土地變更調(diào)查工作現(xiàn)狀與變革及關鍵環(huán)節(jié)分析

張 彥

井陘縣國土資源局，河北石家莊 050300

1 土地變更調(diào)查工作的具體流程和現(xiàn)狀

1.1 土地變更調(diào)查工作的具體流程

為了充分保證土地變更調(diào)查工作的現(xiàn)勢性、調(diào)查結(jié)果的準確性和全面性，2010年起，我國的土地變更調(diào)查工作將引進更多的先進技術，通過借助遙感影像設備，在專業(yè)技術團隊和專業(yè)調(diào)查組織共同協(xié)作下，對國土資源進行遙感動態(tài)監(jiān)測，主要目的是通過遙感監(jiān)測，分析土地變更前后的不同影像。另外，各個縣區(qū)實施土地變更調(diào)查工作的結(jié)果要經(jīng)過匯總逐級上報給市、省，并最終傳送至國家，便于國家對年度土地變更數(shù)據(jù)信息的重新整理和分析。

1.2 土地變更調(diào)查工作的現(xiàn)狀

我國從1984年開始實施對全國土地利用情況的調(diào)查工作，最終經(jīng)歷十余年的時間，完成了對全國土地資源利用情況的調(diào)查，調(diào)查結(jié)果集中反映1980年到1990年這一時間段，我國土地資源在數(shù)量、分布及利用狀況上的情況。到1996年，原國家土地局決定開展對我國土地變更情況的調(diào)查工作，目的是將我國土地資源利用情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)全部變更到1996年，從那之后，我國各省市每年都會按照國家統(tǒng)一的部署要求，將每年的10月31號作為變更時間節(jié)點，對上半年各區(qū)域的土地變更情況進行調(diào)查和分析，主要的工作內(nèi)容是對區(qū)域內(nèi)本年度的土地變更情況、用地增設情況、農(nóng)業(yè)用地調(diào)整、退耕還林、開發(fā)復墾等土地變更情況的調(diào)查和了解，通過逐級上報的形式，形成各地的土地調(diào)查變更結(jié)果?？傮w來說，土地變更調(diào)查工作既是對上年度土地統(tǒng)計結(jié)果的繼承，也是對上年度土地統(tǒng)計結(jié)果的更新。通過對各省、市、縣、區(qū)的土地變更情況調(diào)查，可以全面了解我國土地資源的利用成效，同時也為我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供借鑒資料，但由于各地缺乏對土地資源數(shù)據(jù)庫的穩(wěn)定建立，導致很多地區(qū)的土地詳查基礎圖件處于循環(huán)利用的階段，因此，在土地圖件的現(xiàn)實性方面存在缺陷，有的地方只能做到對土地變更數(shù)據(jù)的更新，無法做到對圖件的同步更新，從而使得土地資源的變更存在數(shù)據(jù)、圖件與實際難以統(tǒng)一的問題。另外，隨著城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，土地變更情況的調(diào)查結(jié)果已經(jīng)無法正確反映當前我國土地資源的利用狀況。

2 土地變更調(diào)查工作的變革狀況

（1）2007年以后，國家重新頒布了土地利用現(xiàn)狀分類的相關標準，為我國國土資源的變更情況調(diào)查提供新的依據(jù)，有效解決了長期以來由于土地標準不統(tǒng)一而造成的一系列問題。全國第二次土地調(diào)查開展實施后，集中建立了省、市、縣土地調(diào)查數(shù)據(jù)共享的機制，從而有效實現(xiàn)了土地資源變更情況的及時監(jiān)測、快速統(tǒng)計和更新。2011年，國土資源部頒布了《全國土地變更調(diào)查工作規(guī)則》，該規(guī)則集中強調(diào)要從過去“單一變更”向“一查多用”的方式轉(zhuǎn)變，換句話說，土地變更情況要能夠反映本年度在耕地保護、土地利用計劃、法違規(guī)用地等方面的情況，可能是調(diào)查數(shù)據(jù)更好的服務于國土資源管理的需要。

（2）工作流程和軟件平臺趨于成熟。傳統(tǒng)的土地變更調(diào)查手段較為落后，因此在調(diào)查數(shù)據(jù)的準確性和完整性上存在缺陷，而上報數(shù)據(jù)也大程度的受到人為因素的影響，隨著科學技術的發(fā)展普及，當前，我國的土地變更調(diào)查工作已經(jīng)基本實現(xiàn)與土地遙感監(jiān)測的充分結(jié)合，在調(diào)查工作流程上也逐漸趨于成熟和規(guī)范，軟件操作平臺也在不斷完善和進步。同時實現(xiàn)了年末變更數(shù)據(jù)庫與基礎數(shù)據(jù)庫信息的核對步驟，有效保障了調(diào)查數(shù)據(jù)的準確性。外業(yè)調(diào)查過程中實現(xiàn)了地籍與規(guī)劃、執(zhí)法、耕保等多部門的聯(lián)合調(diào)查，相比往年傳統(tǒng)的土地變更調(diào)查工作而言，這種細節(jié)上的完善有利于促進土地變更工作的科學化和可靠性。

3 土地變更調(diào)查工作的關鍵環(huán)節(jié)分析

從土地變更調(diào)查工作的核心流程來看，土地利用數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)是土地調(diào)查工作的核心，外業(yè)調(diào)查屬于基礎部分，兩者的有效結(jié)合構(gòu)成了土地變更調(diào)查工作的關鍵環(huán)節(jié)，因此對于技術含量的要求較高，從當前土地變更調(diào)查工作的實施現(xiàn)狀來看，這兩者也是土地調(diào)查工作中容易存在問題的環(huán)節(jié)。

3.1 外業(yè)調(diào)查環(huán)節(jié)

外業(yè)調(diào)查應該是土地變更調(diào)查工作的最基礎環(huán)節(jié)，主要包括權屬和地類調(diào)查兩大內(nèi)容，權屬調(diào)查的目的是理清本年度集體土地所有權和國有土地所有權的變更情況，地類調(diào)查是對本年度的地類圖斑、線狀地物變更情況進行調(diào)查，同時包括對地面新增物的測量。外業(yè)調(diào)查過程中通過常規(guī)測量與儀器測量相結(jié)合的方法，有效獲取地面圖斑的界限和地類權屬等信息，在實際操作過程中，由于調(diào)查時間有限、人力資源短缺的原因，使得外業(yè)調(diào)查過程中存在很多問題，比如：調(diào)查結(jié)果不全面，集中反映了一些重點區(qū)域和重點地類的變更情況；使用的調(diào)繪法的線劃不夠精確，同時對地面新增物的補測結(jié)果也達不到測量要求；這些問題都在一定程度上影響了土地變更調(diào)查的質(zhì)量和精準度，更不利于對土地利用數(shù)據(jù)庫的及時更新。

3.2 土地利用數(shù)據(jù)庫及管理信息系統(tǒng)

現(xiàn)代信息技術的普遍推廣和應用，對土地變更情況的數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)建設創(chuàng)造了更加便利的條件。在國土資源組織實施的土地更新調(diào)查、數(shù)字土木工程等相關業(yè)務中，很多地方已經(jīng)初步建立了土地利用數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，保證了對土地變更情況調(diào)查的信息化和動態(tài)管理。在《土地利用數(shù)據(jù)庫標準》等相關技術規(guī)范下，全國范圍內(nèi)將建立從國家到縣區(qū)等四級聯(lián)動的土地利用數(shù)據(jù)庫，由此，土地變更調(diào)查方法也將轉(zhuǎn)變?yōu)橐詳?shù)據(jù)庫為核心的數(shù)字化方式。通過管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)對外業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)信息的有效錄入，實現(xiàn)土地利用在圖件和數(shù)據(jù)信息上的同時更新。但是，由于受到外業(yè)調(diào)查結(jié)果不精準、數(shù)據(jù)庫建設的技術性要求較高，管理信息系統(tǒng)的應用不夠充分和理想、專業(yè)技術人員缺乏等因素的影響，使得我國在充分利用管理信息系統(tǒng)更新土地利用數(shù)據(jù)庫的信息時，還存在很多問題和缺陷，從而影響了土地利用數(shù)據(jù)庫建設的準確性和可靠性。

4 土地變更調(diào)查工作的完善對策

為了有效保障和提高土地變更調(diào)查結(jié)果的準確性、規(guī)范性和完整性，又要從土地外業(yè)調(diào)查和土地利用數(shù)據(jù)庫建設兩方面著手進行完善。

4.1 依法管理土地，加強執(zhí)法力度

充分發(fā)揮土地執(zhí)法部門在土地調(diào)查工作中的應有作用，這就要求土地執(zhí)法部門充分了解和掌握轄區(qū)內(nèi)的土地變更情況，并且全程參與土地變更的外業(yè)調(diào)查和調(diào)查數(shù)據(jù)核對工作，有效監(jiān)測和發(fā)現(xiàn)其中的違法違規(guī)行為，并以最新的土地變化為依據(jù)，確保土地變更調(diào)查信息的客觀性和真實性。

4.2 進一步發(fā)揮國土部門之間的協(xié)調(diào)作用

在充分發(fā)揮各調(diào)查部門的協(xié)作和聯(lián)動作用時，還要明確各部門在土地變更調(diào)查中的責任和義務。尤其在土地外業(yè)調(diào)查具體實踐中，要明確規(guī)劃、耕保、打基地及部門的分工情況，讓各部門在相互配合的基礎上，充分完成各自承擔的工作任務，保證土地變更調(diào)查工作的效率。同時，基層的縣級國土部門充分發(fā)揮其土地資源調(diào)查和整理的積極性，避免因為日積月累，而增加土地變更調(diào)查的工作負擔，從而影響到土地變更調(diào)查的數(shù)據(jù)質(zhì)量。

4.3 提高土地變更調(diào)查工作的技術水平

在保障調(diào)查數(shù)據(jù)準確性的前提下，充分研發(fā)和引入數(shù)字化的調(diào)查技術，有效減少基層國土部門土地變更調(diào)查工作的手繪工作量，并能從一定程度上降低調(diào)繪工作的難度，還能提高調(diào)查結(jié)果的準確性。同時，積極開發(fā)操作簡便的管理信息系統(tǒng)，有效降低系統(tǒng)的技術操作難度，保障對土地變更數(shù)據(jù)的隨時輸入和調(diào)取。另外，還可以在充分借用其他土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎上，進一步完善土地變更調(diào)查工作的質(zhì)量。

4.4 制定統(tǒng)一標準，完善工作機制

首先，先進的科學技術以及新的調(diào)查方法，能夠有效改變傳統(tǒng)的土地變更調(diào)查思維，保證在新技術和新標準的支持下，促進土地變更調(diào)查工作的順利完成；其次，土地變更調(diào)查工作除了需要技術和人員方面的保障，還需要相當規(guī)范的管理制度作為支撐，比如在投資經(jīng)費、組織管理、質(zhì)量監(jiān)控等方面都需要形成制度化和常規(guī)化的模式。只有建立統(tǒng)一完善的土地變更調(diào)查工作機制，才能有效推進土地變更調(diào)查工作的順利實施。

5 結(jié)語

土地變更調(diào)查關系到我國經(jīng)濟社會發(fā)展的決策依據(jù)，因此必須保證土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)的準確性、可靠性和現(xiàn)勢性。未來我國土地變更調(diào)查工作將不再局限于國土部門，而是由更多領域更多部門的相互協(xié)作來完成，有效擴展我國土地變更調(diào)查結(jié)果的深度和廣度，保障調(diào)查數(shù)據(jù)滿足和部門的工作和決策需要。本文通過分析當前土地變更的工作現(xiàn)狀和關鍵環(huán)節(jié)，從技術引入、行業(yè)規(guī)范、部門協(xié)調(diào)、執(zhí)法力度等方面提出了完善我國土地變更工作調(diào)查情況的主要措施。

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