淺談農(nóng)村土地規(guī)劃與管理中的問題與對(duì)策

陳泓媛

廣州市交通規(guī)劃研究院，廣東廣州 510230

1 農(nóng)村土地規(guī)劃中存在的主要問題

1.1 用地混亂、無規(guī)劃

現(xiàn)階段，由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，一些商家、企業(yè)、甚至地方政府在利益的驅(qū)動(dòng)下，不惜犧牲農(nóng)村土地來獲得利潤(rùn)或者發(fā)展，令農(nóng)村的土地規(guī)劃顯得十分混亂，毫無規(guī)劃，也致使土地規(guī)劃的實(shí)施出現(xiàn)諸多的困難和障礙。例如，一些商家或者企業(yè)通過某些手段、方法從農(nóng)民手中取得土地的使用權(quán)，并在該農(nóng)村土地上進(jìn)行開發(fā)風(fēng)景區(qū)、興建工廠等商業(yè)活動(dòng)，通過這種方式，農(nóng)村居民增加了收入，同時(shí)也解決了部分農(nóng)村居民的就業(yè)問題，但是由于未經(jīng)過相關(guān)部門的審批、規(guī)劃，違建項(xiàng)目大量出現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)村土地更加混亂。 另外，近年來，一些地方政府也為了增加地方財(cái)政收入，刻意將某些項(xiàng)目用地條件一再放松，允許一些建設(shè)用地在計(jì)劃外新增擴(kuò)張，農(nóng)村商業(yè)用地大幅度增加，農(nóng)田逐漸變少，耕地質(zhì)量逐漸下降，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃出現(xiàn)前所未有的難度。

1.2 缺乏群眾基礎(chǔ)

自從對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行規(guī)劃政策以來，地方政府將工作重點(diǎn)放在宏觀規(guī)劃上，往往容易忽略一些細(xì)節(jié)方面的工作，導(dǎo)致實(shí)際的農(nóng)村土地規(guī)劃未能取得預(yù)期效果，反而很大程度上制約了土地規(guī)劃的順利進(jìn)行，極大地降低了土地的利用率。例如，在規(guī)劃土地時(shí)往往只是從地方大局出發(fā)，而沒有兼顧到使用者即村民的需要、意愿等，導(dǎo)致一些規(guī)劃項(xiàng)目由于得不到群眾的支持難以按照計(jì)劃正常進(jìn)行，一些項(xiàng)目甚至被迫中途停建或者擱置。

1.3 缺乏群眾監(jiān)督，缺乏專業(yè)指導(dǎo)

一方面，在我國(guó)的農(nóng)村土地規(guī)劃建設(shè)中，很多土地規(guī)劃管理項(xiàng)目普遍存在缺乏群眾監(jiān)督的問題。在土地規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)前期，相關(guān)部門只是根據(jù)內(nèi)部設(shè)計(jì)方案，而沒有兼顧到這些農(nóng)村建設(shè)使用者廣大群眾的利益，沒有廣泛征求群眾的意見及訴求，導(dǎo)致一些農(nóng)村建設(shè)得不到群眾的支持，缺乏群眾基礎(chǔ)，容易出現(xiàn)影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

另一方面，部分農(nóng)村土地規(guī)劃管理部門的管理者不是相關(guān)管理專業(yè)出身，在執(zhí)行農(nóng)村土地規(guī)劃決策時(shí)，由于缺乏專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)，又沒有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)技術(shù)方面的評(píng)估，項(xiàng)目規(guī)劃往往容易出現(xiàn)各種不合理的問題，嚴(yán)重的甚至影響到項(xiàng)目的使用功能和整體質(zhì)量。

1.4 缺乏整體性布局

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村的大部分土地資源規(guī)劃管理工作缺乏整體性布局。在我國(guó)很多農(nóng)村在土地資源的利用中，普遍存在規(guī)劃不合理、雜亂無章、自成體系的問題，不完善的規(guī)劃方案是導(dǎo)致發(fā)生問題的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，很多規(guī)劃好的項(xiàng)目在農(nóng)村的后續(xù)發(fā)展中出現(xiàn)了各種各樣的問題。

1.5 政策與管理制度不統(tǒng)一

自從我國(guó)實(shí)行土地規(guī)劃以來，為此設(shè)立了很多與此有關(guān)的政策以及管理規(guī)定，但是土地規(guī)劃的制定者和管理制度的執(zhí)行者卻是來自不同的工作系統(tǒng)，這往往會(huì)出現(xiàn)政策與實(shí)際執(zhí)行有抵觸或者有矛盾的情況出現(xiàn)，難以根據(jù)政策對(duì)農(nóng)村土地規(guī)劃實(shí)行統(tǒng)一管理。

1.6 目標(biāo)不明確

良好有效的土地規(guī)劃的目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)劃的最優(yōu)化，最大限度提升土地的利用率。然而，現(xiàn)階段，我國(guó)大部分農(nóng)村土地分布得比較分散、零星，少部分才是集中分布的。這種分布現(xiàn)狀決定了難以按照相關(guān)政策對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行集中規(guī)劃，更加難以科學(xué)公平地貫徹落實(shí)相關(guān)土地管理政策，建設(shè)及發(fā)展新農(nóng)村的障礙依然存在。

2 解決土地規(guī)劃問題的主要對(duì)策

對(duì)農(nóng)村土地規(guī)劃的主要問題進(jìn)行分析，就是為了尋求對(duì)策，讓農(nóng)村土地的利用率有效提高，并實(shí)現(xiàn)其科學(xué)有效利用。

2.1 完善法規(guī)，明確責(zé)任

一方面，各級(jí)政府部門要首先完善法規(guī)，建立并逐漸健全有關(guān)的政策法規(guī)制度。例如，繼續(xù)完善現(xiàn)有的農(nóng)村規(guī)劃法規(guī)體系，積極做好宣傳普及工作，并加大對(duì)該法規(guī)的執(zhí)法力度，運(yùn)用法律的手段，確保農(nóng)村規(guī)劃項(xiàng)目的制定和實(shí)施的科學(xué)合理。農(nóng)村土地的各種規(guī)劃管理項(xiàng)目只有在健全統(tǒng)一的管理準(zhǔn)則以及體系的基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)真正有效的綜合管理。

另一方面，各級(jí)政府部門還要明確責(zé)任，清楚認(rèn)識(shí)到土地資源規(guī)劃管理法規(guī)的相關(guān)職責(zé)，并積極執(zhí)行相關(guān)建設(shè)任務(wù)，重視并落實(shí)履行農(nóng)村規(guī)劃管理中的職能和職責(zé)，完善并豐富相關(guān)管理手段，達(dá)到合理利用農(nóng)村土地資源的基本目標(biāo)。

2.2 構(gòu)建完善有效的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)

在對(duì)農(nóng)村土地實(shí)施規(guī)劃過程中，首先需要構(gòu)建一個(gè)完善有效的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，對(duì)我國(guó)的農(nóng)村土地現(xiàn)狀進(jìn)行優(yōu)化，切實(shí)提高土地利用率。規(guī)劃管理系統(tǒng)設(shè)立的核心是構(gòu)建信息系統(tǒng)，因此，應(yīng)高度重視國(guó)土資源管理業(yè)務(wù)的相關(guān)動(dòng)態(tài)，積極主動(dòng)推進(jìn)。在信息管理系統(tǒng)的框架基本構(gòu)建好后，重心應(yīng)轉(zhuǎn)移到發(fā)展規(guī)劃管理信息化上，認(rèn)真研究農(nóng)村土地規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)狀，目的在于讓系統(tǒng)規(guī)劃管理的效率得到顯著提高。再在政府部門的監(jiān)督指導(dǎo)下，嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)村土地規(guī)劃，讓農(nóng)村土地規(guī)劃的服務(wù)水平得到有效提高。此外，在進(jìn)行規(guī)劃信息系統(tǒng)建設(shè)時(shí)，還應(yīng)全面貫徹落實(shí)國(guó)土資源部門關(guān)于《土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)指南》以及《土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》的相關(guān)要求，確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)劃的網(wǎng)絡(luò)資源共享，能夠基本符合省、市、縣提出的關(guān)于集中管理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)要求。

2.3 嚴(yán)格實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)措施，控制新增建設(shè)用地

地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，必然會(huì)增加建設(shè)用地，把發(fā)展土地以及保護(hù)耕地之間的關(guān)系處理好就顯得十分重要，既要確保農(nóng)村土地資源得到合理利用，又需要確保農(nóng)村土地得到科學(xué)合理的規(guī)劃。在執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)的前提下，同時(shí)又能兼顧行政保障的基礎(chǔ)上，引入價(jià)格機(jī)制這一基本農(nóng)田保護(hù)措施。首先，對(duì)于無法避免需要占用的基本農(nóng)田，除應(yīng)采用高價(jià)保護(hù)措施外，還需要補(bǔ)充數(shù)量以及質(zhì)量均相當(dāng)?shù)母卮?。其次，如有違法占用基本農(nóng)田的，還要進(jìn)行高價(jià)罰款，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村基本農(nóng)田的數(shù)量以及質(zhì)量。

2.4 提升農(nóng)村土地規(guī)劃的法律地位

將農(nóng)村土地規(guī)劃的地位提升到一個(gè)比較高的法律層次，并積極推廣以及引起人們的高度重視，這將能極大地推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)劃的有效實(shí)施。首先，在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，可推行等量置換政策，例如，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地可進(jìn)行等量流轉(zhuǎn)、等量易主以及等量易用等。其次，對(duì)農(nóng)村規(guī)劃管理體制現(xiàn)狀進(jìn)行改革創(chuàng)新，并確保相關(guān)部門不得無理干涉規(guī)劃。最后，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)規(guī)劃進(jìn)行合理調(diào)整，設(shè)立規(guī)劃執(zhí)行的社會(huì)監(jiān)督制度并逐步完善，如有違規(guī)現(xiàn)象，將嚴(yán)懲不貸。

2.5 明確目標(biāo)，重視細(xì)節(jié)

在進(jìn)行農(nóng)村土地規(guī)劃工作時(shí)，必須明確土地規(guī)劃的目標(biāo)及重點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)村當(dāng)?shù)氐膶?shí)際土地情況，并充分考慮到村民的實(shí)際需求，切實(shí)提高土地的利用率，合理科學(xué)的進(jìn)行用地規(guī)劃。例如，進(jìn)行集中村民的房屋這樣一項(xiàng)土地規(guī)劃項(xiàng)目，該項(xiàng)目的直接目的就是字面含義，也就是集中村民房屋，而更深一層的含義是讓村民集中居住后，再科學(xué)合理地利用這些騰出來的土地。同時(shí)，在規(guī)劃中，要重視工作細(xì)節(jié)。例如，對(duì)村民的搬遷需要進(jìn)行深入了解，并能最大程度地滿足他們的需求，做好這些細(xì)節(jié)工作，將會(huì)事半功倍，既能促進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展，又能加快土地規(guī)劃的實(shí)施。

2.6 建立責(zé)任制，加強(qiáng)監(jiān)督力度

在農(nóng)村土地資源規(guī)劃和管理中，首先要建立明確的責(zé)任追究制度，明確項(xiàng)目責(zé)任，清晰項(xiàng)目責(zé)任人，項(xiàng)目出現(xiàn)問題，要有法可依、有責(zé)可究，起到很好的警示作用。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地資源規(guī)劃項(xiàng)目的管理以及監(jiān)督力度，各相關(guān)職能部門均要嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督項(xiàng)目的職責(zé)，預(yù)防發(fā)生不良問題。

3 結(jié)語

綜上所述，現(xiàn)階段，我國(guó)的農(nóng)村土地規(guī)劃還有著各種困難，需要采取有效的措施改善其現(xiàn)狀。地方政府的相關(guān)部門需要配合好國(guó)土資源部門的策略及方案，構(gòu)建好土地規(guī)劃的資源共享網(wǎng)絡(luò)，并充分行使部門職責(zé)，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行科學(xué)合理的規(guī)劃，明確土地規(guī)劃的目標(biāo)，重視細(xì)節(jié)，充分兼顧村民的需求，協(xié)調(diào)好土地規(guī)劃與村民之間的利益關(guān)系，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)劃的發(fā)展步伐，逐漸縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。

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[4] 王宏杰.淺談我國(guó)農(nóng)村土地規(guī)劃管理存在的問題及對(duì)策[J].才智，2010（34）：256.作者簡(jiǎn)介：陳泓媛，助理工程師，研究方向?yàn)橥恋匾?guī)劃和土地資源管理。