將水土流失面積消長(zhǎng)率作為水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核指標(biāo)的研究

寧堆虎，杜鵬飛，屈麗琴(國(guó)際泥沙研究培訓(xùn)中心/中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，北京 100048)

實(shí)施地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核，是水土保持法明確的重大制度之一。十八大以來(lái)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳先后印發(fā)了 《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等一系列重要文件，黨的十九大又提出“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式”“加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度”等重大制度。這些都需要一套科學(xué)合理、能夠大范圍推廣應(yīng)用的水土保持工作考核指標(biāo)。近幾年，部分省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的目標(biāo)考核中納入了水土保持工作內(nèi)容，但因考核指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)合理，考核分?jǐn)?shù)不能拉開(kāi)檔次，致使考核的效果不理想，作用不明顯。為此，我們近兩年多次赴地方實(shí)地調(diào)研，同時(shí)廣泛征求有關(guān)管理人員和專家的意見(jiàn)，提出了一套簡(jiǎn)單易行又客觀全面的水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核指標(biāo)。

1 現(xiàn)有考核內(nèi)容和指標(biāo)

考核內(nèi)容設(shè)置。目前是由省級(jí)水行政主管部門牽頭對(duì)縣級(jí)政府或業(yè)務(wù)部門實(shí)施考核的，考核內(nèi)容相對(duì)全面，包含了水土流失治理、預(yù)防保護(hù)、水土保持宣傳等；將水土保持納入政府綜合目標(biāo)考核或?qū)ｍ?xiàng)考核的，則大部分只有水土流失治理任務(wù)完成情況一項(xiàng)考核內(nèi)容。

考核指標(biāo)設(shè)置。對(duì)水土流失治理情況，大部分地方采用水土流失治理任務(wù)完成率作為考核指標(biāo)；對(duì)預(yù)防保護(hù)情況，大部分地方將水土保持方案申報(bào)率、實(shí)施率和水土保持設(shè)施驗(yàn)收率作為考核指標(biāo)；對(duì)水土保持宣傳工作，一般以主流媒體正面報(bào)道的新聞數(shù)量作為考核指標(biāo)。

水土流失治理任務(wù)完成率作為水土流失治理任務(wù)完成情況的考核指標(biāo)比較合適，可以進(jìn)行客觀的核查。而將水土保持方案申報(bào)率、實(shí)施率和水土保持設(shè)施驗(yàn)收率作為預(yù)防保護(hù)方面的考核指標(biāo)則不盡科學(xué)，受項(xiàng)目規(guī)模、實(shí)施主體、監(jiān)管能力等因素的影響，應(yīng)當(dāng)申報(bào)方案的項(xiàng)目數(shù)量很難確定，相應(yīng)的申報(bào)率、實(shí)施率和驗(yàn)收率也就難以準(zhǔn)確反映地方政府在水土保持預(yù)防監(jiān)督方面的工作情況。

在省級(jí)水行政主管部門組織實(shí)施的考核指標(biāo)中，有一些地方包含水土流失面積和強(qiáng)度變化等難以量測(cè)或因自然因素導(dǎo)致結(jié)果差異的指標(biāo)，或者含有“領(lǐng)導(dǎo)重視”“工程建設(shè)管理”“預(yù)防監(jiān)督管理”等需要進(jìn)一步分解或難以定量化的主觀性指標(biāo)。對(duì)于不能具體定量化的主觀性指標(biāo)，實(shí)際考核時(shí)只能由考核人以個(gè)人掌握的情況進(jìn)行打分，往往難以拉開(kāi)檔次，也難以得到考核對(duì)象的認(rèn)同，無(wú)法真正起到以考核推動(dòng)實(shí)際工作的作用。

考核實(shí)施主體的層級(jí)越高，要求納入考核的內(nèi)容和指標(biāo)就越少，目前水土保持工作能夠納入省級(jí)綜合考核的大多數(shù)只有1個(gè)指標(biāo)。國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、環(huán)境保護(hù)部、中央組織部制定的《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》中只納入了“新增水土流失治理面積”1個(gè)指標(biāo)，《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》中目前尚沒(méi)有直接的水土保持指標(biāo)。

在政府綜合目標(biāo)考核中，只列入新增水土流失治理面積或水土流失治理任務(wù)完成率，多數(shù)地方往往只考核已有水土流失治理完成情況，沒(méi)有涉及預(yù)防保護(hù)的內(nèi)容，容易產(chǎn)生錯(cuò)誤的工作導(dǎo)向，出現(xiàn)邊治理邊破壞的局面，這與水土保持“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”的工作方針是相背離的。

2 建議將水土流失面積消長(zhǎng)率作為水土保持考核指標(biāo)

經(jīng)充分討論，我們提出了水土流失面積消長(zhǎng)率的概念，并建議將其作為考核地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制完成情況的指標(biāo)。

水土流失面積消長(zhǎng)率是指某一時(shí)段某一行政區(qū)域內(nèi)水土流失治理面積與人為水土流失增加面積的差值占其行政區(qū)面積的比例。具體公式為：

水土流失面積消長(zhǎng)率=

水土流失面積消長(zhǎng)率為正數(shù)，表明該地區(qū)水土流失治理面積大于人為水土流失增加面積，水土流失面積為凈減少；若為負(fù)數(shù)，則表明該地區(qū)人為水土流失增加面積大于水土流失治理面積，水土流失面積為凈增加。

將水土流失面積消長(zhǎng)率作為地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制完成情況的考核指標(biāo)，主要出于以下幾個(gè)方面的考慮：一是該指標(biāo)易于理解，影響因素明確，便于定量化測(cè)量和考核，并可由第三方進(jìn)行客觀公正的評(píng)估；二是該指標(biāo)既能滿足“可量化、可分解、可布置”的基本要求，便于工作布置和考核，也能滿足“自上而下定任務(wù)，自下而上報(bào)完成，再自上而下核數(shù)據(jù)”的要求；三是該指標(biāo)較好地消除了降雨等自然因素導(dǎo)致的水土流失面積增加或減少，將考核的重點(diǎn)放在人為因素的影響上，只要地方政府重視水土保持工作就可得到較好的考核結(jié)果；四是該指標(biāo)可同時(shí)反映水土流失治理和預(yù)防保護(hù)兩方面的工作內(nèi)容。

3 考核指標(biāo)的具體說(shuō)明

計(jì)算水土流失面積消長(zhǎng)率的關(guān)鍵是量測(cè)特定區(qū)域特定時(shí)段內(nèi)的水土流失治理面積和人為水土流失增加面積這2個(gè)參數(shù)。

水土流失治理面積可以明確為在水土流失區(qū)對(duì)已有水土流失采取的各項(xiàng)治理措施面積的總和。其中應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是在非水土流失區(qū)采取經(jīng)果林種植等，不能起到減少水土流失面積作用的，不應(yīng)作為治理面積。二是對(duì)考核時(shí)段開(kāi)始前已有的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的人為水土流失面積，在考核時(shí)段內(nèi)對(duì)其進(jìn)行治理的，應(yīng)當(dāng)計(jì)入治理面積。在考核時(shí)段內(nèi)因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)新增加的水土流失面積，不是已有水土流失，對(duì)其采取的預(yù)防和治理措施不計(jì)入水土流失治理面積。三是在水土流失區(qū)采取橫坡耕作、留茬覆蓋等防治措施的，雖然這些措施無(wú)法長(zhǎng)期保存，但又確實(shí)發(fā)揮了控制水土流失的作用，在年度考核中，這些措施的面積應(yīng)以一定的比例折算為當(dāng)年水土流失治理面積。四是采取封育保護(hù)措施，實(shí)施面積大，與坡耕地整治、溝道治理等措施相比投入相對(duì)較小，又是長(zhǎng)期發(fā)揮作用的治理措施，年度考核時(shí)，也應(yīng)以一定比例折算為當(dāng)年水土流失治理面積。

人為水土流失增加面積可以明確為因?qū)ιa(chǎn)建設(shè)活動(dòng)水土流失防治工作不到位而增加的水土流失面積。實(shí)際操作時(shí)，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是明確界定測(cè)算的范圍，新增水土流失面積必須是依法納入監(jiān)管的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)采取防治措施但實(shí)際沒(méi)有采取措施增加的水土流失面積，不是所有生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，如一定規(guī)模以下的村民自建房屋導(dǎo)致的小范圍水土流失不應(yīng)計(jì)入新增流失面積；二是上級(jí)政府根據(jù)控制人為水土流失的實(shí)際需要，考核時(shí)可以規(guī)定必須納入水土保持監(jiān)管的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目類型和規(guī)模，如目前山區(qū)、丘陵區(qū)大規(guī)模的農(nóng)林開(kāi)發(fā)和鄉(xiāng)村公路建設(shè)，造成了較為嚴(yán)重的人為水土流失，但很多地方?jīng)]有將這些建設(shè)項(xiàng)目和生產(chǎn)活動(dòng)納入水土保持監(jiān)督管理，在考核時(shí)可以明確將此類建設(shè)活動(dòng)引起的人為水土流失面積計(jì)入考核范圍，引導(dǎo)地方強(qiáng)化水土保持監(jiān)管；三是因自然因素引起的滑坡、泥石流和崩塌等不計(jì)入人為水土流失增加面積，主要是考核人為因素作用的結(jié)果，這些自然災(zāi)害大多數(shù)不是人為努力可以控制的，或者人為控制相當(dāng)困難。

4 考核指標(biāo)的靈活應(yīng)用

水土流失面積消長(zhǎng)率可以根據(jù)考核對(duì)象、區(qū)域和時(shí)段靈活應(yīng)用。考核對(duì)象可以是中央對(duì)省級(jí)政府，也可以是省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府。考核區(qū)域可以是全部行政區(qū)域范圍，也可以是國(guó)家重點(diǎn)防治區(qū)范圍。對(duì)平原區(qū)和山丘區(qū)過(guò)渡地帶的縣級(jí)行政區(qū)，可以只對(duì)山丘區(qū)部分進(jìn)行考核，相應(yīng)地將計(jì)算公式中的“行政區(qū)面積”改為“山丘區(qū)面積”?？己藭r(shí)段可以年度為周期，即特定區(qū)域內(nèi)年度水土流失面積消長(zhǎng)率，用于對(duì)地方政府年度水土保持工作的考核；也可以5年為一個(gè)考核周期，對(duì)某屆地方政府任期內(nèi)的水土保持工作進(jìn)行考核。在具體的考核中，可依據(jù)各地的實(shí)際情況，將水土流失面積消長(zhǎng)率折算成相應(yīng)的考核分?jǐn)?shù)。

考核指標(biāo)的設(shè)置，可以根據(jù)考核工作的實(shí)施主體和考核的導(dǎo)向，將水土流失面積消長(zhǎng)率計(jì)算公式分解為水土流失治理率和人為水土流失增加率兩部分，分別賦予相應(yīng)的考核分?jǐn)?shù)。其中，水土流失治理率為水土流失治理面積與行政區(qū)面積的比值，人為水土流失增加率為人為水土流失增加面積與行政區(qū)面積的比值。如預(yù)防保護(hù)任務(wù)重而治理任務(wù)相對(duì)較輕的國(guó)家水土保持預(yù)防保護(hù)區(qū)，可以只考核人為水土流失增加率。也可以通過(guò)考核有導(dǎo)向性地強(qiáng)化預(yù)防保護(hù)工作，將人為水土流失增加率部分賦予更高的分?jǐn)?shù)。

對(duì)自然條件差異較大的對(duì)象進(jìn)行考核時(shí)，可根據(jù)不同類型區(qū)區(qū)別對(duì)待，盡可能消除自然因素差異對(duì)考核結(jié)果的影響。也可以將自然條件相近的歸為一類，同一類型內(nèi)相互比較。如中央對(duì)省級(jí)考核時(shí)，黃土高原區(qū)涉及的省區(qū)和青藏高原凍融侵蝕區(qū)涉及的省區(qū)就應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，凍融侵蝕區(qū)有大面積的無(wú)人區(qū)或人類活動(dòng)強(qiáng)度相對(duì)較低的區(qū)域，考核時(shí)可以將其從考核面積中扣除，只考核人類活動(dòng)強(qiáng)度相對(duì)較高的區(qū)域。

5 考核指標(biāo)的量測(cè)

目標(biāo)考核必須有“自上而下定任務(wù)，自下而上報(bào)完成，再自上而下核數(shù)據(jù)”的完整過(guò)程。目前的水土保持考核一般為省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的考核，下一步應(yīng)當(dāng)盡快開(kāi)展中央對(duì)省級(jí)政府的考核?？己酥凶铌P(guān)鍵的環(huán)節(jié)是對(duì)水土流失治理面積和人為水土流失增加面積的量測(cè)。

“自下而上報(bào)完成”時(shí)，縣級(jí)政府可依據(jù)當(dāng)年治理任務(wù)完成情況和監(jiān)管情況，通過(guò)實(shí)地量測(cè)，在一定比例尺的地圖上勾繪圖斑和量測(cè)面積，上報(bào)時(shí)可以將圖斑、統(tǒng)計(jì)表格和說(shuō)明一并上報(bào)，作為上級(jí)復(fù)核的依據(jù)。

“自上而下核數(shù)據(jù)”時(shí)，水土流失治理面積可以在縣級(jí)上報(bào)的基礎(chǔ)上對(duì)治理圖斑抽樣核實(shí)，也可以全面核實(shí)。人為水土流失增加面積則需要在選定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行全面核實(shí)，如省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府考核時(shí)，可以通過(guò)高清遙感影像對(duì)整個(gè)縣級(jí)行政區(qū)考核期內(nèi)新增加的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和人為活動(dòng)擾動(dòng)圖斑進(jìn)行全面核實(shí)，也可抽查核實(shí)其中的一個(gè)或幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過(guò)遙感影像或無(wú)人機(jī)航拍等對(duì)抽查鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和人為活動(dòng)擾動(dòng)圖斑進(jìn)行全面核實(shí)。

6 問(wèn)題討論

第一，水土流失面積消長(zhǎng)率指標(biāo)是針對(duì)國(guó)家生態(tài)文明考核和政府綜合考核需要提出的，旨在用一個(gè)能夠客觀量化的指標(biāo)反映水土流失治理和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理水平兩方面的工作內(nèi)容。目前一些地方是由水行政主管部門以政府名義組織實(shí)施的水土保持工作考核，這類考核可以納入較多的內(nèi)容和指標(biāo)，可以將預(yù)防保護(hù)、綜合治理、監(jiān)測(cè)規(guī)劃、宣傳投入等均作為考核內(nèi)容，按照“可量化、可分解、可布置”的要求選擇相應(yīng)的指標(biāo)，也可以將本文提出的水土流失治理率和人為水土流失增加率，分別作為綜合治理和監(jiān)督管理的考核指標(biāo)。

第二，水土流失面積消長(zhǎng)率只考慮了人為水土流失治理面積和人為水土流失增加面積這兩個(gè)相對(duì)易于核實(shí)的指標(biāo)，考核的面積僅限于采取水土保持措施的面積和人為新增加的水土流失面積。實(shí)際上，當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活方式的變化、政策因素、自然因素等都會(huì)導(dǎo)致水土流失面積的消長(zhǎng)，這些因素引起的水土流失面積和強(qiáng)度的定量計(jì)算涉及土壤、植被和耕作措施等因子的人工賦值。人工賦值會(huì)在一定程度上影響考核結(jié)果的客觀性，并且其數(shù)據(jù)采集量和計(jì)算工作量也比較大，可以通過(guò)水土保持調(diào)查或普查進(jìn)行全面了解。

第三，水土流失治理面積和人為水土流失增加面積沒(méi)有考慮治理的程度和可能達(dá)到的效果，一些治理措施可能難以達(dá)到完全控制水土流失的效果，一些坡地的經(jīng)果林開(kāi)發(fā)等措施在實(shí)施的初期還可能增加水土流失量。如考慮這些因素，將使考核變得比較復(fù)雜和難以操作，故本文提出的水土流失治理面積和人為水土流失增加面積均是簡(jiǎn)單化對(duì)待。

第四，封育保護(hù)、橫坡耕作、留茬覆蓋等防治措施，應(yīng)以一定比例計(jì)入年度水土流失治理面積，具體考核中應(yīng)以多大比例計(jì)列，應(yīng)做進(jìn)一步的科學(xué)分析和研究。如各地的封育保護(hù)措施計(jì)列比例，應(yīng)考慮封育保護(hù)實(shí)施的具體措施類型和相應(yīng)措施下水土流失地塊能夠轉(zhuǎn)化為非水土流失面積的年限，分年限計(jì)列措施；橫坡耕作和留茬覆蓋等措施可考慮單位面積投入與一般綜合治理措施單位面積投入之比，以此比例計(jì)列橫坡耕作和留茬覆蓋等治理措施面積。