中國(guó)海洋環(huán)境治理政策的概覽、變遷及演進(jìn)趨勢(shì)

許陽(yáng)

摘要 改革開(kāi)放以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的海洋環(huán)境問(wèn)題，自1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》頒布以來(lái)，中國(guó)中央政府及各個(gè)海洋管理部門(mén)制定了一系列的海洋環(huán)境治理政策，成為實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要工具。海洋環(huán)境治理政策體系的完善程度和實(shí)踐效果直接影響海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)和“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，因此，運(yùn)用科學(xué)的方法探究政策體系的變遷之路，整體性描繪政策體系全貌具有重要的意義和價(jià)值。以1982—2015年中國(guó)國(guó)家層面出臺(tái)的海洋環(huán)境治理政策文件為分析樣本，運(yùn)用內(nèi)容分析法和詞頻分析法，結(jié)合聚類分析、共詞分析和多維尺度分析等基本統(tǒng)計(jì)分析方法，可以總結(jié)出科學(xué)、客觀、真實(shí)的政策變遷特點(diǎn)。根據(jù)實(shí)證分析結(jié)果，文章將海洋環(huán)境治理政策變遷劃分為四個(gè)階段，即1982—1995年的政策起始階段，1996—2005年政策的平穩(wěn)執(zhí)行階段，2006—2011年政策的深化調(diào)整階段，2012—2015年政策的戰(zhàn)略發(fā)展階段，且每個(gè)階段的政策變遷均呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。再將政策變遷過(guò)程中展現(xiàn)的直觀特點(diǎn)代入到公共政策分析框架內(nèi)，可以提取出政策變遷的歷史邏輯，即政策理念從“問(wèn)題導(dǎo)向型”向“多元協(xié)同型”轉(zhuǎn)變，政策結(jié)構(gòu)從“簡(jiǎn)單松散型”發(fā)展為“系統(tǒng)緊密型”，政策過(guò)程和決策關(guān)注點(diǎn)逐漸向“后決策階段”遷移。最后，提出未來(lái)的海洋環(huán)境治理政策內(nèi)容應(yīng)該更加側(cè)重制度供給，建立政策的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和績(jī)效評(píng)價(jià)制度，建立多元的政策工具選擇使用模式并且推動(dòng)政策工具創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞 海洋環(huán)境治理；海洋環(huán)境政策；政策變遷；政策內(nèi)容分析

中圖分類號(hào) X-0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1002-2104（2018）01-0165-12DOI：10.12062/cpre.20170522

1982年制定的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，防治海洋環(huán)境污染和保護(hù)海洋生態(tài)資源等各個(gè)方面做了具體規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)至今，為了使該法律能夠真正完成保護(hù)海洋環(huán)境的使命，全國(guó)及地方各級(jí)人大、國(guó)務(wù)院政府部門(mén)、各級(jí)地方政府及所有涉海行政部門(mén)紛紛制定通過(guò)了保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的法律、法規(guī)、規(guī)章、條例、決定、通知等各類政策，形成了相對(duì)系統(tǒng)、完善、有效的海洋環(huán)境治理政策體系，也成為國(guó)家治理海洋環(huán)境，保護(hù)海洋生態(tài)的最直接工具。一國(guó)政府的政策能力①并不是孤立的，它與國(guó)家能力、行政能力之間存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，這三方面的能力共同構(gòu)成了所謂的公共治理能力[1]。就海洋環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)問(wèn)題而言，政府對(duì)政策的有效供給直接影響海洋環(huán)境的治理效果[2]。因此，必須進(jìn)一步完善政策體系，提升政策效能進(jìn)而提高海洋環(huán)境管理部門(mén)的政策制定能力和執(zhí)行能力。從當(dāng)下意義來(lái)看，這是提高海洋環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法效率的前提，是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的有效舉措；從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義來(lái)講，更是實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)文明，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，落實(shí)“一帶一路”宏偉戰(zhàn)略構(gòu)想的必然要求。根據(jù)公共政策研究的基本理論范式，對(duì)海洋環(huán)境治理政策的深入研究首先要掌握這一政策體系的全貌，厘清政策演變的歷史脈絡(luò)，在對(duì)政策進(jìn)行描述性研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)政策體系的演變規(guī)律及其發(fā)展趨勢(shì)，最終提出完善政策體系的有效建議。

1 文獻(xiàn)回顧與評(píng)價(jià)

1.1 國(guó)內(nèi)外政策變遷的相關(guān)研究

最早對(duì)政策變遷的研究設(shè)想來(lái)源于西方學(xué)者對(duì)政策過(guò)程循環(huán)效果的考慮和如何完善政策生命周期的設(shè)想[3]，對(duì)認(rèn)知組合、組織間學(xué)習(xí)和政府行為、公民如何行動(dòng)、政策制定和執(zhí)行理論的深入研究，以及對(duì)現(xiàn)實(shí)中環(huán)境議題的關(guān)心和重視[4-7]。安德森[8]認(rèn)為，政策變遷（policy change）是一個(gè)或多個(gè)政策取代現(xiàn)有政策，包括采取新政策和修正或廢止現(xiàn)有政策。具體來(lái)說(shuō)，政策變遷可以表現(xiàn)為政策創(chuàng)新、政策接續(xù)、政策維持和政策終結(jié)[9]。在對(duì)政策變遷概念理解的基礎(chǔ)上，國(guó)外學(xué)者通過(guò)對(duì)具體政策的量化分析和經(jīng)驗(yàn)研究進(jìn)行理論創(chuàng)新，提出了多個(gè)用于政策變遷研究的理論模型，主要有倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、多源流理論、間斷平衡理論、制度理性分析模型等[10]。經(jīng)過(guò)多年的經(jīng)驗(yàn)修正和實(shí)踐檢驗(yàn)，這些理論和模型日趨成熟并廣泛應(yīng)用于對(duì)教育、能源、水利、環(huán)境、公共衛(wèi)生、航空、外交、財(cái)政稅收等領(lǐng)域政策變遷邏輯的解釋[11]。隨著中國(guó)學(xué)者對(duì)公共政策理論研究的深入，政策變遷模型的本土化應(yīng)用性也在逐漸提升，已然應(yīng)用于環(huán)境、住房、教育、醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)政策等諸多領(lǐng)域的政策分析之中[12-14]?；诶碚撃Ｐ偷恼哐葸M(jìn)分析能夠從宏觀上描述政策變遷的路徑和邏輯，對(duì)漫漫歷史長(zhǎng)河中政策的起源、動(dòng)議、制定、執(zhí)行、演變、評(píng)價(jià)和終結(jié)做出合理的解釋。

然而，基于理論模型對(duì)政策演進(jìn)和政策發(fā)展階段劃分的研究仍帶有較強(qiáng)的主觀色彩，在研究結(jié)論面對(duì)質(zhì)疑時(shí)難以給出十分具有說(shuō)服力的解釋。隨著政策研究向規(guī)范化和定量化的方向不斷拓展，以政策內(nèi)容分析法、文獻(xiàn)計(jì)量方法和基于統(tǒng)計(jì)學(xué)的政策文本量化分析方法為研究工具的政策變遷研究興起，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)質(zhì)性研究的不足。通過(guò)對(duì)政策大樣本的內(nèi)容語(yǔ)義編碼以及對(duì)半結(jié)構(gòu)化政策文本的計(jì)量分析，能夠科學(xué)地總結(jié)出政策主題的階段性演變特點(diǎn)，并描繪出政策研究的可視化圖景，使對(duì)政策階段劃分和政策演變邏輯的剖析更加科學(xué)合理[15-16]。國(guó)內(nèi)學(xué)者運(yùn)用政策文本量化分析方法對(duì)中國(guó)科技政策向創(chuàng)新政策演變的過(guò)程及趨勢(shì)[17]；國(guó)家創(chuàng)新體系國(guó)際化政策的分類及演進(jìn)特征[18]；科研經(jīng)費(fèi)管理政策的變遷與走向[19]等諸多領(lǐng)域的政策進(jìn)行了深入研究，為國(guó)家政治制度的改革和政策體系的完善做了良好的研究鋪墊。

1.2 中西方國(guó)家海洋環(huán)境政策的相關(guān)研究

學(xué)術(shù)界對(duì)于海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的研究，開(kāi)始于20世紀(jì)80年代《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的起草，1994年《海洋法公約》生效以后大量研究文獻(xiàn)開(kāi)始出現(xiàn)。一直以來(lái)，中國(guó)更注重對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的開(kāi)發(fā)和海洋資源的利用，直到改革開(kāi)放以后才開(kāi)始重視保護(hù)海洋環(huán)境，所以針對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)和治理的研究起步較世界其他國(guó)家相對(duì)較晚。然而，不可否認(rèn)的是當(dāng)前海洋環(huán)境保護(hù)儼然已經(jīng)成為一個(gè)世界性的話題?；诓煌瑖?guó)情，世界各海洋強(qiáng)國(guó)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的理念和政策措施不盡相同。endprint

國(guó)外學(xué)者對(duì)海洋環(huán)境政策的研究成果比較零散，研究側(cè)重點(diǎn)并不集中?？傮w來(lái)說(shuō)，可以概括為兩方面的研究。一是對(duì)某一國(guó)家或地區(qū)海洋環(huán)境政策做靜態(tài)系統(tǒng)性研究，從政策的歷史發(fā)展、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、政策目標(biāo)、參與主體、政策手段等方面討論如何實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同，實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境的良好管理[20-22]；二是從動(dòng)態(tài)角度探討海洋環(huán)境政策的決策過(guò)程，及如何實(shí)現(xiàn)多元利益主體的有效參與，如何建構(gòu)政策網(wǎng)絡(luò)等[23-24]。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)學(xué)者多從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等視角對(duì)海洋環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行研究，從公共政策學(xué)視角來(lái)研究海洋環(huán)境政策的成果非常少。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)海洋環(huán)境政策展開(kāi)的學(xué)術(shù)研究可以劃分為兩個(gè)主要方向：第一，根據(jù)公共政策的根本屬性和基本功能，結(jié)合海洋環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)，指出海洋環(huán)境治理政策的重要作用和現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)政策進(jìn)行基本的理論分析闡述[2，25-27]；第二，在比較公共政策的視野下，對(duì)世界其他國(guó)家海洋環(huán)境治理政策的有益經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析和引介，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，指出中國(guó)海洋環(huán)境管理部門(mén)應(yīng)如何進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，更好地進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。對(duì)海洋環(huán)境政策的國(guó)際比較研究多集中在政策執(zhí)行領(lǐng)域，例如學(xué)者顧湘、張繼平、朱賢姬分別對(duì)日本、澳大利亞和韓國(guó)的海洋環(huán)境政策進(jìn)行了分析[28-30]。總體上看，對(duì)海洋環(huán)境政策研究的學(xué)術(shù)成果非常少，并且缺少高水平、能夠引領(lǐng)學(xué)術(shù)發(fā)展方向的論文成果。既有研究關(guān)注點(diǎn)未能緊跟學(xué)術(shù)前沿，有逐漸偏離公共管理學(xué)和政治學(xué)主流研究的趨勢(shì)，理論基礎(chǔ)薄弱，對(duì)政策的分析也不夠規(guī)范科學(xué)。

1.3 簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)及研究趨勢(shì)

根據(jù)中國(guó)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，海洋環(huán)境問(wèn)題的時(shí)代性及重要性不言而喻，對(duì)海洋環(huán)境治理政策研究的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值顯而易見(jiàn)。對(duì)當(dāng)前研究進(jìn)行一下總結(jié)：①中國(guó)海洋環(huán)境治理政策的研究仍處于起步階段，研究?jī)?nèi)容多局限于基礎(chǔ)性的理論探討，且研究問(wèn)題過(guò)于零散、碎片、泛泛。應(yīng)該基于公共政策的基本研究范式和海洋環(huán)境政策的體系結(jié)構(gòu)，選擇更加多元、具體、現(xiàn)實(shí)的熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深入探討。既要加強(qiáng)海洋環(huán)境治理政策研究的理論性，使之與主流公共政策研究?jī)?nèi)容接軌；又要加強(qiáng)海洋環(huán)境治理政策研究的現(xiàn)實(shí)性，避免研究?jī)?nèi)容和結(jié)論的“空心化”，使之真正起到海洋環(huán)境管理部門(mén)的決策參考作用；②當(dāng)下對(duì)海洋環(huán)境治理政策的有限探討，均是對(duì)政策體系的質(zhì)性分析和主觀評(píng)定，尚沒(méi)有研究成果是對(duì)中國(guó)海洋環(huán)境治理政策體系進(jìn)行宏觀性的內(nèi)容梳理和整體性的政策解讀，對(duì)政策內(nèi)容的評(píng)價(jià)缺少客觀科學(xué)性。因此，應(yīng)該對(duì)海洋環(huán)境治理政策體系本身，從歷史維度和空間維度進(jìn)行縱向和橫向的解讀，對(duì)政策內(nèi)容圖譜進(jìn)行整體性的概覽。在對(duì)政策本身進(jìn)行描述性分析的基礎(chǔ)上，才能做進(jìn)一步細(xì)致、縱深的科學(xué)研究；③科學(xué)的政策分析除了依托于政策理論框架之外，還需要有明確的研究方法、具體的研究假設(shè)和規(guī)范的研究過(guò)程，方能得出真實(shí)有效的研究結(jié)論。目前處于起步階段的海洋環(huán)境治理政策以理論探討、經(jīng)驗(yàn)判定等質(zhì)性研究方法為主，缺少對(duì)政策的定量分析和實(shí)證研究。未來(lái)應(yīng)該規(guī)范海洋環(huán)境治理政策的研究過(guò)程，采用定性分析和實(shí)證研究相結(jié)合的科學(xué)研究方法，使海洋環(huán)境政策研究能夠形成一系列的研究成果。并且，像科技政策、土地政策、社會(huì)政策等科學(xué)研究相對(duì)成熟的部類政策，成為重要的公共政策學(xué)術(shù)研究熱點(diǎn)之一。

基于以上述評(píng)，本文“站在巨人的肩膀上”且順應(yīng)研究發(fā)展趨勢(shì)，選擇對(duì)海洋環(huán)境治理政策體系進(jìn)行歷史維度上的變遷研究。通過(guò)對(duì)政策自身進(jìn)行整體性概覽，奠定對(duì)未來(lái)海洋環(huán)境治理政策深入研究的基礎(chǔ)。并且，本文運(yùn)用了詞頻分析、共詞網(wǎng)絡(luò)分析和聚類分析等量化研究方法，通過(guò)規(guī)范的政策研究得出結(jié)論，最大程度的避免對(duì)政策分析的“先入為主”問(wèn)題。

2 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與分析方法

2.1 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

以中國(guó)1982年以來(lái)中央政府、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、交通運(yùn)輸部、公安部等國(guó)務(wù)院各涉海管理部門(mén)，國(guó)家海洋局及其各分局頒布的海洋環(huán)境治理政策為研究對(duì)象，通過(guò)《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告》、清華大學(xué)科教政策研究中心政府文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)、北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)以及政府官方網(wǎng)站等渠道收集了海洋環(huán)境政策文件。經(jīng)過(guò)篩選，最終遴選出1982—2015年中國(guó)中央級(jí)政府機(jī)構(gòu)頒發(fā)的海洋環(huán)境治理政策文件161件，其中包括法律、法規(guī)、條例、實(shí)施辦法、綱領(lǐng)、決定等文件形式。

2.2 分析方法

2.2.1 詞頻分析法

“詞頻分析法是利用能夠揭示或表達(dá)文獻(xiàn)核心內(nèi)容的關(guān)鍵詞或主題詞在某一研究領(lǐng)域文獻(xiàn)中出現(xiàn)的頻次高低來(lái)確定該領(lǐng)域研究熱點(diǎn)和發(fā)展動(dòng)向的文獻(xiàn)計(jì)量方法?！盵31]該方法能夠?qū)沂疚墨I(xiàn)核心內(nèi)容的關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻次進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，當(dāng)某個(gè)關(guān)鍵詞在該領(lǐng)域反復(fù)出現(xiàn)時(shí)，該詞就能反映這一領(lǐng)域的研究重點(diǎn)及熱點(diǎn)[32]。本研究利用詞頻分析軟件 ROSTCM6 對(duì)收集和整理的政策文本內(nèi)容進(jìn)行關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)分析，并根據(jù)詞頻的高低來(lái)分析政策文本核心內(nèi)容和重點(diǎn)。在確定海洋環(huán)境治理政策文本高頻主題詞的基礎(chǔ)上，通過(guò)共詞分析、聚類分析和多維尺度分析發(fā)現(xiàn)受關(guān)注程度高的主題詞及其潛在關(guān)系，進(jìn)而探究政策聚焦點(diǎn)的時(shí)代演變。

2.2.2 共詞分析和多維尺度分析

本文對(duì)海洋環(huán)境治理政策變遷的研究主要運(yùn)用了共詞分析和多維尺度分析的方法。共詞分析可以通過(guò)統(tǒng)計(jì)一組主題詞兩兩出現(xiàn)在同一篇文獻(xiàn)中的次數(shù)，發(fā)現(xiàn)這些詞之間的親疏關(guān)系[33]。多維尺度分析是聚類分析方法的一種，它可在低維空間展示多個(gè)研究對(duì)象之間的關(guān)系，利用平面距離來(lái)反映研究對(duì)象之間的相似程度。在共詞頻次統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，多維尺度分析將距離較近的主題詞聚集起來(lái)形成不同的群組，每個(gè)群組反映一定時(shí)期內(nèi)文獻(xiàn)的特定聚焦點(diǎn)，進(jìn)而據(jù)此研判這些詞所代表的學(xué)科和主題的結(jié)構(gòu)變化[34]。本文通過(guò)詞頻統(tǒng)計(jì)找出政策文件中頻率較高的主題詞，建立每個(gè)政策演進(jìn)階段高頻主題詞的共詞矩陣，再在共詞矩陣的基礎(chǔ)上運(yùn)用SPSS22.0軟件做多維尺度分析，將共詞的多維尺度圖進(jìn)行展現(xiàn)。

3 中國(guó)海洋環(huán)境治理政策變遷階段性特點(diǎn)的實(shí)證分析

20世紀(jì)70年代開(kāi)始的改革開(kāi)放，極大地促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，持續(xù)不斷的海洋資源開(kāi)發(fā)釋放了海洋經(jīng)濟(jì)的紅利，但是也付出了巨大的環(huán)境代價(jià)。1982年《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》為海洋資源環(huán)境開(kāi)發(fā)劃定了“法律紅線”，阻止海洋環(huán)境無(wú)節(jié)制的被破壞利用；1996年《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》提出了海洋領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展的背景、目標(biāo)和具體行動(dòng)策略，這兩項(xiàng)海洋環(huán)境保護(hù)法律、政策引領(lǐng)了中國(guó)海洋環(huán)境政策體系的形成，并為30年來(lái)政策體系的變遷注入了強(qiáng)大的推動(dòng)力。2006年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》描繪出了中國(guó)海洋戰(zhàn)略發(fā)展的宏觀愿景；2012年至今“海洋強(qiáng)國(guó)”和“一帶一路”戰(zhàn)略則正式開(kāi)啟了中國(guó)的“海洋時(shí)代”。將以上法律政策和發(fā)展戰(zhàn)略作為標(biāo)志時(shí)間點(diǎn)，同時(shí)根據(jù)政策文件出臺(tái)數(shù)量的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以得出關(guān)于改革開(kāi)放至今對(duì)中國(guó)海洋環(huán)境治理政策文件數(shù)量的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以參見(jiàn)作者2016年4月發(fā)表的文章《中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)政策的歷史演進(jìn)與結(jié)構(gòu)特征——基于政策文本的量化分析》。，在中國(guó)海洋環(huán)境治理政策體系的歷史變遷進(jìn)程中，大致經(jīng)歷了1982—1995年的政策起始階段；1996—2005年的政策平穩(wěn)執(zhí)行階段；2006—2011的深化調(diào)整階段；2012—2015年的戰(zhàn)略發(fā)展階段。海洋環(huán)境治理政策文件數(shù)量快速增長(zhǎng)，政策覆蓋領(lǐng)域更加寬泛，政策內(nèi)容更加細(xì)致全面，政策執(zhí)行策略更加具體明確。政策體系的變遷反映了中國(guó)政府對(duì)海洋環(huán)境問(wèn)題的重視程度不斷增加。endprint