)警和應(yīng)急處置，甚至包括后面的恢復(fù)重建工作。從目前我國現(xiàn)實看，我們國家的應(yīng)急管理和危機管理，在某些方面相對來說是一樣的概念。之所以如此，因為在我國的傳統(tǒng)文化中，國家強調(diào)危機管理，公眾很難理解，似乎到處是“危機”。但是相對來說，應(yīng)急管理的概念通俗易懂—根據(jù)突發(fā)的緊急事件采取相應(yīng)的處置行動。因此，我國的應(yīng)急管理已經(jīng)擴展為包括風(fēng)險管理、危機管理在內(nèi)的動態(tài)管理過程。應(yīng)急管理在西方國家也是一個年輕的學(xué)科，其應(yīng)急管理對象是突發(fā)緊急事件[21]。從時間演變來看，它包括突發(fā)事件從醞釀到發(fā)生、應(yīng)對和恢復(fù)的全過程；從處置要素上講，它包括不同的響應(yīng)系統(tǒng)；從預(yù)防方面來講，它包括風(fēng)險管理的各種要素。

從時間階段上來區(qū)分應(yīng)急管理、風(fēng)險管理和危機管理特點。災(zāi)害管理分為七個不同的時間階段，即，災(zāi)害發(fā)生階段、危險階段、預(yù)警階段、受災(zāi)階段、救援階段、恢復(fù)階段、重建階段。應(yīng)急管理、危機管理與風(fēng)險管理分別對應(yīng)不同的階段，其任務(wù)和作用不同。其中風(fēng)險管理貫穿七個不同時段；應(yīng)急管理存在于救援、恢復(fù)和重建階段；危機管理則存在于危險、預(yù)警、受災(zāi)和救援階段。這種區(qū)分的好處是便于確定災(zāi)害恢復(fù)能力的類型和評價提高恢復(fù)能力的措施的合適性程度，同時可以引出災(zāi)害管理原則：一是預(yù)防方法，災(zāi)害管理能力建設(shè)應(yīng)該納入政府和社會機構(gòu)的日常工作中。二是可持續(xù)方法，恢復(fù)力建設(shè)是通過集體行動來實現(xiàn)自我維護(hù)、自我管理和自我發(fā)展來滿足不斷增加的長期的能力需求過程。

針對應(yīng)急能力的不同內(nèi)涵，國內(nèi)部分學(xué)者提出了一些定義。王紹玉提出，應(yīng)急能力是指一個區(qū)域所具有的人力、科技、組織、機構(gòu)和資源等要素積極發(fā)揮作用，以增強應(yīng)對災(zāi)害的能力，其包括自然與社會要素、硬件與軟件設(shè)施、人才與體制資源、工程與組織能力等多個方面[18]。顧建華認(rèn)為應(yīng)急能力就是依據(jù)法制、科技和公眾對緊急事務(wù)的管理能力，并采取行政手段應(yīng)對各種緊急事務(wù)，以減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，保證社會正常穩(wěn)定運行的能力[19]。張風(fēng)華則提出用人員傷亡、經(jīng)濟損失和災(zāi)后恢復(fù)時間作為衡量災(zāi)害減災(zāi)能力強弱的3個最基本的要素[20]。在國外，以美國的北卡羅萊納州應(yīng)急管理分局對應(yīng)急能力所下的定義最具代表性。其認(rèn)為應(yīng)急能力是地方政府為了減少自然災(zāi)害所造成的人員傷亡和經(jīng)濟損失，而采取有效措施應(yīng)對災(zāi)害的能力[21]。特別指出所講的能力不僅僅包括各級地方政府的能力，同時還包含眾多非政府組織的能力，認(rèn)為對應(yīng)急能力綜合評價需要綜合考慮到法制、制度、行政、財政和技術(shù)共五個方面。

2 災(zāi)害防御能力的定義及其結(jié)構(gòu)與功能體系

2.1 災(zāi)害防御能力的定義

災(zāi)害防御能力是減緩性及適應(yīng)能力包括響應(yīng)，恢復(fù)和準(zhǔn)備，把傳統(tǒng)研究中所講的強調(diào)事后的補救恢復(fù)能力，即狹義的恢復(fù)力擴展到包括快速反應(yīng)能力、自救能力、恢復(fù)能力、重建能力和預(yù)防后期災(zāi)害的廣義災(zāi)害防御能力，是一種貫穿災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后的恢復(fù)能力，它考慮的是社會如何利用自身資源進(jìn)行防災(zāi)抗災(zāi)，而不是以分析致災(zāi)因子作為重點。從上述角度來說，社會災(zāi)害防御能力的強弱主要體現(xiàn)在三個方面：①抵抗災(zāi)害能力的強弱—在災(zāi)害發(fā)生時能否迅速作出反應(yīng)，將災(zāi)害帶來的損失降到最低；②災(zāi)后重建能力的大小—能否在災(zāi)后迅速重建并盡快恢復(fù)災(zāi)前的穩(wěn)定和繁榮；③對災(zāi)害預(yù)防能力的高低—能否在災(zāi)前避免或減少災(zāi)害可能造成的損失。

2.2 災(zāi)害防御能力的結(jié)構(gòu)體系

從語義上看，災(zāi)害防御能力包括災(zāi)害預(yù)防與抵御兩種能力，這就是通常采用二分能力定義方法。針對災(zāi)害對人類的生命財產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失，個人、家庭、社區(qū)和政府往往會采取一定措施盡量消除或者減輕災(zāi)害的影響，但是面對不同災(zāi)害影響強度和范圍的差異，有些災(zāi)害能夠預(yù)測和消除影響，但是很多災(zāi)害是不可避免的，只能減輕其影響，所以，人類對災(zāi)害防御措施就存在預(yù)防與抵御的區(qū)分，預(yù)防或抵御災(zāi)害通常采取備災(zāi)計劃和減災(zāi)計劃實現(xiàn)。

目前通用的災(zāi)害防御能力考慮災(zāi)害管理的整個過程，從狹義的恢復(fù)階段(Recovery)能力擴展到廣義階段恢復(fù)力研究(Resilience)，狹義的恢復(fù)力只作為災(zāi)害管理階段的一個要素。即研究范圍超越了災(zāi)后應(yīng)急響應(yīng)而擴展到整個減災(zāi)(mitigation)、備災(zāi)(preparedness)、應(yīng)對(response)和恢復(fù)(recovery)整個災(zāi)害管理過程。災(zāi)害防御能力是防災(zāi)主體利用一定的社會經(jīng)濟資源對整個災(zāi)害過程的一種控制能力，災(zāi)害的每個階段受到不同恢復(fù)能力的影響。最為典型的是Kapucu等的研究[21]，他認(rèn)為災(zāi)前主要受到預(yù)測性恢復(fù)力影響(anticipatory resilience)，這種力量由風(fēng)險評估、利益相關(guān)者、預(yù)測和實施減災(zāi)和備災(zāi)政策活動來進(jìn)行。災(zāi)中的災(zāi)害管理機制由響應(yīng)性恢復(fù)力(responsive resilience)作用進(jìn)行，這種能力就是社會或組織機構(gòu)調(diào)用社會資源，完成計劃甚至在計劃空缺時候創(chuàng)造臨時應(yīng)急措施的能力。災(zāi)后受到適應(yīng)性恢復(fù)力(adaptive resilience)的作用，這種能力集中表現(xiàn)為社會組織的學(xué)習(xí)能力，根據(jù)新的標(biāo)準(zhǔn)重新調(diào)整戰(zhàn)略的能力。

2.3 災(zāi)害防御能力的功能體系

災(zāi)害防御能力是多種能力要素相互作用過程。災(zāi)害防御是多主體(multi-agents)、多客體(multi-hazards)、多目標(biāo)(multi-objects)、多要素(multi-elements)相互作用過程。防御能力主體既包括承災(zāi)體(主體)，也包括救災(zāi)主體，涉及中央政府、地方政府、企業(yè)和個人等，防御能力客體包括各種災(zāi)害，目標(biāo)包括保持社會穩(wěn)定、減少生命傷亡、經(jīng)濟損失和環(huán)境破壞等，能力要素包括監(jiān)測預(yù)警、信息發(fā)布、經(jīng)濟保障能力、社會控制能力和工程防御能力等。

災(zāi)害防御能力是多階段控制能力過程。防御能力是通過氣象災(zāi)害防御過程表現(xiàn)的，這一過程包括四個階段，即，減災(zāi)(mitigation)、災(zāi)害準(zhǔn)備(preparedness)，災(zāi)害應(yīng)急(response)與災(zāi)害恢復(fù)(recovery)。每個階段有不同的主體和作用內(nèi)容。減災(zāi)階段既包括所有可切實消除或減少災(zāi)難發(fā)生可能性的活動，也包括旨在減輕無法避免的災(zāi)難后果的各種長期活動，例如，土地使用管理、防災(zāi)工程、建筑標(biāo)準(zhǔn)和保險等。準(zhǔn)備階段的必要性取決于減災(zāi)措施未能或無法防止災(zāi)難發(fā)生的程度，在這個階段，政府、組織及個人編制預(yù)案以挽救生命和減少災(zāi)害傷害，準(zhǔn)備措施也試圖改善災(zāi)難響應(yīng)行動，例如，儲存食物和醫(yī)藥等生活必需品，救援人員培訓(xùn)和演練等。響應(yīng)階段是緊隨突發(fā)事件或災(zāi)難后的行動，通常包括為遇險人員提供緊急援助，以及減少次生災(zāi)害的可能性?；謴?fù)階段一直持續(xù)到所有系統(tǒng)恢復(fù)到正常或更好的水平。包括兩類活動：短期恢復(fù)活動，將關(guān)鍵生命線系統(tǒng)恢復(fù)到最低運行標(biāo)準(zhǔn)；長期恢復(fù)活動，可能會持續(xù)到災(zāi)后數(shù)年，其目的是使生活回復(fù)到正常狀態(tài)或更高的水平。

此外，災(zāi)害管理過程是受到災(zāi)害能力的控制，二者構(gòu)成要素—過程結(jié)構(gòu)模型。依據(jù)社會治理原理，災(zāi)害防御主體之間必須聯(lián)動才能發(fā)揮最好的災(zāi)害管理效益，這種作用過程具有穩(wěn)健性、快捷性、冗余性和智謀性。

3 災(zāi)害防御能力的特征

災(zāi)害防御能力是不同主體能力的合力，即各種災(zāi)害主體的綜合能力，這些主體能力包括個人災(zāi)害防御能力、企業(yè)事業(yè)單位災(zāi)害防御能力、社區(qū)災(zāi)害防御能力和政府災(zāi)害防御能力，氣象災(zāi)害防御能力是這幾個能力的合力。同時，災(zāi)害防御能力的主體具有指向性特點以及由此引起的多學(xué)科理論基礎(chǔ)分析方法。災(zāi)害防御存在個人、社區(qū)、企業(yè)和政府等不同主體，災(zāi)害防御能力是對災(zāi)害某種主體特征的概括，不同主體的能力特點不同，所以其能力提升的基礎(chǔ)理論就不同。個人防御能力宜從心理學(xué)角度進(jìn)行分析，社區(qū)和政府能力分析用社會組織理論進(jìn)行研究，企業(yè)災(zāi)害風(fēng)險能力分析側(cè)重經(jīng)濟理論。

以個人災(zāi)害防御能力為例，從心理學(xué)的角度而言，能力有三種定義。一是把能力視為人們完成某種活動所必須具備的一種個性心理特征。二是把能力定義為在遺傳的基礎(chǔ)上獲得的知識。三是認(rèn)為能力是保證個體“能”順利地完成一定活動、直接影響活動效率的主觀條件，是知識和智力等構(gòu)成的有機整體。能力是在活動中形成并在活動中表現(xiàn)出來的，所以能力總是帶有具體的性質(zhì)。在能力結(jié)構(gòu)中智力是一般成分，知識相對于智力來說是特殊成分。綜上可見心理學(xué)領(lǐng)域?qū)δ芰Φ慕缍ㄖ饕腥c共識：①能力是一種知識，既包含陳述性知識，也包括程序性知識；②能力是在活動中逐漸形成的，并在活動中表現(xiàn)出來，也就是說，能力是可以通過個體的外在行為、活動而體現(xiàn)；③能力是不斷發(fā)展的，可以通過后天環(huán)境中的訓(xùn)練或教育而獲得[22]。心理學(xué)的能力定義有助于個體災(zāi)害防御主體的分析，在災(zāi)害發(fā)生時，個人會利用所擁有的社會和經(jīng)濟資源條件進(jìn)行災(zāi)害防御與恢復(fù)，消除災(zāi)害的影響，這種影響可能是經(jīng)濟上的，也可能是心理或者生理上的，成為災(zāi)害心理救援所要考慮的重要內(nèi)容。

災(zāi)害防御能力是動態(tài)變化過程，具有自適應(yīng)特點，即在集成學(xué)習(xí)和適應(yīng)傳統(tǒng)災(zāi)難管理(緩解、預(yù)防、反應(yīng)和恢復(fù))的基礎(chǔ)上，對風(fēng)險事件作出反應(yīng)。該過程除了強調(diào)能力的資源保障，還特別強調(diào)能力的自適應(yīng)性，即自我學(xué)習(xí)性。同時該過程可以區(qū)分災(zāi)害恢復(fù)能力(disaster resiliency)和風(fēng)險減輕能力(hazard resiliency)。減輕風(fēng)險能力和災(zāi)害恢復(fù)能力是社區(qū)恢復(fù)的兩個重要組成部分，是否具有預(yù)防、反應(yīng)、緩解階段是區(qū)分災(zāi)害恢復(fù)力和風(fēng)險減輕能力的重要關(guān)鍵。如果我們把災(zāi)害對社會經(jīng)濟的破壞定義為災(zāi)害發(fā)生所造成的損失，那么恢復(fù)力就被定義為經(jīng)濟社會受到干擾后恢復(fù)原狀的能力，也即工程恢復(fù)能力。值得注意的是這種定義就把“彈性”概念限制在災(zāi)后社區(qū)行為上。從這個角度來看，個人和社區(qū)水平的行動都集中在把社會、經(jīng)濟和環(huán)境條件恢復(fù)到先前的狀態(tài)。但如果我們把可適應(yīng)性恢復(fù)力的概念作為一種新理論來分析這種觀點的話，災(zāi)害恢復(fù)力就可以視為一種適應(yīng)能力，這種能力就是用反應(yīng)社區(qū)價值和目標(biāo)的方法完成社區(qū)的再發(fā)展，我們必須得與不斷發(fā)展外力作抗?fàn)?。這同樣包含了對如何在理想的方向上維持社區(qū)功能和結(jié)構(gòu)不斷完善，以及如何去除那些不利因素的更深層次的理解。從這個角度來看，社區(qū)選擇適應(yīng)而不是工程恢復(fù)措施，災(zāi)害恢復(fù)能力可以視為社區(qū)的自適應(yīng)能力的一種功能。這種能力有助于社區(qū)通過一種自適應(yīng)治理過程參與適應(yīng)性管理和持續(xù)學(xué)習(xí)。

4 結(jié)語

本文明確了災(zāi)害防御能力評估的理論及現(xiàn)實意義，對災(zāi)害防御能力的范疇進(jìn)行了定位，比較了災(zāi)害防御能力與應(yīng)急管理、危機管理和風(fēng)險管理能力等相關(guān)概念的異同。在此基礎(chǔ)上對災(zāi)害防御能力的理論內(nèi)涵和外延進(jìn)行了界定，這種界定區(qū)別了災(zāi)害管理不同過程的內(nèi)在本質(zhì)，擴展了其外延，指出了災(zāi)害防御能力的綜合性及自適應(yīng)性特點。災(zāi)害防御能力是災(zāi)害管理中的重要一環(huán)，但目前研究尚處于開始階段。因此，亟待深化災(zāi)害防御能力的研究，不僅有助于提升未來災(zāi)害風(fēng)險管理能力，同時也能對區(qū)域規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)的政策建議。