淺談新形勢(shì)下PPP項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制

熊 熙

黃岡職業(yè)技術(shù)學(xué)院建筑學(xué)院，湖北黃岡 541004

PPP模式是政府與社會(huì)民營(yíng)資本，通過簽訂特別許可權(quán)協(xié)議合作，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)、物品的提供，明確雙方所屬權(quán)利與應(yīng)承擔(dān)義務(wù)，推進(jìn)合作，雙方達(dá)到有利的結(jié)果，共同分享利益、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)期有效合作。當(dāng)前，PPP在中國(guó)基建領(lǐng)域應(yīng)用普遍，將成為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加強(qiáng)支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目民營(yíng)化的重要發(fā)展要求。而該模式也不再是簡(jiǎn)單的政策，更是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善公共服務(wù)、解決民生難題等的因素。

我國(guó)正大規(guī)模推進(jìn)PPP，但該模式運(yùn)作尚處于起步階段，除了關(guān)注PPP模式的優(yōu)勢(shì)，也應(yīng)重視該模式有待探究的問題。PPP模式在運(yùn)作過程中潛在技術(shù)、財(cái)務(wù)、立法等不足。以所在城市地下管廊建設(shè)項(xiàng)目為例，研究PPP模式運(yùn)作現(xiàn)狀與存在問題，為PPP模式推廣與運(yùn)作提供參考依據(jù)。

1 PPP模式及背景

PPP模式，又稱PPP或PPP融資。一般認(rèn)為起源于20世紀(jì)80年代的英國(guó)，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供與建設(shè)，政府與社會(huì)民營(yíng)資本建立的合作關(guān)系。主要用于供排水、道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。廣義PPP包括結(jié)余私營(yíng)與全部國(guó)有之間的權(quán)利形態(tài)，其具體表現(xiàn)形式有：BOT模式、TOT模式、BT模式、BOO模式、PFI模式、DB模式、BOOT模式、MC模式及特許經(jīng)營(yíng)等[1]。我國(guó)采用狹義PPP模式，即設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)。在該模式下，政府制定公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，社會(huì)私營(yíng)部門依此建設(shè)相應(yīng)設(shè)施，提供服務(wù)并負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資及運(yùn)營(yíng)。政府與社會(huì)私營(yíng)資本通過平等協(xié)商以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)合作，以最少資源實(shí)現(xiàn)最好公共產(chǎn)品、服務(wù)供給為目標(biāo)，政府實(shí)現(xiàn)公眾服務(wù)最大化，社會(huì)資本爭(zhēng)求利益獲取最大化。

PPP模式在我國(guó)具有良好的社會(huì)發(fā)展背景。國(guó)務(wù)院2014年頒布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，推出80個(gè)引入民營(yíng)資本建設(shè)的基建領(lǐng)域的示范項(xiàng)目。2016年十二屆全國(guó)人大會(huì)議上，李克強(qiáng)提出：完善政府和社會(huì)資本合作，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制，進(jìn)行市場(chǎng)化融資，用好1800億元引導(dǎo)基金，嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求，履行合同，鼓動(dòng)社會(huì)資本參與。2017年十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議提出：政府應(yīng)起到誠(chéng)信帶頭作用，完善PPP項(xiàng)目相關(guān)價(jià)格、稅費(fèi)等優(yōu)惠政策?？梢?，政府對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作從組織、立法、項(xiàng)目試點(diǎn)三大方面嚴(yán)格規(guī)范，大力推廣。

2 PPP項(xiàng)目的操作流程與審批

PPP項(xiàng)目操作由識(shí)別項(xiàng)目、籌備項(xiàng)目、項(xiàng)目采購(gòu)、執(zhí)行項(xiàng)目與項(xiàng)目的運(yùn)作移交五階段銜接，貫穿項(xiàng)目建設(shè)全過程。

2.1 項(xiàng)目識(shí)別階段

此階段一般由政府發(fā)起，主要為篩選合格PPP項(xiàng)目，財(cái)政部門牽頭，相關(guān)行業(yè)、部門共同參與。根據(jù)城市總體規(guī)劃，確定項(xiàng)目實(shí)施情況，納入PPP項(xiàng)目庫(kù)。組建項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)，編制項(xiàng)目實(shí)施方案，明確項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任分配與管理。由財(cái)政與行業(yè)主管部門評(píng)估篩選納入當(dāng)年建設(shè)計(jì)劃后，項(xiàng)目發(fā)起方向財(cái)政部門提交項(xiàng)目可研報(bào)告與初步實(shí)施方案。

2.2 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

此階段由項(xiàng)目管理組織的構(gòu)建、項(xiàng)目實(shí)施方案的編制與項(xiàng)目審核構(gòu)成。地方政府應(yīng)組織PPP領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的評(píng)審、協(xié)調(diào)、組織、督促執(zhí)行、指導(dǎo)和實(shí)時(shí)檢查等工作。

2.3 項(xiàng)目采購(gòu)階段

PPP項(xiàng)目采購(gòu)過程有招取社會(huì)資本的資格預(yù)審工作、項(xiàng)目采購(gòu)文件的編制工作、響應(yīng)采購(gòu)文件的評(píng)審工作、與社會(huì)資本談判并簽訂采購(gòu)合同。采購(gòu)模式：公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、單一來源采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商。PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本采購(gòu)應(yīng)完成可研等前期審批工作，通過項(xiàng)目實(shí)施方案審批、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力驗(yàn)證，資格預(yù)審后通過招標(biāo)文件的審批。

2.4 項(xiàng)目執(zhí)行階段

此階段包括成立PPP項(xiàng)目公司、項(xiàng)目融資管理、項(xiàng)目運(yùn)作績(jī)效檢測(cè)與支付、項(xiàng)目中期評(píng)估。社會(huì)資本方確定后，依照法律、法規(guī)要求創(chuàng)立具備獨(dú)立法人資格、能夠自主運(yùn)營(yíng)、獨(dú)立承擔(dān)盈虧的PPP項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目執(zhí)行運(yùn)作、PPP項(xiàng)目的融資計(jì)劃確定、施行機(jī)構(gòu)對(duì)接、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目融資清算等工作。

2.5 項(xiàng)目移交階段

此階段包括：項(xiàng)目移交籌備、運(yùn)行性能檢測(cè)、資產(chǎn)清算、效益評(píng)價(jià)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)以商定評(píng)估驗(yàn)證方式，由PPP項(xiàng)目的移交工作組對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估驗(yàn)證、項(xiàng)目投入使用性能檢測(cè)，已確定補(bǔ)償性金額根據(jù)。PPP項(xiàng)目公司業(yè)務(wù)隨項(xiàng)目移交中止，此時(shí)，PPP項(xiàng)目公司應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)合同要求，相關(guān)規(guī)定辦理清算、注銷等手續(xù)。

3 PPP項(xiàng)目運(yùn)行的機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的擴(kuò)張，緩解了基建資金的欠缺，也降低了生產(chǎn)成本，提高公共服務(wù)供給效率。但是PPP處于基礎(chǔ)階段，缺乏經(jīng)驗(yàn)，在PPP項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)行過程中，政府與社會(huì)資本方也遇到眾多實(shí)際問題。

3.1 PPP模式運(yùn)行的機(jī)遇

PPP模式的合作理念是通過融資達(dá)到各方的“雙贏”或“多贏”，引入社會(huì)資本參與社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)投資，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中。PPP模式參與主體是建筑企業(yè)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施與項(xiàng)目建成運(yùn)作。該模式的推廣解決了許多項(xiàng)目的融資困局，并將給建筑業(yè)帶來重大發(fā)展和改變，使建筑業(yè)企業(yè)獲得更大的利潤(rùn)。

3.2 PPP模式下建筑業(yè)與建筑企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

PPP項(xiàng)目具有諸多優(yōu)勢(shì)，但也應(yīng)該理性思考其存在的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本企業(yè)應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，積極提高參與PPP項(xiàng)目操作運(yùn)行的能力。PPP項(xiàng)目的最主要的風(fēng)險(xiǎn)是缺乏成熟的運(yùn)作管理人才。

參與PPP項(xiàng)目，應(yīng)重視從以下幾方面規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)：

（1）摒棄投機(jī)心理。（2）重視項(xiàng)目前期調(diào)研、論證。（3）重視特許權(quán)協(xié)議的簽署。（4）充分利用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)。

4 PPP模式的實(shí)踐應(yīng)用

4.1 某北繞城東段高速公路介紹

某北繞城東段高速公路建設(shè)項(xiàng)目，2013年8月5日，省發(fā)改委對(duì)某北繞城東段高速公路項(xiàng)目可研進(jìn)行批復(fù)，概算投資146.29億元，建設(shè)期2年。批復(fù)項(xiàng)目按照“貸款修路，收費(fèi)還貸”方式建設(shè)，資金來源由某市政府籌措總投資25%，其余75%通過銀行貸款解決。2013年該項(xiàng)目完成了可研、社穩(wěn)、地災(zāi)、防洪、壓礦、環(huán)評(píng)、文物調(diào)查、規(guī)劃選址、建設(shè)用地、水保批復(fù)等前期手續(xù)。因受清理政府債務(wù)政策調(diào)整，項(xiàng)目建設(shè)模式變更，以及爭(zhēng)取納入國(guó)高網(wǎng)擴(kuò)容項(xiàng)目、國(guó)家出臺(tái)新的《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，項(xiàng)目可研報(bào)告需重新調(diào)整等客觀因素影響，主線工程未能開工。交通運(yùn)輸部已將該項(xiàng)目作為某高速擴(kuò)容建設(shè)項(xiàng)目列入部“十三五”高速公路建設(shè)規(guī)劃，2016年因?yàn)轫?xiàng)目性質(zhì)變化，同時(shí)根據(jù)新的《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，項(xiàng)目的所有前期手續(xù)都必須按新標(biāo)準(zhǔn)、新要求進(jìn)行修改完善。重新編制可行性研究報(bào)告，已報(bào)省交通廳進(jìn)行行業(yè)審批。項(xiàng)目用地說明、規(guī)劃選址報(bào)告、四評(píng)等十多項(xiàng)前置審批報(bào)告內(nèi)容已全部修改完成并上報(bào)審批。同時(shí)，市交通委已委托第三方機(jī)構(gòu)，編制完成項(xiàng)目的PPP實(shí)施方案、兩項(xiàng)論證分析等專業(yè)報(bào)告，并已上報(bào)市項(xiàng)目評(píng)審中心評(píng)審。

4.2 收費(fèi)公路項(xiàng)目PPP建設(shè)運(yùn)作

本項(xiàng)目主要實(shí)施步驟：前期完成PPP項(xiàng)目審批，編制項(xiàng)目的實(shí)施方案并通過審批，在指定省級(jí)以上主流媒介發(fā)布資格預(yù)審公告、項(xiàng)目采購(gòu)公告，擇選合適的社會(huì)資本方，創(chuàng)立PPP項(xiàng)目公司，簽署合作協(xié)議，項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、革新，并依據(jù)PPP回報(bào)機(jī)制獲取收入，項(xiàng)目合作期滿后將該項(xiàng)目移交市交通委。

2016年以來，高速公路建設(shè)PPP模式得到多項(xiàng)國(guó)家政策的支持，有關(guān)單位相繼出臺(tái)管理辦法，2017年1月，國(guó)家發(fā)改委與交通部聯(lián)合印發(fā)做好收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目前期工作通知，捋順優(yōu)化收費(fèi)公路PPP模式的運(yùn)作流程。收費(fèi)公路項(xiàng)目是我國(guó)較早采用BOT模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著《通知》下發(fā)，統(tǒng)一公路PPP項(xiàng)目的操作實(shí)施流程，對(duì)進(jìn)一步順利推進(jìn)收費(fèi)公路PPP模式的運(yùn)作具有重要意義。

PPP項(xiàng)目與PPP模式在當(dāng)前社會(huì)建設(shè)中具有迅猛的發(fā)展勢(shì)頭，但同樣具備新生事物的兩面性，因此在實(shí)際運(yùn)作過程中，應(yīng)該進(jìn)一步深入分析研究PPP項(xiàng)目操作流程與運(yùn)作模式，并結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際合理選用；同時(shí)理性看待其利弊，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，挖掘優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮PPP滿足大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的優(yōu)勢(shì)，積極推動(dòng)我國(guó)“一帶一路”建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。