我國消防體制的歷史沿革與未來發(fā)展

王宏偉

2018年是中國應急管理體制的改革之年。我國將13個部門整合在一起，組建了應急管理部，其涉及部門之多、改革力度與難度之大，是其他部門所沒有的。特別是，應急管理部的改革橫跨軍地，公安消防部隊成建制轉(zhuǎn)隸應急管理部?；厮輾v史，我國社會的主干消防力量在性質(zhì)上具有“非軍即警”的特征?；凇胺擒娂淳钡默F(xiàn)實，如何保持消防在國家綜合應急救援中的戰(zhàn)斗力，是應急管理部難以規(guī)避的一道難題。

新中國成立初期：初具形態(tài)

從古代歷史上看，我國歷朝歷代的統(tǒng)治者都重視火災的防范與應對，并將其稱為“火政”?！跋馈币辉~來自日語。1898年（光緒二十四年），光緒下詔“變法”以改革帝制。消防從日文中引入中國。其實，在東漢語文學家許慎的《說文解字》中，“消”者，“盡也”；“防”，“堤也”?？梢?，消防二字表明兩層含義：一是消除，二是預防。由此可見，從源頭上看，日語“消防”一詞深受中華文化的影響。1931年出版的《詞源》中收錄了“消防”這一詞條，并被解釋為“救火之義，謂臨事之撲滅，及未燃之防御也”。消防是防火與滅火的統(tǒng)一，體現(xiàn)了防救結(jié)合的思想。

1902年，直隸總督袁世凱在編練北洋常備軍時，曾經(jīng)在保定設立警務學堂，設立消防警察專業(yè)，被認為是中國近代消防事業(yè)的肇始?？梢?，消防與警察有著深厚的歷史淵源。在民國時期，南京政府依舊延續(xù)這一消防體制，消防人員隸屬警察編制，具有警察的行政性質(zhì)。消防警察的職責是救護生命財產(chǎn)而進行火災防范與撲救，“火災以外，無論人為與天然的災害，皆非消防警察也” 。1949年以前，消防是國民黨政府統(tǒng)治下警察力量的重要組成部分。但是，消防警察并不負責一般意義上的社會救援，因為社會風險相對簡單。由于政府消防警察力量的不足，社會自發(fā)組織起來的消防力量較為發(fā)達，以求自保自救。

新中國成立后，我國在各地建立城市政權后，人民公安接收、改造國民政府時期的舊消防警察，同時吸納京津地區(qū)的水會等民間滅火力量、征召社會進步青年，組建了消防民警隊伍，最初由公安機關的治安管理部門統(tǒng)管。按照“黨指揮槍”和“支部建在連上”的原則，消防機構(gòu)設立政治委員、教導員和指導員，由軍隊干部擔任?？傮w而言，這一時期，我國消防體制的特點有以下五個方面。

第一，由公安機關管理。新中國成立之初，消防工作由公安部治安行政局負責。當時，國民黨對上海、福州等沿海大城市進行空襲，潛伏的國民黨特務不斷以縱火的方式進行騷擾、破壞。同時，城市建設中居民區(qū)與危險工廠倉儲設備缺少必要的安全距離，加上人的安全意識與制度落后，大型火災時有發(fā)生。1950年6月14日，北京朝外大街輔華合記礦藥廠發(fā)生爆炸，導致39人死亡，附近大量居民受到影響。消防在確保社會公眾安全以及城市正常運行中的重要作用凸顯。

1955年11月，經(jīng)國務院批準，公安部增設專門機構(gòu)——消防局，對內(nèi)稱公安部第十七局。1957年9月11日，周恩來總理簽署了《國務院關于加強消防工作的指示》，提出消防工作是保衛(wèi)我國社會主義建設和人民生命財產(chǎn)安全的一項重要措施，提出“加強消防工作的組織建設，各級公安機關應當將消防監(jiān)督機構(gòu)建立與健全起來”。同時，“依靠和組織群眾自防，引導廣大群眾自覺積極地參加消防工作” 。1957年10月，第一次全國消防工作座談會召開。同年11月29日，我國頒布了第一部消防法規(guī)——《消防監(jiān)督條例》。1958年12月，在公安部機關調(diào)整中，消防局被保留下來，對內(nèi)改稱第七局。在20世紀50年代，全國各地相繼建立了消防監(jiān)督機構(gòu)，消防隊伍得到迅速發(fā)展壯大。以公安機關為主導、積極吸納群眾參與是我國這一時期消防工作的一大特點，也是我黨、我軍廣泛開展政治動員傳統(tǒng)的延續(xù)。

第二，按軍事化模式運作。在革命戰(zhàn)爭時期，我軍建立了軍事消防組織，負責消防警戒與巡邏。1934年11月，紅軍長征經(jīng)過廣西苗嶺少數(shù)民族地區(qū)。國民黨特務化裝成紅軍縱火，燒毀大片木屋。紅軍戰(zhàn)士隨即投入滅火戰(zhàn)斗。隨后，紅軍在部隊中成立消防組織，每個連指定一個排為滅火排，每個營組織一個專門的滅火機構(gòu)，分運水組和撲滅組，并隨軍配備滅火裝備。在延安時期，我黨在邊區(qū)政府組織民兵成立消防隊，由公安及其派出所負責管理。

1959年6月9日，時任公安部部長羅瑞卿在中南政法片會上指出：“消防是公安機關直接管理的，消防隊伍要好好的建設起來。消防警察、消防隊伍應把它當成軍隊的樣子來建設，要把它當成我們國防的組成部分之一來建設。這支軍隊是同火災來打仗的?！痹诮▏跗?，由于新生的人民政權剛剛建立，軍事事務與民事安全事務難以完全區(qū)隔，是符合我國國情的。

1963年，公安部召開第二次全國消防工作會議。在此前后，公安部在大量調(diào)研的基礎上，出臺了一系列規(guī)定、措施、條令等，消防隊伍的制度化建設取得重要進展和突破。1964年9月9日，公安部向時任國務院副總理兼解放軍總參謀長的羅瑞卿同志和周恩來總理遞交了《關于全國公安消防民警實行義務兵役制的請示報告》并得到批準。1965年1月15日，國防部、公安部、內(nèi)務部、財政部、國家編委會聯(lián)合發(fā)布通知：自1965年5月1日起，公安消防隊伍實行義務兵役制，征集時間由公安部隊統(tǒng)一歸口，服役期為5年，服役、退役的待遇與公安部隊相同，由公安部隊代征代退。這支隊伍單列編制，由國家行政經(jīng)費開支。此后，公安消防隊伍按照軍事化模式運作，在政治工作、管理教育、戰(zhàn)斗訓練等方面實行統(tǒng)一領導。

第三，以塊為主，條塊結(jié)合。盡管按照軍事化模式運行，但與解放軍不同，消防隊伍執(zhí)行的滅火任務具有高度地方化特征，力量布局分散。所以，消防遵循“以塊為主、條塊結(jié)合”的原則，但在政治工作、管理教育、戰(zhàn)斗訓練等方面強化與突出條條領導，凸顯統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度的特征。

第四，以防為主，以消為輔。在公安消防事業(yè)開創(chuàng)之初，我國即確立了“以防為主，以消為輔”的方針。1950年7月，公安部在京召開第一次全國治安行政工作會議，要求同危害人民生命財產(chǎn)安全的火災、爆炸和車禍做斗爭。

第五，專群結(jié)合。在消防工作中，專群結(jié)合是我國的一個突出特點。1952年，我國城市和農(nóng)村基層社區(qū)建立起了群眾性治保組織，由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的基層政權或企事業(yè)單位的行政機構(gòu)領導，在防奸、防諜、防盜、防火方面起到重要作用。其中，公安部門對其進行業(yè)務指導。與歷史上社會自發(fā)的消防力量不同，這些社會治保組織不再是單打獨斗，而是由黨和政府統(tǒng)一領導。

“文革”期間：遭受破壞

在“文革”期間，“砸爛公檢法”使得公安工作受到嚴重影響，公安消防處于癱瘓、半癱瘓的狀態(tài)，既有的消防制度、規(guī)章受到無視與踐踏。1966年下半年，公安消防機構(gòu)被成建制撤銷，消防工作由公安部下設的治安保衛(wèi)組負責。但是，火災的不斷發(fā)生不能使消防工作中斷。1966年12月25日，總參、總政印發(fā)了《關于消防隊伍中幾個問題暫由各軍區(qū)、省軍區(qū)協(xié)助辦理的通知》，其中協(xié)辦事項包括兵員補退、證書和文件教材的供應等。消防的政治工作、征兵退伍和一般行政工作由省軍區(qū)、軍分區(qū)或警備區(qū)代管，服役期由5年改為3年。

在文革中，由于軍隊保持了穩(wěn)定，消防轉(zhuǎn)隸軍隊雖為權宜之計，但也是個無奈的選擇。很快，代管模式導致了領導管理關系的不順暢。1971年，公安工作逐漸恢復。1972年10月20日，公安部恢復了消防組的設置。自1973年末，公安消防隊伍由公安機關統(tǒng)一領導，省、自治區(qū)、直轄市設立消防總隊，即公安廳局的消防處；地市和縣設立消防支隊、大隊、中隊，分別對應公安機關的處、科和股。

消防隊伍處于軍警共管的局面：公安消防隊伍的編制、政治教育、業(yè)務訓練、槍支彈藥和后勤供應等由公安部門統(tǒng)一管理。但是，征兵退伍隨同全國年度征兵令由省軍區(qū)、衛(wèi)戍區(qū)、警備區(qū)一并負責代征代退，服役期限又從3年改回5年，并可以適當超期服役。公安消防隊伍單列編制，由行政經(jīng)費開支?？陀^上，這也使公安消防后來歸屬于亦軍亦警的武警部隊更加順理成章。

改革開放之后：全面發(fā)展

粉碎“四人幫”后、特別是改革開放之后，消防工作的組織與業(yè)務建設逐步正?；?978年6月，公安部恢復設立消防局。中國消防事業(yè)開始步入穩(wěn)定發(fā)展的軌道。與此同時，中國所面臨的消防安全形勢越發(fā)嚴峻。改革開放后，我國經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，積累了大量的財富。但是，火災事故頻繁發(fā)生，經(jīng)濟損失也空前之大。中國改革開放是一個快速現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化相互交織的過程。隨著科學技術的發(fā)展，各種新材料、新設備不斷被廣泛應用。它們在造福人類的同時，也成為新的危險源。例如，隨著石油、化工等危險行業(yè)的發(fā)展，大量的可燃氣體、易燃氣體、化學危險品等引發(fā)了前所未有的社會風險。日益嚴峻的消防形勢與消防體制和隊伍建設的滯后之間形成了巨大的反差。

消防建設與經(jīng)濟建設的發(fā)展不同步，消防供水、消防通信、消防通道等公共消防設施滿足不了維護公共安全的要求。在城市化進程中，城市規(guī)模日益擴大，高層建筑、地下建筑以及人員密集的公共娛樂場所、大型建筑越來越多，給火災防范與處置提出新的挑戰(zhàn)。同時，在防火方面，只有少數(shù)大城市設有防火科，專業(yè)監(jiān)督人員很少。公眾的安全意識薄弱，社會抗御火災的能力薄弱。

與高風險的城市形成對照，農(nóng)村基本處于不設防的狀態(tài)。當時，我國消防隊站建設落后，全國一半以上的縣市沒有公安消防中隊。遠離中心城市的地區(qū)一旦發(fā)生火災，只能以公眾自發(fā)撲救為主，許多偏遠的農(nóng)村甚至不知道“消防”的含義。

在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，一些地方不顧安全需求，甚至以犧牲安全為代價獲取經(jīng)濟利益的增長。在富庶的東南沿海地區(qū)，外資“三合一”企業(yè)聚集，車間、宿舍和倉庫混為一體，廠房封閉，安全管理不到位，火災時有發(fā)生。

可以說，改革開放釋放出的經(jīng)濟活力、火災形式的日益嚴峻與消防建設的落后之間矛盾突出。在這種情況下，消防事業(yè)不得不進行大規(guī)模改革。

第一，公安消防納入武警序列。1982年6月19日，我國組建中國人民武裝警察部隊，消防成為武警部隊的一個警種，并實行“統(tǒng)一規(guī)劃”“分級管理、分級指揮”的原則。基層中隊長以上公安行政編制的干部在編制上轉(zhuǎn)為現(xiàn)役。消防局作為一個正軍級單位被納入武警總部的領導之下。同時，在業(yè)務關系上，消防局又是公安部的一個業(yè)務司局。與此相對應，省區(qū)市、地市、縣公安廳、局設立武警總隊、支隊、大隊，消防分別設立處、科、股，接受軍地雙重領導。服役年限由5年變?yōu)?年，行政經(jīng)費由國家財政支持，所需消防車輛器材等事業(yè)費由地方政府財政開支解決。1988年底，消防部隊實行警銜制，分別授予將、校、尉警銜。1994年，各公安廳局消防處（局、總隊）由副師級升格為正師級。

1999年，根據(jù)新修訂的《兵役法》和《中國人民解放軍現(xiàn)役士兵服役條列》的規(guī)定，消防部隊實行義務兵與志愿兵相結(jié)合的兵役制度，服役年限改為2年，并取消超期服役制度。同年，公安部政治部批準公安部消防局上報的《公安消防部隊士官編制暫行標準》，公安消防部隊的士官總數(shù)占到士兵總數(shù)的一半以上，這對于保留消防業(yè)務骨干和戰(zhàn)斗力具有重要意義。

1999年，全國省區(qū)市一級的消防部隊對外一律稱為消防局，內(nèi)設司、政、后、防四大部門。

第二，注重提高城市消防能力。1979年8月，公安部在哈爾濱召開城市防火工作現(xiàn)場會，確立了城市消防工作的三級管理制度：省區(qū)市重點單位；市、區(qū)縣重點單位；基層管理單位。前兩級重點單位由相應級別的消防部門管理，第三級由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）派出所管理。但是，由于派出所業(yè)務繁雜、人員緊張，難以履行防火職責。1998年，公安部第36號令《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》將民警關注消防以法規(guī)的形式明確下來，并規(guī)定消防部隊對民警進行消防業(yè)務基礎知識方面的培訓。

1982年10月，公安部、城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部頒發(fā)《城鎮(zhèn)消防站與技術裝備配備標準》，明確城鎮(zhèn)消防站的布局要求：從接警起5分鐘到達責任區(qū)。20世紀90年代后，全國各地總隊和支隊兩級機關，在各級政府和國家財政支持下，陸續(xù)建立了消防指揮中心，對接警、調(diào)動、指揮、反饋等環(huán)節(jié)進行信息化管理。

1980年后，大規(guī)模消防滅火行動的需求增多，集團性滅火作戰(zhàn)和跨區(qū)域應急聯(lián)合作戰(zhàn)的需求增多。在這種情況下，我國在經(jīng)濟發(fā)展迅速的大中城市設立了消防特勤隊伍，直屬于消防部隊，以撲救、處置重特大火災、事故以及進行跨地區(qū)緊急機動救援為主要使命。

第三，確定防消結(jié)合的原則。1984年，國務院頒布《中華人民共和國消防條例》，明確提出“預防為主，防消結(jié)合”的方針，替代了“以防為主，以消為輔”的方針。從一個側(cè)面反映出，火災事故不確定性的增加，不斷挑戰(zhàn)人們的防御底線。同年8月，公安部召開改革開放后的首次全國消防工作會議，具體研究落實《消防條例》和“預防為主，防消結(jié)合”方針事宜。

第四，加強消防工作的社會參與。隨著多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展，我國消防隊伍的組織形式也發(fā)生了變化，有地方政府出資建立的專職消防隊和企業(yè)自建的專職消防隊。1985年后，在經(jīng)濟發(fā)展迅速的沿海地區(qū)，出現(xiàn)了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)自辦、聯(lián)辦專職消防隊。不僅如此，民間還出現(xiàn)了義務消防隊。1985年10月8日，公安部在福建建甌召開全國農(nóng)村治安消防聯(lián)防工作現(xiàn)場會，提出“一斗谷子報平安”：農(nóng)村以自然群為基礎，每戶每年拿出一斗谷子，組建農(nóng)村治安聯(lián)防隊，負責鄉(xiāng)村的治安與消防工作。

1986年12月13日，公安部發(fā)布《關于加強群眾性消防自救工作的通知》，規(guī)定：機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位以及鄉(xiāng)、村要因地制宜地建立健全義務消防隊、治安聯(lián)防隊等群眾性組織，群眾自愿參加，由基層的單位、村民委員會、居民委員會治保組織領導。

1998年，我國頒布了《中華人民共和國消防法》。這是調(diào)整我國對火災應對的一部專項法律，明確強調(diào)“專門機關與群眾相結(jié)合”。

此外，在20世紀80年代，我國各級政府汲取江西景德鎮(zhèn)的經(jīng)驗，紛紛成立了防火安全委員會。由地方領導掛帥，以公安部門為主，吸納相關部門的負責同志參與。省區(qū)市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)成立的安全防火委員會對于落實防火責任制、鋪砌消防安全知識起到了重要作用。但是，一些地方政府在機構(gòu)改革和企業(yè)改革的過程中卻撤銷了防火委員的機構(gòu)。

1995年2月20日，國務院辦公廳批轉(zhuǎn)了公安部上報的《消防改革與發(fā)展綱要》，其中比較全面地描述了我國改革開放以來消防工作面臨的新情況、新問題：一是消防基礎設施落后，過去遺留了不少欠賬。二是消防人員嚴重不足，技術裝備數(shù)量少、質(zhì)量差，不適應防滅火工作的需要。三是有些地方和部門的領導同志未能正確認識和處理好經(jīng)濟發(fā)展與保障安全的關系，投入少，重視差。四是消防監(jiān)督執(zhí)法不嚴，法規(guī)不健全，處罰不得力。五是各種制度沒有落實，一些單位不重視抓好防火安全教育，只顧追求經(jīng)濟效益；對火險隱患三令五申也不整改，使企業(yè)始終處于火災隱患的威脅中。此后，許多地區(qū)、特別是經(jīng)濟富庶的東南沿海地區(qū)將消防納入到經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃之中。到新世紀來臨之前，中國消防的歷史欠賬基本還清，為經(jīng)濟社會的安全發(fā)展奠定了堅實的基礎。

進入新世紀的消防事業(yè)：納入應急體系框架之下

進入21世紀后，我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型速度加快，火災及其他災害或災難頻繁發(fā)生，給社會公眾的生命、健康和財產(chǎn)安全帶來了嚴重的威脅。與以往不同，21世紀的災害或災難復雜性與不確定性明顯增強。2003年“非典”后，我國開始著手建立綜合應對各類突發(fā)事件的應急體系。其中，消防成為處置突發(fā)事件、履行綜合救援職能的骨干與中堅力量。

面對新時期、新任務，我國提出努力構(gòu)建“政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、單位全面負責、群眾積極參與”的消防工作格局。2009年5月1日實施的新《消防法》提出，要建立健全社會化的消防工作網(wǎng)絡。強調(diào)了政府、部門、單位和公民都是消防工作的主體，體現(xiàn)了治理的理念。

以公安消防部隊為核心，我國構(gòu)建了多種形式的消防力量，包括專職消防隊與義務消防隊。前者是政府、企業(yè)、事業(yè)單位為了維護本地、本單位消防安全而建立起來的專業(yè)性滅火隊伍。他們具有專職、專業(yè)的特點，充當公安消防部隊的協(xié)同力量。后者是機關、團體、企事業(yè)單位和村委會、居委會根據(jù)需要而建立起來的自防自救性質(zhì)的滅火隊伍，具有非專職、非專業(yè)的特點。這兩類隊伍對于火災的預防和初起火災的撲救意義重大。公安消防部隊給予這兩類隊伍予以業(yè)務指導。在遭遇重特大火災時，公安消防部隊可以調(diào)動指揮專職消防隊參加火災撲救。如果火災現(xiàn)場距離專職消防隊較近，可以率先出警、先期處置。

在突發(fā)事件多發(fā)、頻發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢下，我國將消防力量統(tǒng)籌在應急管理的框架之下。公安消防部隊除了滅火之外，還積極參與突發(fā)事件的應急響應，成為應急搶險專業(yè)救援力量。2006年5月10日公布的《國務院關于進一步加強消防工作的意見》指出：“公安消防隊在地方各級人民政府統(tǒng)一指導下，除完成火災撲救任務外，還要積極參加以搶救人員生命為主的危險化學品泄露、道路交通事故、地震及其次生災害、建筑坍塌、重大生產(chǎn)安全事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災害、氣象災害、地質(zhì)災害、森林、草原火災等自然災害、礦山、水上事故，重大環(huán)境污染、核與輻射事故和突發(fā)公共衛(wèi)生事件?！?可見，在自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應急處置中，公安消防都是重要的救援力量。

2007年，我國頒布《突發(fā)事件應對法》，要求縣級以上人民政府建立綜合性應急救援隊。從各地的實踐來看，公安消防部隊成了綜合應急救援隊的不二人選，這是因為他們具有以下特點：第一，作為部隊，具有超強的組織性與紀律性，受軍人榮譽感的驅(qū)使，作風頑強，便于統(tǒng)一指揮；第二，作為專業(yè)救援力量，身強體壯，訓練有素，裝備精良；第三，消防擁有廣泛而完善的隊站網(wǎng)絡體系，24小時備勤，養(yǎng)兵千日，用兵千日，可以就近展開救援；第四，公安消防部隊受軍隊雙重領導，調(diào)動起來手續(xù)簡便。從南方雪災到汶川地震，從舟曲泥石流到天津“8·12”危化品倉庫爆炸，從驢友被困到重大突發(fā)事件處置，到處都活躍著公安消防戰(zhàn)士的身影。

總之，經(jīng)過多年發(fā)展，我國消防表現(xiàn)出以下主要特點：第一，從主要以火災撲救為主向全方位處置各類突發(fā)事件轉(zhuǎn)變，應急救援更加具有綜合性；第二，從單純以公安消防部隊為主從事消防工作向多主體共同參與火災治理轉(zhuǎn)變，消防工作更加社會化。

新一輪行政體制改革：轉(zhuǎn)隸應急管理部

2018年“兩會”期間，國務院公布了新一輪機構(gòu)改革方案。國家將13個部門整合在一起，組建應急管理部。其中，公安消防也被成建制移入應急管理部。按照“軍是軍，警是警，民是民”的軍改原則，原來作為武警一個警種的公安消防部隊集體退役，由應急管理部管理。歷史上，我國主干消防力量“非軍即警”的局面被打破。

國務委員王勇在對國務院機構(gòu)改革進行說明時指出：“公安消防部隊、武警森林部隊轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理，實行專門管理和政策保障，制訂符合其自身特點的職務職級序列和管理辦法，提高職業(yè)榮譽感，保持有生力量和戰(zhàn)斗力?！?2018年8月27日下午，十三屆全國人大常委會第五次會議舉行第一次全體會議。受國務院委托，應急管理部黨組書記黃明作關于提請審議《中華人民共和國綜合性消防救援隊伍消防救援銜條例（草案）》的議案的說明。這個條例的主要目的是：基于消防“非軍非警”的現(xiàn)實，賦予應急救援人員以優(yōu)厚的經(jīng)濟待遇和較高的社會地位，以保持這支隊伍的戰(zhàn)斗力。應急救援是高風險職業(yè)，此舉是符合國際慣例的。

2018年10月18日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《組建國家綜合性消防救援隊伍框架方案》（以下簡稱《方案》）。該《方案》推進了公安消防與武警森林部隊的轉(zhuǎn)制和國家綜合性消防救援隊的建設，基本原則是堅持黨對國家綜合性消防救援隊伍的絕對領導，發(fā)展方向是正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，具體目標是建設一支政治過硬、本領高強、作風優(yōu)良、紀律嚴明的中國特色綜合性消防救援隊伍，發(fā)揮的作用是中國應急救援的主力軍和國家隊。未來3年，我國消防改革應該在以下六個方面重點發(fā)力。

第一，完善消防治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)兩辦發(fā)布的改革方案，我國將建立統(tǒng)一高效的領導指揮體系，省市縣分別建立消防救援的總隊、支隊和大隊。此外，國家還將建立專業(yè)性跨區(qū)域應急救援力量。國家綜合性消防救援隊由應急管理部管理，統(tǒng)一領導，分級指揮。筆者建議，在大力發(fā)展綜合性應急救援隊伍的同時，加快推動應急救援社會化的進程，積極建設地方或單位自有的專職救援隊以及基層的志愿者救援隊，使其形成相互協(xié)調(diào)、彼此合作的局面。

第二，強化基層風險管控能力。提高基層風險防范與突發(fā)事件的先期處置能力，這有利于盡可能降低重特大突發(fā)事件發(fā)生的概率。為此，我國城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)將建立消防救援站。在原有的消防三級管理中，社區(qū)民警管消防。但是，消防職能被從公安部剝離出來后，社區(qū)消防誰來管理？消防救援站能夠覆蓋所有社區(qū)嗎？這些都是應急管理部需要細致思考并加以解決的問題。

第三，重塑消防文化。長期以來，公安消防的紀律部隊性質(zhì)決定了應急救援人員形成了“不怕流血犧牲”的意識。未來，我國將建立嚴格的隊伍管理辦法，規(guī)范執(zhí)勤、訓練、工作、生活秩序，確保隊伍的紀律嚴明。筆者認為，消防應該更加提倡科學救援、珍視生命、減少傷亡的理念。在美國，職業(yè)消防隊員在沖入火場之前要進行災情評估。如果火災不會危及公眾生命、只會損及財產(chǎn)，消防隊員在遭遇嚴重生命威脅的情況下，可以采取保守的救援措施，因為保護第一響應者的生命也同樣重要。當然，這需要輔之以必要的公共安全教育和消防組織倫理建設。一方面，降低公眾對消防救援的過高期許，另一方面，避免消防人員因畏刀避劍而不作為。根據(jù)兩辦文件，我國將整合消防、安全生產(chǎn)等科研資源，研發(fā)消防救援新戰(zhàn)法新技術新裝備并組建專門的消防救援學院，這將極大地提高我國科學救援能力，有助于降低消防工作的危險性。

第四，穩(wěn)定消防隊伍。我國已把國家綜合性消防救援隊伍人員分為管理指揮干部、專業(yè)技術干部、消防員3類，并制定了消防救援銜條例，實行銜級和職級合并設置。而且，還將建立規(guī)范順暢的人員招錄、使用和退出管理機制。這些措施都是穩(wěn)定消防隊伍的“定海神針”。由于消防應急救援需要經(jīng)驗的長期積累，建議國家鼓勵應急救援企業(yè)的發(fā)展，使得消防人員在退出后的價值鏈得以有效的延長。

第五，形成尊重消防救援人員的社會氛圍。目前，我國建立尊崇消防救援職業(yè)的榮譽體系，設置專門的“中國消防救援隊”隊旗、隊徽、隊訓、隊服，建立符合職業(yè)特點的表彰獎勵制度，消防救援人員繼續(xù)享受國家和社會給予的各項優(yōu)待。而且，將按照消防救援工作中央與地方財政事權和支出責任劃分意見，調(diào)整完善財政保障機制；保持轉(zhuǎn)制后消防救援人員現(xiàn)有的待遇水平，實行與其職務職級序列相銜接、符合其職業(yè)特點的工資待遇政策。筆者認為，我國還應當推動企業(yè)與社會力量采取各種形式的務實行動表達對消防救援人員的尊重。例如，在德國，青年如參與應急救援培訓可以充抵服兵役。企業(yè)優(yōu)先招募有應急救援志愿服務經(jīng)歷的員工。為了激勵公司，政府對實施這一政策的公司給予減稅優(yōu)惠。

第六，實施差異化政策。我國的國情與歷史遺留問題更加復雜，這是消防改制過程中所必須關注的。例如，在一些偏遠邊疆地區(qū)，公安消防力量不足，而政府專職消防隊的建設主要依托于其他地區(qū)較高素質(zhì)的人員。但是，由于生活條件艱苦、公共資源與公共服務條件差等現(xiàn)實問題，專職消防隊伍缺少長期堅守的準備。在消防體制改革背景下，優(yōu)惠政策應該更向困難地區(qū)傾斜，而不是“撒胡椒面”，才能最終體現(xiàn)公平公正的原則。筆者認為，對于老少邊窮地區(qū)的消防救援人員，國家在保險、醫(yī)療、就業(yè)、子女入學等方面應給予更多的優(yōu)惠政策。