上海市民宿發(fā)展及法律規(guī)制初探

鄧皓

近年，民宿行業(yè)發(fā)展很快，民宿的定義、準入標準以及監(jiān)管懲罰機制如何制定，目前沒有統(tǒng)一的法規(guī)和標準進行規(guī)范。就上海而言，民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，但對于民宿沒有統(tǒng)一的法規(guī)標準，因此，應(yīng)當(dāng)加快立法對民宿的準入、監(jiān)管等加以規(guī)范，引導(dǎo)民宿行業(yè)有序、健康發(fā)展。

一、民宿的定義

一般認為，民宿大多指起源于英國的“B&B”即（Bed and Breakfast），是指向客人提供床和早餐的家庭旅館。中國臺灣《民宿管理辦法》中，將民宿定義為利用自用住宅空間，結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋摹⒆匀痪坝^、生態(tài)、環(huán)境資源及農(nóng)林漁牧生產(chǎn)活動，以及家庭副業(yè)的方式經(jīng)營，提供旅客鄉(xiāng)野生活之住宿處所。隨著國內(nèi)民眾對民宿需求的增加，近幾年民宿業(yè)得到快速發(fā)展，類型有很多，其中最主要的方式為“家庭式旅館”和“農(nóng)家樂”。前者主要傾向于提供家庭式住宿，在城市中的商業(yè)民宿以這種形式較多，而農(nóng)家樂并不局限于提供食宿，主要傾向于體驗農(nóng)家生活和特色餐飲，包括鄉(xiāng)村觀光、文化體驗等更多的旅游形式，以滿足旅游者的需求。由于國內(nèi)民宿形式的多樣化，且不時出現(xiàn)新的民宿形式，暫時沒有一個普遍公認的定義。

二、上海民宿的發(fā)展現(xiàn)狀

上海民宿主要分布于浦東、青浦、松江、崇明等區(qū)，中心城區(qū)及近郊都有分布。其中包括建成具備典型意義的民宿集聚區(qū)域和民宿項目。此外，上海郊區(qū)目前規(guī)劃或在建的大型民宿項目有以下兩個。一是崇明區(qū)政府力推的“開心農(nóng)場”。由政府部門統(tǒng)一設(shè)立相關(guān)門檻和標準，并引入大量外來資本和先進管理經(jīng)驗。二是浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)連民村民宿項目。主打迪士尼周邊名鎮(zhèn)風(fēng)光特色體驗。

截至2017年8月，全球最大的民宿平臺AIRBNB和國內(nèi)最大的短租平臺“螞蟻短租”數(shù)據(jù)顯示，上海市在AIRBNB上登記的民宿類旅館超過300家，而在“螞蟻短租”上登記的各種旅舍有1萬多家，分布于黃浦區(qū)等市區(qū)的老洋房區(qū)域、迪士尼片區(qū)、青浦區(qū)和崇明縣的農(nóng)家區(qū)域等，遍布整個上海的東南西北。民宿的種類也多種多樣，主要包括現(xiàn)在城市住宅（公寓）、民國民居（老洋房）、獨棟別墅、郊區(qū)農(nóng)家自建住宅等。價格根據(jù)住宅環(huán)境的檔次和地理位置的不同而不同。

三、上海民宿存在的法律監(jiān)管問題

民宿是近些年新的概念，與酒店經(jīng)營范圍和短租業(yè)務(wù)有一定的交叉，由于法律的滯后性，在立法和法律監(jiān)管等方面存在一些問題，本文對此進行一些梳理。

（一）民宿管理上的立法缺失

我國《旅游法》規(guī)定：“城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營，其管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！?015年3月，深圳市大鵬區(qū)頒布的《民宿管理辦法（試行）》，是國內(nèi)首次對民宿進行專門規(guī)定的地方性法規(guī)。這兩年也有些地區(qū)專門針對民宿出臺了一些法規(guī)辦法。國家旅游局在2017年8月發(fā)布了《旅游民宿基本要求與評價》，這是國家旅游局出臺的首個民宿行業(yè)標準，從民宿的定義、基本要求、管理規(guī)范及等級劃分條件等方面，對民宿行業(yè)發(fā)展給出了指導(dǎo)性意見。

2016年7月，上海浦東新區(qū)印發(fā)了《浦東新區(qū)關(guān)于促進特色民宿業(yè)發(fā)展的意見（試行）》，包含《特色民宿標準》等附件。其中，特色民宿標準具體包括消防安全標準、治安標準、食品安全標準等。這被視為上海民宿產(chǎn)業(yè)立法的首次嘗試。

雖然國家旅游局出臺了《旅游民宿基本要求與評價》，但里面的規(guī)定過于寬泛，沒有可執(zhí)行性，僅有參考性和指導(dǎo)性。對上海而言，浦東新區(qū)出臺的《浦東新區(qū)關(guān)于促進特色民宿業(yè)發(fā)展的意見（試行）》，首先只能適用于浦東，不能對浦東以外的上海其他地區(qū)有規(guī)制作用，且其內(nèi)容也較為籠統(tǒng)，實際操作性不強，民宿的主體、具體的準入機制、管理部門、懲罰措施并沒有具體的規(guī)定。對整個上海市的民宿監(jiān)管，仍然缺乏法律依據(jù)。

（二）民宿準入機制的缺失

因為相關(guān)法規(guī)的滯后，民宿想要取得合法的經(jīng)營主體身份應(yīng)如何操作尚不明朗。2016年迪士尼開園，附近的很多民宅準備運營民宿，如某旅游公司宣布在川沙鎮(zhèn)陳橋村啟動迪士尼民宅項目，因無政策支撐，這一項目暫時擱置。雖然企業(yè)投資的大型民宿項目因為政策無法快速啟動，但AIRBNB和螞蟻短租等網(wǎng)絡(luò)平臺數(shù)據(jù)顯示，迪士尼附近的農(nóng)家或公寓樓式的自住型民宅經(jīng)營得有聲有色。

另外，在崇明、青浦等農(nóng)家民宿，抑或市區(qū)的老洋房、景觀房，有的暫時以“農(nóng)家樂”證照經(jīng)營，有的注冊公司進行經(jīng)營，有的干脆無證經(jīng)營。旅館業(yè)屬于特許經(jīng)營，如果民宿簡單地套用其中一些標準，則難以獲得經(jīng)營許可證。特別是上海對農(nóng)村房屋翻建控制嚴格，而民房結(jié)構(gòu)只作簡單改動，無法安裝消防噴淋系統(tǒng)，且大多數(shù)農(nóng)村民居戶與戶間距小，大型消防車無法進入，因而消防成為審批的一道坎。民宿經(jīng)營過程，有些商家改建房屋或擾民嚴重。2017年6月，上海市松江區(qū)某商圈兩戶商家將公寓改成按日出租的短租房被警方查處，兩名房東也被依法行政拘留。警方認為，這種“日租房”是未取得酒店、賓館等場所的經(jīng)營許可，私自將房屋以計時、計日方式租賃給他人并不當(dāng)謀利的違法行為。兩人違反了《治安管理處罰法》的規(guī)定，警方認為賓旅館業(yè)仍然屬于特許經(jīng)營行業(yè)，需要取得相關(guān)資質(zhì)。因此，由于民宿沒有明確的準入制度，是鼓勵還是禁止？給民宿管理帶來很大的困擾。

（三）民宿監(jiān)管主體和懲罰機制缺失

目前，民宿的市場分類比較雜亂。例如，去哪兒網(wǎng)的民宿包括農(nóng)家樂、家庭旅館等；AIRBNB網(wǎng)站的民宿類型也有民宅公寓、獨棟別墅、農(nóng)家小院等形式。民宿與酒店旅館業(yè)以及農(nóng)家樂等旅游載體之間的關(guān)系難以厘清，與短租房也有交叉。一般租房由工商部門等管理，旅館酒店也有工商、衛(wèi)生、消防等多個部門管理。根據(jù)民宿的經(jīng)營特質(zhì)，其管理同樣涉及多個部門，各部門沒有上下級關(guān)系，對民宿執(zhí)法也沒有明確監(jiān)管主體和法律依據(jù)，就目前來看，并沒有形成統(tǒng)一的聯(lián)合管理機制，也沒有明確主要監(jiān)管機構(gòu)，難免出現(xiàn)多頭監(jiān)管又或者無人監(jiān)管的情形，監(jiān)管主體的缺失嚴重阻礙了民宿合法有序的發(fā)展。

就懲罰機制而言，雖然有些地區(qū)出臺了相關(guān)法規(guī)和標準，但落到實處的監(jiān)管和執(zhí)行效果不盡如人意。上海在全市范圍內(nèi)沒有專門的法律規(guī)定，各監(jiān)管主體和職能并不明確，缺乏處罰機制。上述案例中，松江警方查處“日租房”并拘留房東的事件僅為個案，而且警方依據(jù)的是未取得酒店、賓館的特許資質(zhì)進行營業(yè)而處罰的。民宿有別于改建的日租房，且是否一定要具備酒店賓館的營業(yè)資質(zhì)，目前存在爭議。從AIRBNB、螞蟻短租等網(wǎng)站提供的民宿類房源來看，上海還是有大量的各種類民宿在經(jīng)營，什么情形下要查處以及如何懲罰，是需要衡量的。如果沒有監(jiān)管主體和懲罰機制，民宿違法經(jīng)營者得不到有效處理或處理不當(dāng)，會導(dǎo)致民宿市場的混亂，也無法有序健康的發(fā)展。endprint