發(fā)揮國家審計在生態(tài)文明建設中的作用

秦天真

黨的十九大報告把堅持人與自然和諧共生作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，提出要加快生態(tài)文明體制改革、建設美麗中國的構想，特別是要改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。國家審計是國家監(jiān)管體制的重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮國家審計在生態(tài)文明建設中的作用是貫徹落實黨的十九大精神的重要步驟。在新時代為了滿足人民群眾對美好的生態(tài)環(huán)境的要求，繼續(xù)加強生態(tài)文明建設是黨和政府未來一段時間的關鍵任務。這就需要充分發(fā)揮國家審計在國家治理中的積極作用，借助這一手段實現(xiàn)生態(tài)文明建設水平的提升。

一、馬克思主義生態(tài)文明理論的內涵及其在中國的發(fā)展

馬克思主義生態(tài)思想內涵豐富，詳細論述了人與自然的關系。要結合中國國情實際和階段特征，將馬克思主義生態(tài)文明思想與當代中國的發(fā)展特點相結合，形成具有中國特色社會主義的生態(tài)文明理論，開創(chuàng)生態(tài)文明實踐的新局面。

（一）馬克思主義生態(tài)文明理論

在馬克思主義生態(tài)文明理論中，最為核心的問題在于人與自然的關系，其深刻揭示和探究了兩者之間的關系和自然對于人類社會、經(jīng)濟發(fā)展的影響，正確地認識了彼此之間客觀存在的沖突，為人類社會的發(fā)展和環(huán)境的保護指明了整體方向。馬克思認為，“人本身是自然界的產(chǎn)物，是在自己所處的環(huán)境中并和這個環(huán)境一起發(fā)展起來的”。人是自然界的產(chǎn)物，自然是人生存發(fā)展的前提條件，人與自然是相互依存、互惠互利的統(tǒng)一體。此外，馬克思主義還認為，自然是人類勞動的對象，只有自然界得以存在，人們才可能從中獲取生存和生產(chǎn)資料，人類文明才能得以延續(xù)和進一步發(fā)展。

馬克思主義認為人和自然之間的關系最重要的是彼此之間和諧發(fā)展。馬克思認為人與環(huán)境對立統(tǒng)一的基礎是實踐，人類的實踐活動是導致人類與環(huán)境關系惡化最直接的根源。人類改造自然的同時也改變著自己，特定的生產(chǎn)方式影響了人與自然的關系。人類應該認識和正確運用自然規(guī)律，尊重、順應、愛護自然，才可能長久地生存。

（二）馬克思主義生態(tài)文明理論在中國的發(fā)展

馬克思主義生態(tài)文明思想有利于實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，對全球生態(tài)文明的建設具有重要意義。中國共產(chǎn)黨人繼承、發(fā)展、創(chuàng)新了馬克思主義生態(tài)文明思想，形成了具有中國特色社會主義生態(tài)文明理論，為中國生態(tài)文明的實踐道路指明了方向。

毛澤東在長期的革命和建設實踐中提出了包括興修水利、工業(yè)布局、植樹造林、厲行節(jié)約、資源利用和人口控制等方面的生態(tài)思想，奠定了我國環(huán)境保護的基本思想，成為當代中國馬克思主義生態(tài)文明理論和建設的淵源，對我國社會發(fā)展和生態(tài)文明建設具有深刻的啟示。鄧小平對于經(jīng)濟建設中忽視生態(tài)環(huán)境的傾向提出了警示，指出必須堅持“能夠持續(xù)，有后勁”的原則。黨的十五大提出了“可持續(xù)發(fā)展”思想，把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確定為我國“現(xiàn)代化建設中必須實施”的戰(zhàn)略。黨的十六大把“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強”作為全面建設小康社會的目標之一。黨的十七大明確了科學發(fā)展觀是指導經(jīng)濟社會發(fā)展的根本指導思想，這是馬克思主義中國化的一次偉大創(chuàng)新和成果，蘊含著的生態(tài)文明思想成為了黨和國家最根本的指導思想。黨的十八大做出“大力推進生態(tài)文明建設”的戰(zhàn)略決策，生態(tài)文明被提升到“關系人民福祉、關乎民族未來”的高度，增強生態(tài)文明建設首度被寫入國家五年規(guī)劃。十九大指出要“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”，這就說明生態(tài)文明建設已經(jīng)上升為新時代中國特色社會主義的重要組成部分。

二、生態(tài)文明建設的現(xiàn)實意義及國家審計的作用

生態(tài)文明建設在推進我國經(jīng)濟社會建設過程中將一直扮演著重要角色。而生態(tài)文明建既要發(fā)揮廣大人民群眾的積極性，也不能忽視黨和政府的頂層設計和主導作用。生態(tài)文明建設與生態(tài)審計直接相關，借助后者能夠對經(jīng)濟社會發(fā)展進程中發(fā)生的生態(tài)文明建設行為與結果之經(jīng)濟性、效率性和效益性、環(huán)境性以及公平性等發(fā)表審計和鑒證意見，借此指導生態(tài)文明的建設方向、內容和形式。

（一）生態(tài)文明建設的現(xiàn)實意義

當代中國，在推進現(xiàn)代化的進程中，在享受經(jīng)濟持續(xù)高速增長帶來的福祉的同時，也正越來越受到生態(tài)危機的嚴峻挑戰(zhàn)。有效推進生態(tài)文明建設，已成為當代中國面臨的重大現(xiàn)實課題。建設生態(tài)文明，是關系人民福祉與民族未來的長遠大計，也是奪取全面建成小康社會決勝階段偉大勝利的重要保障，更是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的迫切需要。

1.生態(tài)文明建設能夠滿足人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的迫切要求。推進生態(tài)文明建設既是民生也是民意，加強生態(tài)文明建設能夠對全面建成小康社會提供重要支撐，黨的十九大報告指出，未來幾年我國需要始終堅持生態(tài)文明建設，不斷體現(xiàn)其對社會發(fā)展和人民生活的重大意義，通過多種形式和多種渠道“建設美麗中國”，不斷滿足人民群眾生態(tài)環(huán)境的需求，在這一過程中實現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展。

2.建設生態(tài)文明是堅持人與自然和諧共生、發(fā)展綠色經(jīng)濟的必由之路。當前，由于環(huán)境惡化而產(chǎn)生的負面影響正在積聚，唯有實現(xiàn)人類社會和自然資源之間的和諧相處，才會確保人類社會得到整體性發(fā)展和全面進步。在思想架構方面，生態(tài)文明建設將人與自然的和諧發(fā)展視為最核心的價值取向，在經(jīng)濟建設方面，推動實現(xiàn)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展，是建設生態(tài)文明的核心內容。注重人類和自然界互惠互利與共生共存關系的同時，讓經(jīng)濟社會的發(fā)展與生態(tài)文明建設相適應，在合理使用自然資源的過程中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.建設生態(tài)文明能夠提升人們的生活質量?；谏a(chǎn)方式的要求，建設生態(tài)文明需要對自然資源環(huán)境進行合理開發(fā)和利用，倡導循環(huán)經(jīng)濟和清潔能源使用；而在價值觀念層面，構建生態(tài)文明體系需要通過供給側結構性改革實現(xiàn)傳統(tǒng)經(jīng)濟向綠色經(jīng)濟轉型，并倡導社會公眾進行綠色消費。從這個角度看，生態(tài)文明建設可以消減由于空氣、水、土壤等污染給人類的文明生活帶來重大威脅；可以讓自然資源得到高效利用，更好地改善人們的生活環(huán)境與生活質量。

（二）國家審計在生態(tài)文明建設中的作用

黨的十八大提出的“大力推進生態(tài)文明建設”，以及黨的十九大報告中指出的“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”，為資源環(huán)境審計指明了方向，也提出了更高的要求。審計機關和審計人員應努力圍繞這個中心任務，加強學習，做好規(guī)劃，開展工作，為建設美麗中國作出應有的貢獻。政府環(huán)境審計在保護和管理生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮著重要作用，它能夠發(fā)現(xiàn)我國在發(fā)展中給生態(tài)環(huán)境可能帶來的潛在問題并提出完善的整頓計劃，從而更好地優(yōu)化環(huán)境和更加合理地利用資源以及預防環(huán)境風險，進而創(chuàng)造一個安全的國家環(huán)境，推動我國的生態(tài)文明建設。endprint

1.積極推進國家資源環(huán)境政策的實行。國家審計對生態(tài)文明審計的作用體現(xiàn)在審查國家節(jié)能降耗和水資源節(jié)約以及土地資源利用、礦產(chǎn)資源開發(fā)等監(jiān)管政策的落實方面。與此同時，要對資源產(chǎn)品的價格機制、資源環(huán)境的產(chǎn)權交易情況，以及相關機制的有效性和環(huán)保產(chǎn)品政策的落實情況等進行審查，以確保生態(tài)保護政策更加積極有效，確保國家生態(tài)文明建設工作能夠在各個方面都得到落實。比如，在對“節(jié)能減排”項目開展審計調查的過程中，國家審計可以對地方政府和相關部門對國家政策法規(guī)的執(zhí)行情況加以審查，針對監(jiān)管缺位、違反國家生態(tài)文明建設要求的行為予以嚴肅查處，讓生態(tài)文明建設能夠得到政策的長期有效支持。

2.確保專項資金的使用績效。在對生態(tài)文明建設進行國家審計時，審計內容一般為自然環(huán)境保護專項資金的籌集和使用情況是否具有合規(guī)性、合法性，同時確保專項資金使用的安全性與完整性。同時，要對資金分配的合理性、撥付渠道的通暢性、資金使用效率性等予以審查，以此提升資金管理的成效，為生態(tài)文明建設提供強大的資金保障。

3.有效促進資源節(jié)約和保護。把生態(tài)文明和國家審計相結合，能夠對政府和企業(yè)、社會組織的生態(tài)制度以及生態(tài)行為等進行檢查，看其審計對象之環(huán)境管理系統(tǒng)是不是與生態(tài)文明建設要求相符，借此可以持續(xù)強化管理者與員工的生態(tài)文明意識，讓更多的社會公眾關注和關心生態(tài)文明建設成效，以自覺的態(tài)度節(jié)約資源和保護環(huán)境，提升資源的利用效率。同時，借助國家審計重點關注生態(tài)環(huán)境保護重點項目的建設狀況，第一時間揭示與查處在項目建設和資源利用過程中出現(xiàn)資源浪費與破壞環(huán)境的問題，以此保證生態(tài)文明建設項目得以順利進行。

三、國家審計在生態(tài)文明建設中的瓶頸分析

我國社會處于既保持中高經(jīng)濟增長速度，又應維護適宜人類居住生養(yǎng)的生態(tài)環(huán)境的“特殊時期”。在這一時期，會出現(xiàn)一個“兩難境地”和“三期疊加”的狀態(tài)。期間，一方面要堅持全面深化改革，改變“人類中心主義”的過期命題，強化生態(tài)環(huán)境的“正外部性”，恢復生態(tài)環(huán)境的自平衡；另一方面，要通過國家審計工具的介入，讓生態(tài)文明建設朝著健康、可持續(xù)的方向發(fā)展。但是，由于多種因素的影響，國家審計在生態(tài)文明建設中卻存在審計范圍狹窄、審計信息披露不充分、生態(tài)倫理觀念滯后、審計人才缺乏等瓶頸。

（一）生態(tài)國家審計信息披露不充分

在我國，現(xiàn)有的和生態(tài)文明建設審計相關的會計披露規(guī)定一般都在政府層面以信息公開和制度、條款的形式讓公眾知曉。但是，因為在制度層面上未對此設置強制要求，使得針對生態(tài)文明建設的國家審計信息披露效果不理想，這在很大程度上影響了國家審計對生態(tài)文明建設成效的評價和對環(huán)保決策風險的評估，讓我國生態(tài)文明建設與國家審計工作無法做到提前預防和全過程監(jiān)督。

（二）生態(tài)倫理觀念滯后

生態(tài)文明建設審計是一類新的審計模式，可以有效監(jiān)督與評估我國生態(tài)文明建設進程中的資金使用情況與治理效果。但是，在多種因素的影響下，我國的生態(tài)倫理觀念還相對滯后，對生態(tài)文明的認識存在較多誤區(qū)甚至不同程度的偏離。比如，在以往社會中，將“以經(jīng)濟建設為中心”視為主要的思想引導，在此慣性推動下，社會上出現(xiàn)了并將繼續(xù)存在以經(jīng)濟利益得失為標準的價值取向和價值衡量系統(tǒng)，一些地方政府也出于發(fā)展地方經(jīng)濟和突出政績的目的大興土木和重復建設，這對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重影響，也使得生態(tài)文明建設審計工作受到了極大制約，國家審計在生態(tài)文明建設中的作用難以得到真正發(fā)揮。

（三）生態(tài)文明審計范圍狹窄

當前，我國針對生態(tài)文明建設進行的國家審計工作以環(huán)保資金審計和環(huán)境政策法規(guī)審計為主，在實施的過程中一般傾向財務收支審計和資源環(huán)境的合規(guī)性審計方面。即便近年來對生態(tài)環(huán)境建設審計的范圍有所擴展，但并未從根本上得到深入而有序的進行。而這勢必要在很大程度上制約我國生態(tài)環(huán)境建設工作和國家審計的開展工作朝著縱深方向發(fā)展，讓國家審計的“評估環(huán)境管理績效、控制環(huán)境風險和監(jiān)管環(huán)境違法行為”功能難以得到真正發(fā)揮。

四、國家審計助力生態(tài)文明建設的現(xiàn)實對策

在面對資源環(huán)境惡化、環(huán)境污染日趨嚴重和生態(tài)系統(tǒng)退化的當今時代，需要全面樹立起尊重自然、順應自然和保護自然的生態(tài)文明理念，將生態(tài)文明建設置于突出位置。同時，要求社會公眾對人類社會發(fā)展規(guī)律與社會主義建設形成更高層次的認識，讓馬克思主義理論更好地指導我國的生態(tài)文明建設，使之朝著更高層次邁進。為了實現(xiàn)這一點，本文認為，除了要將生態(tài)文明建設理念融入到國家審計體系、創(chuàng)新生態(tài)審計的形式和方法外，還應強化國家審計與生態(tài)文明建設之間的作用機制、借助國家審計促進資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護，讓生態(tài)文明建設更加符合我國社會的發(fā)展和進步。

（一）創(chuàng)新生態(tài)審計的形式和方法

相關政府審計機關與生態(tài)環(huán)境主管部門應該借助聯(lián)合審計的形式強化國家審計過程中的協(xié)調、交流與溝通工作，借此探討解決問題的方式和途徑，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護問題的良好解決；同時，應針對重大生態(tài)環(huán)境管理政策措施與戰(zhàn)略規(guī)劃問題，重點開展跟蹤審計工作，借助全過程和全方位的跟蹤審查，讓國家審計對生態(tài)文明建設產(chǎn)生直接壓力。比如，在對生態(tài)環(huán)境污染防治予以審計時，可以借助邊際分析法和污染物減排核算法等把獲得的數(shù)據(jù)和原始數(shù)據(jù)予以對比分析，以便在審計實踐中能夠得到更為真實、準確的信息。

比如，2017年8月，重慶開州區(qū)審計局在重大政策跟蹤審計中，圍繞生態(tài)文明建設，對踐行“綠色發(fā)展”理念的情況跟蹤問效，具體做法是：第一，立足要點，問效重點環(huán)保任務。在第三季度，嚴格按照市審計局下發(fā)的工作動態(tài)和區(qū)委區(qū)政府“建設美麗富饒生態(tài)開州”工作目標持續(xù)跟蹤；第二，適度延伸，揭示問題產(chǎn)生根源；第三，合理建議，轉化成果堵塞漏洞。從推動區(qū)域綠色發(fā)展的角度，將審計發(fā)現(xiàn)的淘汰進度嚴重滯后問題及時以專報的形式上報區(qū)政府。區(qū)政府責成區(qū)環(huán)保局督促相關責任單位認真整改審計發(fā)現(xiàn)的問題，做到了環(huán)境保護無死角、無漏洞。

（二）強化國家審計與生態(tài)文明建設之間的作用機制

將生態(tài)文明建設置于突出地位之后，借助國家審計對其進行審查的過程中，將其融入到經(jīng)濟社會發(fā)展、政治文明建設、文化環(huán)境組建等各個方面。在這一過程中，要不斷豐富與發(fā)展國家審計的理念與內涵，最終將生態(tài)文明建設理念融入至國家審計工作的不同層面。比如，財政審計應關注財政支出的生態(tài)環(huán)境效益狀況，金融審計信貸政策與資金投向應與生態(tài)文明建設要求相符。同時，還應不斷提升國家審計的層次和覆蓋面，在對生態(tài)文明建設深入推進的過程中，最大限度地消除國家審計地負面影響。

（三）借助國家審計促進資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護

為了充分發(fā)揮國家審計在生態(tài)文明建設中的作用，需要緊緊圍繞國土空間開發(fā)事實，堅決執(zhí)行生態(tài)環(huán)保政策，在財政專項資金的籌集和使用以及重點生態(tài)環(huán)境建設項目中，應持續(xù)優(yōu)化生態(tài)文明建設機制。比如，在資金籌集層面上，應關注生態(tài)文明建設資金的籌集、分配與管理、使用等情況，揭露其中的拖欠和損失浪費行為，最大限度地消除非法出讓、轉讓等導致國有資產(chǎn)流失以及損害人民利益等行為。

比如，2017年6月26日到8月31日，貴陽市審計局通過多種形式，對清鎮(zhèn)市自然資源資產(chǎn)進行了審計，指出清鎮(zhèn)市在營造林方面存在2個大項4個小項10個分項的問題，需要進行整改。借此促進了自然資源的節(jié)約與生態(tài)環(huán)境的保護。而為及時掌握清鎮(zhèn)市整改情況，督促并完成整改任務，11月3日，貴陽市生態(tài)文明委組成貴陽市自然資產(chǎn)審計復核組，對清鎮(zhèn)市營造林2017年審計過程中存在的問題進行現(xiàn)場復核。復核組針對貴陽市審計組在審計報告中提出的問題，逐條、逐項，深入營造林小班山頭地塊進行復核，力求核實存在問題的真?zhèn)涡裕岣叽嬖趩栴}的精準性。接下來，貴陽市生態(tài)文明委針對復核發(fā)現(xiàn)的問題，督促清鎮(zhèn)市逐項落實整改，強化作業(yè)設計、施工督查、營造林后期管護等工作，真正實現(xiàn)國家審計或者生態(tài)文明審計的目標。

【本文系財政部基本業(yè)務費課題“人的生態(tài)化生存研究”（2017JBWZ007）的階段性成果】

（作者單位：北京交通大學馬克思主義學院）endprint