我國排污權(quán)有償使用和交易工作推進現(xiàn)狀

摘要：本文在對全國排污權(quán)有償使用和交易試點地區(qū)開展調(diào)研總結(jié)的基礎上，分析了各省試點開展模式，總結(jié)了試點工作經(jīng)驗、成效及存在的共性問題，以期對試點地區(qū)試點完成后如何推進排污權(quán)交易制度做參考。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)有償使用；排污權(quán)交易試點；環(huán)境經(jīng)濟。

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2018）01-0221-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.01.128

The present situation of the compensated use of emission rights and the emission trading in China

Wu Wenhua

（Inner Mongolia Emissions Trading Management Center，Hohhot 010011）

Abstract：On the basis of the survey and summary of the pilot areas of paid use and trading of emission permits， analyzed the pilot development models in various regions， summarized the experience， effects and common problems of the pilot work， so as to provide references for promoting the emission trading system after the completion of the pilot project.

Keywards：Compensated use of emission rights；Emission trading pilot；Environmental economy

排污權(quán)交易制度是排污許可制的重要內(nèi)容之一，也是完善環(huán)境資源價格形成機制、促進經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。2007年原國家環(huán)?？偩謫訃噎h(huán)境經(jīng)濟政策試點項目，排污權(quán)有償使用和交易試點的范圍不斷擴大。目前，全國已有一半以上的省份開展排污權(quán)交易試點工作，有經(jīng)濟發(fā)展較快的江蘇、浙江等省份，有“兩型社會”示范區(qū)的湖北、湖南省，也有資源型大?。ㄗ灾螀^(qū)）如山西、內(nèi)蒙古、陜西等。國家層面上，一直在從制度建設、方法研究等方面推動排污權(quán)有償使用和交易試點工作?！笆濉逼陂g，環(huán)境保護部聯(lián)合財政部、發(fā)改委，編制了《關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2014〕38號），要求到2017年，試點地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易制度基本建立，試點工作基本完成。目前看來，各地試點階段工作任務基本完成，排污權(quán)交易制度將作為一項環(huán)境經(jīng)濟政策來實施。因此，有必要充分總結(jié)全國排污權(quán)有償使用和交易試點工作經(jīng)驗和教訓，以保障排污權(quán)交易的健康發(fā)展。接下來，本文將按照不同角度總結(jié)分析各省排污權(quán)有償使用和交易制度推進的現(xiàn)狀。

1 政策文件制定

管理性政策文件制定方面，試點省份共出臺排污權(quán)相關(guān)政策制度文件50多份，基本涵蓋了排污權(quán)有償使用與交易管理的基本要求，具有適用性和指導性?，F(xiàn)階段大部門試點地區(qū)排污權(quán)交易市場以政府主導為主，各地試點工作側(cè)重于制定政策框架與法規(guī)，健全完善污染源管理制度，在規(guī)定的范圍內(nèi)開展政策試點等前期階段工作并取得了初步進展。

技術(shù)性政策文件制定方面，試點省份合計制定了排污權(quán)相關(guān)技術(shù)性文件70多份，大體上均就排污權(quán)核定、基準價格、排污權(quán)有償使用、交易及出讓收入或資金管理等方面做了規(guī)定。河南、內(nèi)蒙、湖南等省份通過落實《指導意見》制定的排污權(quán)有償使用和交易實施細則或規(guī)則等文件，對此方面做了概括性規(guī)定。浙江、湖北、江蘇、重慶、山西等地則針對排污權(quán)核定、排污權(quán)定價、排污權(quán)有償使用、排污權(quán)出讓收入管理等分別出臺了專門的規(guī)定或辦法，針對性較強。

2 政策設計框架

2.1 政策定位

2015年以前，各試點省份均將排污權(quán)有償使用和交易政策定位為區(qū)域總量控制制度的輔助政策，作為區(qū)域總量控制指標調(diào)劑的經(jīng)濟手段。政策實施的主要目的是在總量控制框架下通過等量或者減量替代騰挪排污指標，為新建項目尋找合理的指標來源，政府通過儲備排污權(quán)保障重大新建項目的指標來源。排污權(quán)有償使用是對以行政命令為主的總量控制政策的經(jīng)濟補充，其目的在于體現(xiàn)環(huán)境資源的稀缺屬性，體現(xiàn)排污單位對排污權(quán)的占用需要付費；排污權(quán)交易是以市場手段分配區(qū)域內(nèi)的總量控制指標，使得排污權(quán)從現(xiàn)有的、生產(chǎn)工藝與污染防治水平相對落后的排污單位向新建的、生產(chǎn)工藝與污染防治水平相對先進的排污單位轉(zhuǎn)移，從而優(yōu)化資源配置，控制污染排放。部分工作開展較早、市場競爭意識較為強烈的試點地區(qū)，也在排污權(quán)交易工作基礎上開展了排污權(quán)抵押貸款、排污權(quán)租賃等金融創(chuàng)新，開展了初步的綠色金融實踐。

2015年至今，隨著總量控制制度的改革與排污許可制度的建立，以環(huán)境質(zhì)量為核心的目標管理理念替代了區(qū)域總量削減的考核手段，明確了環(huán)境管理的目標是質(zhì)量而非總量。而以固定源排污許可量為基礎的企事業(yè)單位總量控制制度逐步成為管理的主要手段。在此框架下，排污權(quán)交易的政策定位也發(fā)生變化，更傾向于提升固定源的精細化管理水平，輔助排污許可制度落實企事業(yè)單位的總量控制指標，通過激活企業(yè)與企業(yè)之間的二級交易市場實現(xiàn)以經(jīng)濟手段調(diào)配企業(yè)排放需求的作用，提升綠色金融水平等。

全國排污權(quán)有償使用和交易試點工作進展情況匯總表見表1。

2.2 試點范圍和污染因子

各試點省份排污權(quán)試點范圍和污染因子方面，基本覆蓋省內(nèi)主要區(qū)域和行業(yè)，污染因子主要包括了國家總量控制涉及的四項主要污染物。部分省份在結(jié)合本地污染特征和環(huán)境管理需求的基礎上有所擴展，山西將煙塵及工業(yè)粉塵、江蘇將太湖流域總磷、湖南將鎘、砷、鉛等重金屬特征性污染物納入排污權(quán)試點。試點范圍也在不斷擴大，湖南省由過去對長株潭地區(qū)重點行業(yè)開展試點工作向全行業(yè)拓展，并逐步推廣到全??；江蘇省由太湖流域主要水污染物試點工作向主要大氣、水污染物拓展；河北由過去得省級推廣到下屬主要城市，交易范圍和活躍度大幅提升。

2.3 初始排污權(quán)的核定

在初始排污權(quán)核定方面，試點地區(qū)均對本省內(nèi)企業(yè)進行了初始排污權(quán)的核定，其中，浙江、湖南、重慶、江蘇、內(nèi)蒙古、山西的核定進度達到100%。

2.4 有償使用

試點地區(qū)各省份在推進排污權(quán)有償使用方面的差異較大。其中，浙江、重慶、內(nèi)蒙古、河南實現(xiàn)了全部新、改、擴建企業(yè)新增污染源排污權(quán)的有償使用；河北進行了現(xiàn)有污染源排污權(quán)的有償使用；湖南、江蘇完成了部分污染源排污權(quán)的有償使用；山西則采用無償取得方式使企業(yè)獲得排污權(quán)；天津、陜西、湖北等地未開展有償使用。

2.5 排污權(quán)交易

試點地區(qū)各省份在推進排污權(quán)交易方面得差異也較大。其中浙江、福建的二級市場交易相對活躍，已完成多筆企業(yè)間排污權(quán)競價交易；山西排污權(quán)交易也相對活躍，65%的交易發(fā)生在企業(yè)之間；重慶等地存在少量企業(yè)間的排污權(quán)二級市場交易，但不活躍；內(nèi)蒙古、陜西等大部分省份開展的是政府向新建項目企業(yè)出讓排污權(quán)，原則上仍屬于一級市場。

2.6 交易價格

在排污權(quán)基準價格定價方面，由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同以及對排污權(quán)的價值和認知程度不同，基準價格差距較大，部分省份如浙江省內(nèi)部各地市基準價格差異也很大。以COD為例，湖南省均價為230元/噸·年左右，湖北省價格為8790元/噸·年左右，山西省價格則為29000元/噸左右，年限為5年。總體來說，全國COD平均價格在6000元/噸·年左右，氨氮平均價格在8000元/噸·年左右，二氧化硫平均價格在3900元/噸·年左右，氮氧化物平均價格在4400元/噸·年左右。但由于有些省份交易有效年限是長期的，實際年均價格應該較上述數(shù)據(jù)低。各試點省份排污權(quán)有償使用和交易基準價格見表2。

3 能力建設情況

機構(gòu)能力建設方面，浙江、江蘇、內(nèi)蒙古、重慶、山西、湖南、河北等地均成立了專門的事業(yè)編制排污權(quán)交易管理中心；天津、湖北依托企業(yè)性質(zhì)的交易所進行管理；河南、陜西在省級環(huán)境保護部門下成立排污權(quán)交易試點工作領導小組，未設立單獨的管理機構(gòu)。

排污權(quán)交易平臺建設方面，除天津、湖北等地依托其他系統(tǒng)平臺開展交易管理工作，其他各省均開展了交易平臺的建設，基本實現(xiàn)了排污指標申購、核定、交易等功能。

在監(jiān)管體系方面，試點地區(qū)對國控、省控、市控重點企業(yè)開展了在線監(jiān)測與聯(lián)網(wǎng)體系建設。

4 試點工作經(jīng)驗與成效

4.1 地方層面試點結(jié)合國家要求和各地實踐穩(wěn)妥推進，排污權(quán)交易進展相對順利

地方層面的試點地區(qū)相繼出臺了試點實施方案、有償使用管理辦法、交易管理辦法、競價辦法、確權(quán)技術(shù)規(guī)范、定價技術(shù)規(guī)范等各類規(guī)范性文件，通過政策引導初步規(guī)范了排污權(quán)初始分配和交易。排污權(quán)有償使用和交易的政策制度體系初步建立。重慶、浙江等地正在積極爭取將排污權(quán)試點工作以地方性立法的形式予確定，提升排污權(quán)有償使用和交易的法律地位；河北試點地區(qū)電力行業(yè)的排污權(quán)核定已經(jīng)完成；陜西的排污權(quán)有償使用工作目前沒有開展，2017年將在電力行業(yè)推行，2018年將在其他行業(yè)推行；河南將對老企業(yè)的初始排污權(quán)進行核定，之后全面開展排污權(quán)有償使用工作。

4.2 加強了能力建設，建立了相關(guān)機構(gòu)和管理平臺，逐步區(qū)域、流域環(huán)境的實現(xiàn)精細化管理

排污權(quán)相關(guān)政策對污染源精細化管理的要求，倒逼試點地區(qū)加強能力建設，建立相關(guān)管理機構(gòu)和平臺，逐步實現(xiàn)區(qū)域、流域環(huán)境的精細化管理。目前，已經(jīng)有七個試點省份設立了獨立的排污權(quán)交易中心，而且是正處級事業(yè)單位，如內(nèi)蒙古的排污權(quán)交易中心設立了四個科，現(xiàn)有17個編制，對有償使用和交易工作的有序開展、相關(guān)技術(shù)方法的實踐應用提供了管理基礎。一些試點省份如陜西采取網(wǎng)上公開報名、電子公開競價成交的方式推進排污權(quán)交易；湖北目前采取現(xiàn)場競價的方式，正在考慮推行網(wǎng)上競價的方式；江蘇將有償使用和交易工作和環(huán)境質(zhì)量與污染物排放總量雙控管理相結(jié)合，促進了制度設計的科學性；浙江正在總結(jié)排污權(quán)交易在環(huán)境管理體系中的作用。

在河北、浙江、湖南、江蘇地區(qū)，重點污染源的自動監(jiān)控和排污權(quán)交易工作高度結(jié)合，對污染源實時排放情況掌握的精細程度遠遠超過一年僅開展數(shù)次監(jiān)督性監(jiān)測的地區(qū)。浙江、山西等省份還在此基礎上建成覆蓋全省范圍的重點污染源自動監(jiān)控體系，通過規(guī)范污染源排放的計量與管理，完善交易機制，創(chuàng)新了“刷卡排污”“天眼管理”“微信舉報”等管理機制，實行在線監(jiān)控數(shù)據(jù)小時超標處罰，在嚴格執(zhí)法上更進一步。總體而言，近年來開展排污權(quán)有償使用和交易試點的地區(qū)，大多能夠?qū)崿F(xiàn)政策聯(lián)動，制度聯(lián)動，企業(yè)聯(lián)動，區(qū)域聯(lián)動，監(jiān)管聯(lián)動，在環(huán)境精細化管理上比未開展試點工作的區(qū)域要更進一步。

4.3 市場交易與環(huán)境監(jiān)管相結(jié)合，推動區(qū)域、流域減排工作，提高了企業(yè)經(jīng)濟收益和參與環(huán)境治理的積極性

部分試點地區(qū)將排污權(quán)試點工作與區(qū)域污染總量減排、企業(yè)達標排放相結(jié)合，形成了以行政監(jiān)管手段為主，以市場輔助手段為輔的污染源管理體系，一方面推動了區(qū)域和流域的污染減排，另一方面提高了企業(yè)經(jīng)濟收益和參與環(huán)境治理的積極性。

重慶為進一步規(guī)范環(huán)境管理，提高環(huán)境監(jiān)管水平，落實參與排污權(quán)交易的企業(yè)主體責任，開展環(huán)境保護“四清四治”專項行動，推進各級環(huán)保部門進一步履行環(huán)境監(jiān)管職責，最終實現(xiàn)環(huán)評三同時全覆蓋、排污許可證全覆蓋、風險防范全覆蓋、環(huán)境監(jiān)管全覆蓋。

湖南在管理過程中按照“先減排、再補助”以及“補助資金與減排量掛鉤”的原則，將企業(yè)繳納的排污權(quán)有償使用費用于環(huán)境污染治理，在安排環(huán)保治理資金的同時收回減排指標，支持企業(yè)的減排行為。

河南為破解資源環(huán)境瓶頸制約，自2012年起開展了主要污染物總量預算管理，量化環(huán)境資源，在大力削減污染物存量的同時，控制新增污染物排放量，明確各地每年可用于經(jīng)濟社會發(fā)展的污染物總量排放預算指標，為總量減排從“工程減排、結(jié)構(gòu)減排、管理減排”向“控制增量、減少存量、提高質(zhì)量”方向推進提供了依據(jù)。

4.4 拓寬了生態(tài)環(huán)保資金籌集渠道，集中財力，解決區(qū)域性和流域性重點關(guān)注的環(huán)境問題

排污權(quán)有償使用制度在試點地區(qū)的實施，有助于地方拓寬生態(tài)環(huán)保資金籌集渠道，進而能夠集中財力，解決區(qū)域性和流域性重點關(guān)注的環(huán)境問題。

重慶開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施納入排污權(quán)交易的探索。由市級層面成立重慶環(huán)境產(chǎn)業(yè)投資集團公司，明確由重慶環(huán)境產(chǎn)業(yè)投資集團公司以PPP方式推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施削減污染物納入交易市場，交易收益專項用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的運行維護，實現(xiàn)了環(huán)境資源和資本在城鄉(xiāng)之間有序流動。

湖南開展了社會資金實施污染治理，參與排污權(quán)交易的機制。鼓勵環(huán)保公司（即社會資金）出資，為排污單位實施污染治理或運營其現(xiàn)有治污設施，幫助排污單位擺脫治理技術(shù)、治理資金等方面的制約；允許環(huán)保公司獲得該項目騰出的排污權(quán)的處置或轉(zhuǎn)讓資格，環(huán)保公司可以通過將獲得的排污權(quán)在市場上交易，回籠前期投入資金。

浙江通過排污權(quán)有償使用和交易，實現(xiàn)了環(huán)保資金由財政撥付機制向市場和政府相結(jié)合機制的轉(zhuǎn)變。

4.5 國家和地方相關(guān)制度和政策不斷創(chuàng)新，提升了環(huán)境治理水平

浙江、湖南、重慶、山西等試點省份初步建立了排污權(quán)抵押貸款投融資機制。試點省份以排污權(quán)作為擔保物進行抵押融資，與銀行等金融機構(gòu)攜手互動，解決企業(yè)短期融資困難問題，提高了排污權(quán)的資產(chǎn)性和流動性，推動排污權(quán)市場的全面構(gòu)建。排污權(quán)抵押貸款政策性投融資機制的實施，有利于銀行、企業(yè)、政府三方形成良性互動，能有效緩解企業(yè)發(fā)展面臨的資金壓力，共同推進綠色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，同時也強化社會各界對排污權(quán)“物權(quán)、財產(chǎn)性”的認識，對于推動企業(yè)節(jié)能減排、排污權(quán)交易市場機制建設和綠色金融發(fā)展等具有重要意義。

為有效管理排污權(quán)流轉(zhuǎn)，重慶參照證券交易等金融資產(chǎn)等級制度，推行了排污權(quán)注冊登記制度，建立統(tǒng)一的排污權(quán)登記管理平臺對企業(yè)排污權(quán)核定、登記、使用、清繳、儲備、抵押、減免、緩繳和政府賬戶進行一體化管理。

為盤活排污權(quán)，浙江創(chuàng)新試行了排污權(quán)租賃機制。針對企業(yè)因生產(chǎn)經(jīng)營波動而產(chǎn)生短期內(nèi)排污權(quán)指標的閑置情況，嘉興平湖等地率先探索開展排污權(quán)租賃業(yè)務，既解決受讓企業(yè)短期生產(chǎn)需求，又能為出讓企業(yè)帶來一定的經(jīng)濟收益，充分發(fā)揮排污權(quán)交易市場機制的靈活性。

湖南、浙江等地開展了刷卡排污試點工作，進一步強化了污染物排放的總量監(jiān)督管理，使環(huán)保部門對排污企業(yè)的監(jiān)管由濃度控制向濃度、總量雙重控制轉(zhuǎn)變。另外核準企業(yè)的污染物實際排放量，也能督促企業(yè)“持權(quán)排污”、“按權(quán)排污”，擴展排污權(quán)交易的需求方范圍。山西也開發(fā)了類似的IC卡動態(tài)管理系統(tǒng)，先后兩批為150家重點排污企業(yè)安裝總量控制儀，按照“年初充值、年末核算、實時扣減、超量警告”的原則，探索污染物排放總量IC卡動態(tài)管理。

4.6 發(fā)揮了市場配置環(huán)境資源的作用，增強了地方政府和企業(yè)的生態(tài)環(huán)境意識，促進了生態(tài)環(huán)境資本理念的培育

試點工作開展至今，通過對建設項目排污權(quán)的有償使用與交易，助推了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級，發(fā)揮了由市場進行環(huán)境資源配置的作用。通過政策的實施，同時也宣揚了《生態(tài)文明體制改革總體方案》中樹立自然價值與自然資本的觀念，增強了地方政府和企業(yè)的生態(tài)環(huán)境意識，有效支撐了治污減排和生態(tài)建設的大局，為新常態(tài)下構(gòu)建“政府統(tǒng)領、部門協(xié)作、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的生態(tài)環(huán)境保護共治新機制奠定良好基礎。

通過排污權(quán)有償使用與交易試點，進一步增強了全社會環(huán)境資源稀缺和有償?shù)睦砟?，使環(huán)境容量資源“有限、有價、有償”逐步深入人心，增強了排污企業(yè)和社會公眾珍惜環(huán)境資源、保護環(huán)境的責任感和自覺性，營造了全社會主動參與并監(jiān)督環(huán)境保護的良好氛圍。強化了政府環(huán)保監(jiān)管的主體責任，增強了排污企業(yè)作為市場主體治理污染的主動性和責任感，使排污總量控制、環(huán)境成本控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合更加緊密，有效促進了環(huán)境資源流向低污染、低能耗、高附加值行業(yè)，企業(yè)工藝裝備和污染治理水平普遍提高，行業(yè)經(jīng)濟效益和競爭力得到提升。

參考文獻

[1]彭江波.排放權(quán)交易作用機制與應用研究[D]. 西南財經(jīng)大學， 2010.

[2] 趙子健，顧纘琪，顧海英.中國排放權(quán)交易的機制選擇與制約因素[J]. 上海交通大學學報（哲學社會科學版）， 2016（01）.

[3] 吳健，馬中，王瀟.我國排污權(quán)交易若干問題的思考與展望[J]. 環(huán)境保護，2014（18）.

[4] 楊曦.排污權(quán)的金融功能及排污權(quán)抵押貸款實踐——浙江的探索與思考[J]. 浙江金融，2016（12）.

[5] 花玲玲.排污權(quán)及排污權(quán)交易在中國的現(xiàn)狀與問題研究[J]. 資源節(jié)約與環(huán)保， 2016（09）.

[6] 王珂，畢軍，張炳.排污權(quán)有償使用政策的尋租博弈分析[J]. 中國人口.資源與環(huán)境， 2010（09）.

[7] 彭本利.我國排污權(quán)交易地方立法之實證分析及其完善[J].法學評論， 2013（01）.

收稿日期：2018-01-09

作者簡介：吳文華（1980- ），女，碩士，高級工程師，研究方向為環(huán)境保護。