新時(shí)期水土保持項(xiàng)目管理機(jī)制創(chuàng)新的調(diào)查與思考

劉烈濃(上猶縣水土保持局, 江西 上猶 341200)

近年來(lái)，國(guó)家各級(jí)財(cái)政投資的水土保持項(xiàng)目不斷增多，投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，如何把財(cái)政投資水土保持項(xiàng)目的管理工作做好，提高資金使用效益，是水土保持部門(mén)的重要職責(zé)和義務(wù)。為此，筆者對(duì)上猶縣國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程管理情況進(jìn)行了調(diào)查研究。結(jié)果顯示，自2013年至今，上猶縣通過(guò)創(chuàng)新項(xiàng)目管理機(jī)制和項(xiàng)目實(shí)施理念，取得了良好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，使國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程真正成了項(xiàng)目區(qū)干部群眾心中的“民心工程”“德政工程”和精準(zhǔn)扶貧的“示范工程”，水土保持工程在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的重要作用和地位得到了充分體現(xiàn)。

1 上猶縣水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目管理機(jī)制創(chuàng)新的主要做法

1.1 創(chuàng)新組織管理機(jī)制

縣政府組建了由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)的上猶縣國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組?？h水保局成立了由局長(zhǎng)任組長(zhǎng)的水土保持項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的協(xié)調(diào)和管理工作。各項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)、解決工程建設(shè)中遇到的問(wèn)題，為工程的順利實(shí)施提供了組織保障。

1.2 創(chuàng)新預(yù)算聯(lián)審機(jī)制

在市水保局下達(dá)年度項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃后，及時(shí)編制年度項(xiàng)目資金使用預(yù)算，并報(bào)請(qǐng)縣政府投資項(xiàng)目預(yù)算聯(lián)審小組審查，通過(guò)召開(kāi)由縣財(cái)政局牽頭，縣水保局、縣發(fā)改委、縣審計(jì)局、縣公共資源交易監(jiān)督管理局等部門(mén)派員參加的年度國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程預(yù)算聯(lián)審會(huì)議，確定項(xiàng)目工程單價(jià)和年度項(xiàng)目投資預(yù)算。最后報(bào)請(qǐng)縣政府常務(wù)會(huì)研究，待批準(zhǔn)后實(shí)施。

1.3 創(chuàng)新項(xiàng)目管理機(jī)制

(1)規(guī)范實(shí)施流程，明確管理責(zé)任。根據(jù)水利部制定的《國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程管理辦法》(水?！?013〕442號(hào))相關(guān)要求，縣政府將每年度項(xiàng)目實(shí)施方案下發(fā)至有關(guān)縣直單位和項(xiàng)目實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確目標(biāo)任務(wù)、方法步驟和具體的責(zé)任要求。縣水保局制訂年度項(xiàng)目實(shí)施工作方案，明確具體的項(xiàng)目管理流程和項(xiàng)目管理責(zé)任人，并召開(kāi)年度項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)員大會(huì)，會(huì)上各有關(guān)項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)向縣政府領(lǐng)導(dǎo)遞交責(zé)任狀，形成了“一把手親自抓、主管領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)抓、分管領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)抓、業(yè)務(wù)部門(mén)具體抓”的良好格局。

(2)優(yōu)化組織方式，確保工程進(jìn)度。從水土保持工程項(xiàng)目點(diǎn)多面廣、資金額度小等特殊情況出發(fā)，除依法必須實(shí)行招投標(biāo)的外，其余根據(jù)水土保持工程類(lèi)別及資金規(guī)模，采取多種方式組織施工。對(duì)通過(guò)租賃、承包、股份合作形式開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的水土保持林、經(jīng)濟(jì)果木林及其坡面水系配套工程，實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)或先建后補(bǔ)，由受益業(yè)主自行施工；對(duì)分散的小型民生類(lèi)水土保持項(xiàng)目，由村民理事會(huì)或農(nóng)村合作社組織人員施工；對(duì)封禁治理項(xiàng)目，由項(xiàng)目村村委會(huì)聘請(qǐng)當(dāng)?shù)卮褰M人員負(fù)責(zé)管護(hù)，管護(hù)工資由村委會(huì)直接發(fā)放。例如：護(hù)岸護(hù)坡、谷坊、攔沙坎等公益性的小型水土保持工程，對(duì)單項(xiàng)工程施工合同總投資超過(guò)200萬(wàn)元的，必須進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)；對(duì)單項(xiàng)工程施工合同總投資在50萬(wàn)～200萬(wàn)元的，由縣水保局采取依法招標(biāo)(邀標(biāo))的方式確定具有相關(guān)資質(zhì)的工程隊(duì)或承包人施工；對(duì)單項(xiàng)工程施工合同總投資低于50萬(wàn)元的，由縣水保局通過(guò)招標(biāo)代理或所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源交易管理站采取依法招標(biāo)(邀標(biāo))的方式確定施工隊(duì)伍。又如，對(duì)“兩茶一苗”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)有明確業(yè)主的蓄水池、沉沙池、排灌溝渠、生產(chǎn)道路、坎下水平竹節(jié)溝等小型蓄排工程，采取獎(jiǎng)補(bǔ)的形式，對(duì)業(yè)主給予資金補(bǔ)助，并在縣政府下發(fā)的實(shí)施方案中明確具體的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

(3)規(guī)范管理制度，確保工程質(zhì)量。在堅(jiān)持責(zé)任主體制、招投標(biāo)制、項(xiàng)目監(jiān)理制、合同管理制等四項(xiàng)管理制度，規(guī)范工程建設(shè)管理的前提下，監(jiān)督施工方嚴(yán)格按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)要求施工。對(duì)確實(shí)需要變更設(shè)計(jì)或增加工程量的，必須由項(xiàng)目所在村委會(huì)或施工方提出申請(qǐng)，縣水保局會(huì)同財(cái)政局、發(fā)改委、審計(jì)局及監(jiān)察局等相關(guān)單位到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行認(rèn)定，由縣水保局發(fā)文同意后，施工方才能按文件辦理。如2014年實(shí)施的園村小流域河堤整治工程，施工單位在施工過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)園村河上游的園村漂流項(xiàng)目每天兩次放漂，如果采用原設(shè)計(jì)則無(wú)法正常施工，因此申請(qǐng)更改施工方案，由原來(lái)的漿砌石施工改為現(xiàn)澆混凝土施工?？h水保局與財(cái)政局、發(fā)改委等單位經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘查，認(rèn)為施工方申請(qǐng)屬實(shí)，由縣水保局?jǐn)M發(fā)了《關(guān)于園村河堤整治工程變更及單價(jià)調(diào)整的批復(fù)》(上水保字〔2014〕39號(hào))，同意了施工單位變更施工方案的申請(qǐng)。

(4)規(guī)范財(cái)務(wù)管理，確保資金安全。嚴(yán)格項(xiàng)目資金管理制度，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中建立了專(zhuān)賬管理制、縣級(jí)報(bào)賬制、年度審計(jì)制，杜絕了項(xiàng)目資金被截留、挪用現(xiàn)象的發(fā)生。此外，還堅(jiān)持了“三單一書(shū)一票”制度，即每項(xiàng)工程款的支付都必須有合同書(shū)、預(yù)算單、驗(yàn)收單、結(jié)算單和納稅發(fā)票，同時(shí)還必須有驗(yàn)收人(兩人以上)、主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等多人的簽字?？h水保局在項(xiàng)目驗(yàn)收后憑施工合同、驗(yàn)收單、結(jié)算單和稅票到縣財(cái)政報(bào)賬，經(jīng)縣財(cái)政審核后及時(shí)撥付工程款。各項(xiàng)工程驗(yàn)收時(shí)，縣水保局都邀請(qǐng)縣財(cái)政局、發(fā)改委等單位到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督，縣財(cái)政局會(huì)隨時(shí)跟蹤工程進(jìn)展情況，視工程實(shí)施情況撥付項(xiàng)目資金，并監(jiān)督使用情況。年度項(xiàng)目實(shí)施竣工決算后，縣審計(jì)局對(duì)項(xiàng)目資金使用進(jìn)行年度審計(jì)，并編制審計(jì)報(bào)告。

1.4 創(chuàng)新責(zé)任追究機(jī)制

一是細(xì)化責(zé)任分工，根據(jù)縣水保局制訂的年度項(xiàng)目實(shí)施工作方案，將重點(diǎn)項(xiàng)目管理工作全部分解到項(xiàng)目管理責(zé)任人，量化任務(wù)指標(biāo)，強(qiáng)化工作措施，細(xì)化責(zé)任分工，實(shí)施反向追究，層層抓落實(shí)，確保工作有人抓、項(xiàng)目有人管、工程有人干、責(zé)任有人擔(dān)；二是落實(shí)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為項(xiàng)目黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人制度，實(shí)行“一崗雙責(zé)”，嚴(yán)格實(shí)行工程質(zhì)量主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制；三是要求施工單位簽訂施工廉政承諾書(shū)，明確相關(guān)廉政承諾事項(xiàng)，自覺(jué)接受相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督檢查，保證工程在公正、廉潔的環(huán)境下實(shí)施。

1.5 創(chuàng)新社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

定期向項(xiàng)目區(qū)群眾公布項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及投資情況，積極受理群眾的投訴和舉報(bào)。投資額度稍大的單項(xiàng)工程，都有1名以上當(dāng)?shù)氐拇甯刹炕虼迕裥〗M長(zhǎng)作為質(zhì)量監(jiān)督人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量監(jiān)督。同時(shí)，經(jīng)常性地主動(dòng)邀請(qǐng)財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)等部門(mén)，對(duì)項(xiàng)目的資金使用、工程施工和質(zhì)量安全進(jìn)行有力、有效的監(jiān)督監(jiān)管，做到項(xiàng)目建設(shè)全程有群眾監(jiān)督、有組織監(jiān)管、有部門(mén)督查，確保了水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目安全、廉潔、高效。

1.6 創(chuàng)新建后管護(hù)機(jī)制

為落實(shí)管護(hù)責(zé)任，全面鞏固治理成果，創(chuàng)新了責(zé)、權(quán)、利明確，所有權(quán)與使用權(quán)明晰的建后管護(hù)機(jī)制。一是抓封禁管護(hù)，每個(gè)項(xiàng)目村都配備了專(zhuān)職水保管護(hù)員，明確了管護(hù)范圍和責(zé)任。二是抓工程移交，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”的原則，將產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)所有的水土保持措施，在竣工驗(yàn)收后交由業(yè)主使用、維護(hù)。按照“誰(shuí)的山、誰(shuí)管護(hù)，誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)受益”的原則，將已經(jīng)實(shí)施完成的林草措施交還給山主進(jìn)行自行管理?yè)嵊?，并由村委?huì)跟山主簽訂管護(hù)合同，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。三是抓監(jiān)督管理，加強(qiáng)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)監(jiān)督管理能力建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)“三同時(shí)”制度，加大生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理力度，著力提高生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案編報(bào)率、實(shí)施率和水保設(shè)施驗(yàn)收率。

2 水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目管理工作中的難點(diǎn)和問(wèn)題

2.1 項(xiàng)目開(kāi)工審查審批費(fèi)時(shí)

水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目開(kāi)工前期審查審批工作程序較為煩瑣，項(xiàng)目投資控制、工程單價(jià)審核涉及發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、公共資源交易監(jiān)督管理等多個(gè)部門(mén)，年度項(xiàng)目實(shí)施方案需要經(jīng)過(guò)縣政府研究、審批、發(fā)文，周期較長(zhǎng)，拖延了年度項(xiàng)目建設(shè)的開(kāi)工時(shí)間。

2.2 “建、管、用”三位一體問(wèn)題突出

水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目資金靠財(cái)政無(wú)償撥付和使用，長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行“建、管、用”三位一體的建設(shè)管理體制，項(xiàng)目責(zé)任主體單位的職能不清，出現(xiàn)了“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的現(xiàn)象，投資預(yù)算、項(xiàng)目管理、驗(yàn)收結(jié)算等工作全部由作為責(zé)任主體的水土保持部門(mén)大包大攬，致使內(nèi)在投資責(zé)任約束力不強(qiáng)，有滋生腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，難以保障項(xiàng)目資金安全和水保干部安全。

2.3 監(jiān)管執(zhí)行還有差距

在項(xiàng)目建設(shè)管理的具體操作過(guò)程中，受主觀和客觀因素的影響，對(duì)單項(xiàng)工程全過(guò)程的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管相對(duì)弱化，加之項(xiàng)目責(zé)任約束機(jī)制不夠完善，后評(píng)價(jià)工作不夠到位，后評(píng)價(jià)成果應(yīng)用不足，水土保持效益監(jiān)測(cè)滯后，致使水土保持項(xiàng)目建成后無(wú)法及時(shí)對(duì)資金使用情況、投資效益、社會(huì)綜合效益等進(jìn)行準(zhǔn)確的綜合評(píng)估。

3 進(jìn)一步創(chuàng)新水土保持項(xiàng)目管理機(jī)制的思考

3.1 創(chuàng)新引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制

徹底改革“建、管、用”三位一體的建設(shè)管理體制，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，將部分工作委托給符合資質(zhì)條件、信譽(yù)較好的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)代為完成。委托內(nèi)容可以包括工程單價(jià)和投資預(yù)算控制編制、工程驗(yàn)收和工程結(jié)算審核審計(jì)。將受委托機(jī)構(gòu)出具的單項(xiàng)工程審計(jì)報(bào)告作為工程竣工決算的依據(jù)，并由受委托機(jī)構(gòu)對(duì)出具的審計(jì)報(bào)告承擔(dān)法律責(zé)任。通過(guò)將部分職能以合同化、規(guī)范化的形式委托給中介、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，能夠促進(jìn)責(zé)任機(jī)制的建立，有利于逐漸消除傳統(tǒng)體制對(duì)水保部門(mén)工作能效考核與監(jiān)督不到位的缺陷，有效降低滋生腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，真正確保項(xiàng)目資金安全和水保干部安全。

3.2 創(chuàng)新項(xiàng)目建管機(jī)制

(1)創(chuàng)新以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步加大以獎(jiǎng)代補(bǔ)力度，鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。對(duì)規(guī)模較大、自主開(kāi)發(fā)種植經(jīng)濟(jì)果木林的業(yè)主，只要能夠相對(duì)集中連片，可以由受益農(nóng)戶(hù)或當(dāng)?shù)亟M建的專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)建園，實(shí)行項(xiàng)目資金獎(jiǎng)補(bǔ)，完成苗木定植后移交給受益農(nóng)戶(hù)或?qū)I(yè)合作社進(jìn)行統(tǒng)一撫育管理。對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)有明確業(yè)主的蓄水池、沉沙池、排灌溝渠、生產(chǎn)道路、坎下水平竹節(jié)溝等小型水保工程，則采取獎(jiǎng)補(bǔ)的形式，直接對(duì)業(yè)主給予資金補(bǔ)助，并在項(xiàng)目預(yù)算聯(lián)審時(shí)明確具體的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

(2)探索村民自建機(jī)制。在遵循統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，逐步推進(jìn)村民自建，讓受益群眾的意愿和主體地位得到充分體現(xiàn)。實(shí)施區(qū)內(nèi)的水土保持措施由村民自選、自建、自管、自用，可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際就地取材，減少相關(guān)環(huán)節(jié)，節(jié)約建設(shè)成本，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)建設(shè)、使用與管理相統(tǒng)一，提高資金使用效益，切實(shí)增加農(nóng)民收入。工程建設(shè)要充分尊重群眾意愿，推行受益農(nóng)戶(hù)全過(guò)程參與的工作機(jī)制，實(shí)行群眾投勞承諾制、群眾質(zhì)量監(jiān)督員制和工程建設(shè)公示制。也可以采取受益村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織自主建設(shè)管理模式，投資、任務(wù)、責(zé)任全部到村，由村民民主產(chǎn)生項(xiàng)目理事會(huì)作為項(xiàng)目建設(shè)主體組織村民自建，項(xiàng)目建設(shè)資金實(shí)行公示制和報(bào)賬制。同時(shí)，要盡快研究制定水土保持工程村民自建的相關(guān)管理制度，如鼓勵(lì)實(shí)施區(qū)群眾自行在自己的責(zé)任山上高標(biāo)準(zhǔn)營(yíng)造水土保持林或速生豐產(chǎn)林，經(jīng)驗(yàn)收合格的，可以按照林業(yè)部門(mén)造林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)予以資金補(bǔ)助。也可以逐步探索應(yīng)用“PPP”模式加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

3.3 建立自我約束機(jī)制

切實(shí)完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系，確保一切權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。參與水土保持項(xiàng)目建設(shè)管理的人員都要嚴(yán)格遵守項(xiàng)目管理制度和廉政制度，不該干的堅(jiān)決不干，不該拿的堅(jiān)決不拿，保證每一個(gè)單項(xiàng)工程都監(jiān)管到位、每一項(xiàng)監(jiān)督管理措施都于法有據(jù)并公開(kāi)透明，努力打造一支風(fēng)清氣正、廉潔高效的水土保持項(xiàng)目建設(shè)管理隊(duì)伍。