面對(duì)歐盟高標(biāo)準(zhǔn)，德國怎么達(dá)標(biāo)？
——德國地表水生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及其整治行動(dòng)分析

□ 溫竹青 陳祥義 李霞

德國聯(lián)邦政府最新公布的數(shù)據(jù)顯示，德國境內(nèi)超過九成的河流生態(tài)狀況堪憂。不過，其報(bào)告顯示，根據(jù)歐盟標(biāo)準(zhǔn)，所有水體均未達(dá)到“良好的化學(xué)狀態(tài)”，不是水質(zhì)惡化的結(jié)果，而是指令的嚴(yán)格規(guī)則所致。對(duì)此，德國制訂了一系列措施，力求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)標(biāo)。分析德國地表水生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及其不達(dá)標(biāo)原因，有助于我國汲取教訓(xùn)，探討德國地表水生態(tài)環(huán)境綜合治理機(jī)制，可以為我國的水環(huán)境管理開闊思路。

一、德國地表水現(xiàn)狀及其影響因素

為保障成員國的水體生態(tài)環(huán)境良好狀況，歐盟于2000年通過了“水框架指令”，承諾到2027年，歐盟成員國將實(shí)現(xiàn)所有水體（包括距離海岸一海里以內(nèi)的海域水域）的良好狀態(tài)。為達(dá)到這一目標(biāo)，歐盟明確了3個(gè)6年的管理周期，分別為2009年～ 2014年，2015年～ 2020年，2021年～2026年。德國總長13.7萬公里的約9000條河流、732個(gè)湖泊、5個(gè)過渡水域、75個(gè)沿海水域?qū)儆凇八蚣苤噶睢惫茌牱秶?/p>

《水框架指令—德國水體狀態(tài)2015》是德國發(fā)布的第一管理周期水體管理狀況評(píng)估報(bào)告。報(bào)告顯示，在第一管理周期內(nèi)，德國僅有不到10%的地表水達(dá)到了目標(biāo)，82%的地表水體請(qǐng)求達(dá)標(biāo)期限延長或免除達(dá)標(biāo)規(guī)定。

1.地表水生態(tài)現(xiàn)狀：“中等”以上不到一半

根據(jù)《水框架指令》，地表水體是否表現(xiàn)出“良好的生態(tài)地位”，主要取決于其生物質(zhì)量要素。當(dāng)然，水體不能超過流域特定污染物的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。即使給定水體只有一個(gè)指標(biāo)超標(biāo)，它所能被評(píng)定的最高生態(tài)狀態(tài)也只能是“中等”。

生態(tài)現(xiàn)狀評(píng)估指標(biāo)主要包括：生物質(zhì)量要素（魚、無脊椎動(dòng)物、水生植物）,化學(xué)品質(zhì)量要素（流域特有的污染物）,物理化學(xué)質(zhì)量要素（如溫度、pH值、氧氣含量和營養(yǎng)素）,水文地貌質(zhì)量要素（水文狀況、水域連續(xù)性、潮汐）。生態(tài)狀況評(píng)估結(jié)果分為五級(jí)：1級(jí)—高；2級(jí)—良好；3級(jí)—中等；4級(jí)—不好；5級(jí)—差。1級(jí)水體指具有很少或沒有破壞性因素或壓力的水狀態(tài)；對(duì)于3～5級(jí)水體，則需要采取管理行動(dòng)。

在目前評(píng)估的9800多個(gè)地表水體中，只有8.2%達(dá)到了水框架指令管理目標(biāo)，表現(xiàn)出了高和良好的生態(tài)狀態(tài)或潛力，36.1%表現(xiàn)出中等狀態(tài)，33.8%表現(xiàn)出狀態(tài)不好，19.2%表現(xiàn)出狀態(tài)差，尚有少數(shù)地表水體（2.7%）無法可靠地評(píng)估。

在德國，沒有達(dá)到良好生態(tài)狀況的河流，多數(shù)情況下是由于水文地貌退化，即缺乏動(dòng)植物的近自然棲息地和（或）河流的連續(xù)性被橫向結(jié)構(gòu)中斷。而湖泊、過渡水域和沿海水域未達(dá)標(biāo)的主要原因則是，農(nóng)業(yè)活動(dòng)和廢水處理的過量營養(yǎng)物質(zhì)輸入。

分析德國地表水生態(tài)環(huán)境的影響因素，主要有3種情況。一是由磷排放導(dǎo)致的河流富營養(yǎng)化，其來源主要是農(nóng)業(yè)施肥和污水處理廠。二是由氮排放導(dǎo)致的北海和波羅的海水體富營養(yǎng)化，主要來源為農(nóng)業(yè)、污水處理廠和航運(yùn)等。三是北海中的塑料污染，監(jiān)測發(fā)現(xiàn)每平方公里海水表面中有近1.8萬個(gè)塑料顆粒。

2.地表水化學(xué)現(xiàn)狀：所有水體均未達(dá)到“良好”，不是水質(zhì)惡化的結(jié)果，而是指令的嚴(yán)格規(guī)則所致

德國地表水體化學(xué)狀態(tài)評(píng)估結(jié)果為“良好”或“沒有達(dá)到良好狀態(tài)”兩種。由于所有水體中普遍存在污染物超標(biāo)，例如汞或由燃燒產(chǎn)生的多環(huán)芳香族碳?xì)浠衔锍瑯?biāo)，德國全部水體被評(píng)為未能達(dá)到“良好的化學(xué)狀態(tài)”。相比之下，如果在地表水體狀況評(píng)估中忽略這些普遍存在的物質(zhì)，84%的水體將表現(xiàn)出“良好的化學(xué)狀態(tài)”，6%未能達(dá)到“良好”，另有10%的地表水體未評(píng)估化學(xué)狀況。

《水框架指令—德國水體狀態(tài)2015》指出，德國所有水體均未達(dá)到“良好的化學(xué)狀態(tài)”，不是水質(zhì)惡化的結(jié)果，而是2008/105/EC指令的嚴(yán)格規(guī)則所致。對(duì)于某些化學(xué)物質(zhì)，自2009年以來情況已有所改善，如重金屬、普遍存在的物質(zhì)、其他工業(yè)污染物、農(nóng)藥。

對(duì)比歐盟與中國有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，可以看出：除苯并(a)芘外，歐盟所施行的地表水環(huán)境質(zhì)量化學(xué)標(biāo)準(zhǔn)均高于我國集中式生活飲用水地表水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，部分重金屬的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不低于我國Ⅰ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

《水框架指令—德國水體狀態(tài)2015》提出，將約92%的地表水體達(dá)標(biāo)期限延至2021年或2027年。預(yù)計(jì)2021年德國18%的地表水體將實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)。

德國地表水環(huán)境不達(dá)標(biāo)主要有以下幾個(gè)原因：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，對(duì)水體中氮、磷的貢獻(xiàn)的分別達(dá)到80%和50%。二是居民生活、工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。城市建設(shè)用地和工業(yè)用地的增長速度為69公頃/天，快速的城市化進(jìn)程給環(huán)境帶來了巨大沖擊。三是航運(yùn)。德國90%的對(duì)外貿(mào)易和40%的國內(nèi)貿(mào)易都是通過航運(yùn)來完成的，北海和波羅的海為世界上航運(yùn)最繁忙的地區(qū)之一。四是水力發(fā)電。德國的水力發(fā)電分布嚴(yán)重不平衡，90%以上的水力發(fā)電來源于不到5%的水力發(fā)電站，且80%的水力發(fā)電來源于德國南部，其余來源于7300多個(gè)小型水電站。雖然小型水電站規(guī)模較小，但對(duì)環(huán)境的影響與大型水電站相當(dāng)。五是礦產(chǎn)開采活動(dòng)。

二、德國聯(lián)邦政府地表水環(huán)境治理機(jī)制

近幾十年來，德國聯(lián)邦政府出臺(tái)實(shí)施了一系列政策措施，主要包括5個(gè)方面。

1.法律政策

德國于1976年頒布了世界上第一部征收廢水排污費(fèi)的專門法律《水源地排污征費(fèi)法》，于1994年頒布了《廢水納稅法》，隨后進(jìn)行了幾次修訂。德國在2009年對(duì)《水資源管理法》進(jìn)行了最新修訂，對(duì)德國水資源利用、管理和保護(hù)進(jìn)行了詳盡的規(guī)范，對(duì)居民生活、企業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等各領(lǐng)域的用水、取水、水污染處理及污染物排放等問題做了嚴(yán)格的規(guī)定。

同時(shí)，德國水資源經(jīng)營監(jiān)管和水體保護(hù)，深受歐盟法的影響，最初主要體現(xiàn)在與水體相關(guān)的特定使用、水危害物質(zhì)監(jiān)管以及水建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的部分規(guī)則。2000年歐盟頒布的《水框架指令》成為德國水資源經(jīng)營監(jiān)管和水體保護(hù)全面的法律框架。德國通過《水政策領(lǐng)域下的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指令》等子指令，進(jìn)一步明確了需達(dá)到的水體管理目標(biāo)。此外，歐盟的其他一些相關(guān)指令也對(duì)德國的水環(huán)境治理產(chǎn)生了影響，包括《市政污水指令》《飲用水指令》《肥料條例》《硝酸鹽指令》《農(nóng)藥許可指令》《農(nóng)藥施用指令》以及最近替代《綜合防治環(huán)境污染指令》的《工業(yè)污染指令》等。

2.區(qū)域合作機(jī)制

德國境內(nèi)的許多河流湖泊都屬于國際水體，水資源與鄰國共享，水患與鄰國同罹。為此，德國比較注重區(qū)域合作機(jī)制的建立。例如，德國、法國、荷蘭等國推出的“萊茵河行動(dòng)計(jì)劃”，以預(yù)防、源頭治理、污染付費(fèi)與補(bǔ)償、可持續(xù)發(fā)展、新技術(shù)應(yīng)用與發(fā)展、污染不轉(zhuǎn)移等為核心價(jià)值原則，成立了航運(yùn)管理機(jī)構(gòu)和萊茵河保護(hù)國家委員會(huì)。1970年以來，委員會(huì)針對(duì)萊茵河嚴(yán)重的化學(xué)污染、氯污染和熱污染草擬了3個(gè)國際條約，確定了向萊茵河排污的標(biāo)準(zhǔn)。

歐盟《水框架指令》的一個(gè)重要舉措就是引入流域區(qū)劃，以為歐盟跨境河流治理提供保障。據(jù)此，歐盟成員國之間不受行政區(qū)劃限制，對(duì)流經(jīng)境內(nèi)的國際河流按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行治理。為了方便數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，每段河流都被指定了唯一的水環(huán)境指令編碼。

3.經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是德國保護(hù)和治理水環(huán)境的一個(gè)重要手段。主要經(jīng)濟(jì)手段包括：規(guī)定自來水價(jià)格、征收生態(tài)稅和污水排放費(fèi)，以及對(duì)私營污水處理企業(yè)減稅等。1990年以來，德國水價(jià)一直處于上漲趨勢(shì)，與之對(duì)應(yīng)的是居民用水量的日益下降。

德國是發(fā)達(dá)國家中唯一實(shí)行稅費(fèi)并行的國家，明確了稅費(fèi)使用的不同領(lǐng)域，對(duì)水資源及生態(tài)環(huán)境改善起到了較好的促進(jìn)作用。早在1904年，德國聯(lián)邦政府就在當(dāng)時(shí)水污染較為嚴(yán)重的魯爾工業(yè)區(qū)試點(diǎn)了排污費(fèi)制度，這是德國最早征收排污費(fèi)的地區(qū)。德國從1981年開始征收水污染稅，是世界上較早對(duì)水污染征稅的國家之一。具體而言，通過水污染的不同類型，確定不同的稅費(fèi)征繳方式，對(duì)間接排污、排廢的行為征收排污費(fèi)，對(duì)直接排污、排廢征收水污染稅，由此發(fā)揮了稅費(fèi)對(duì)于水污染治理的不同作用。

4.公眾參與

公眾是水資源消費(fèi)的主體，也是各種政策和法令實(shí)施的對(duì)象。聯(lián)邦政府與各界人士緊密合作，通過聽證會(huì)、公告等各種形式，向公眾傳達(dá)水環(huán)境保護(hù)政策、水污染防治措施等信息。公眾不僅在政策法令頒布實(shí)施以后參與，而是貫穿在政令擬定、頒布、修訂整個(gè)過程。此過程既可以加深公眾對(duì)各種政策的理解，從而有利于后續(xù)的施行，而且能提升公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

5.其他管控措施

一是加大污水處理設(shè)備、技術(shù)研發(fā)。德國聯(lián)邦政府投入巨額資金，用于污水處理設(shè)備和污水處理技術(shù)的研發(fā)，提高各類污水處理率，減少進(jìn)入水體的污染物的濃度和種類。

二是減少進(jìn)入水體的營養(yǎng)元素和污染物。實(shí)現(xiàn)雨水與污水分流，從而減少污水處理量，提高污水處理效率；采取免耕、淺耕等耕作措施，減少對(duì)地表的擾動(dòng)，從而減少土壤中營養(yǎng)元素的流失；減少農(nóng)田化肥使用，提高有機(jī)肥的使用比例，合理使用各種農(nóng)藥，從源頭上控制農(nóng)田面源污染排放；在河道兩邊種植大量綠植并設(shè)置防護(hù)帶，將其作為防控污染物進(jìn)入水體的最后一道屏障，既改善河流水質(zhì)又可以改善河道景觀。

三是改進(jìn)水體結(jié)構(gòu)和連通性。通過設(shè)置過魚設(shè)施，增加河流上下游連通性，為各種魚類繁殖洄游和覓食洄游等活動(dòng)提供通道，保證水體中生物多樣性以及食物網(wǎng)的完整性，從而保證河流生態(tài)系統(tǒng)的健康。

此外，為應(yīng)對(duì)《水框架指令—德國水體狀態(tài)2015》中體現(xiàn)的“令人堪憂”的生態(tài)環(huán)境狀況，2018年3月宣誓就職的新一屆德國政府各執(zhí)政黨已在其聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議中表示將支持由德國聯(lián)邦交通部和環(huán)境部共同發(fā)起的聯(lián)邦層面的“德國藍(lán)絲帶”行動(dòng)?！八{(lán)絲帶”的想法來源于在前東德和西德邊界線建立的相互聯(lián)系的生物群落系統(tǒng)“綠絲帶”項(xiàng)目，旨在推動(dòng)德國境內(nèi)用于貨物運(yùn)輸?shù)暮诵暮泳W(wǎng)及運(yùn)河水道的生態(tài)質(zhì)量提升，使之更加適合公眾生活和休閑娛樂，促進(jìn)德國境內(nèi)河流的自然化恢復(fù)進(jìn)程。

三、對(duì)我國的啟示

分析德國的情況，對(duì)我國我國水尤其是地表水生態(tài)環(huán)境管理，有以下啟發(fā)：

一、提高水生態(tài)環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)。德國很多原本生態(tài)環(huán)境已經(jīng)得到很大改善的地表水依然被定義為未達(dá)標(biāo)，可見歐盟《水框架指令》要求很高，其目的就是要敦促成員國不斷采取措施加強(qiáng)地表水生態(tài)環(huán)境管理。由于我國標(biāo)準(zhǔn)與歐盟存在差距，建議我國適時(shí)適當(dāng)提高地表水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，倒逼農(nóng)業(yè)、工業(yè)綠色生產(chǎn)及人居綠色生活與消費(fèi)，確保有效提高地表水生態(tài)環(huán)境水平。

二、加快、強(qiáng)化落實(shí)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。建議我國繼續(xù)加強(qiáng)污染物排放監(jiān)管，建立健全環(huán)境稅征收及排污許可制度實(shí)施保障體系，確保經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段發(fā)揮應(yīng)有作用。

三、加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)合作。水生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)及生產(chǎn)生活的方方面面，仍然需要生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部、交通運(yùn)輸部等多個(gè)部門之間協(xié)調(diào)溝通，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，形成水生態(tài)環(huán)境管理合力。