生態(tài)環(huán)境部體制下農(nóng)業(yè)面源監(jiān)管的難點(diǎn)與應(yīng)對(duì)建議

王亞男，董旭輝，陳 穎

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029）

農(nóng)業(yè)面源污染治理對(duì)完成好“水污染防治行動(dòng)計(jì)劃”、“大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃”具有舉足輕重的作用。2018年3月18日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將原農(nóng)業(yè)部的 “監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理”職能并入新組建的生態(tài)環(huán)境部。生態(tài)環(huán)境部面對(duì)這一新的職能必將面臨諸多挑戰(zhàn)。

1. 農(nóng)業(yè)面源治理現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 農(nóng)業(yè)廢水面源污染現(xiàn)狀及主要問題

1.1.1 畜禽養(yǎng)殖業(yè)排污是農(nóng)業(yè)廢水面源污染的最主要來(lái)源

目前，農(nóng)田化肥施用、農(nóng)田固體廢棄物、畜禽糞便、水產(chǎn)養(yǎng)殖垃圾和農(nóng)村生活污染構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染的五大污染源[1]。其中，畜禽養(yǎng)殖廢水的污染物排放量在農(nóng)業(yè)面源污染中占較大份額，2015年畜禽養(yǎng)殖業(yè)排放化學(xué)需氧量1015.5萬(wàn)噸，占農(nóng)業(yè)源的95%；排放氨氮55.2萬(wàn)噸，占農(nóng)業(yè)源的76%[2]。

1.1.2 我國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模分散且污染治理效果有限

我國(guó)生豬出欄數(shù)、家禽存欄量、奶牛存欄量、肉牛存欄量連續(xù)多年居世界第一。按照生豬年出欄500只、奶牛存欄50頭、肉牛出欄50頭、蛋雞存欄1萬(wàn)只和肉雞出欄5萬(wàn)只為規(guī)?；B(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)主要畜禽規(guī)?；B(yǎng)殖比例為生豬42%、奶牛51%、肉牛28%、蛋雞36%、肉雞45%[3]。盡管近年來(lái)規(guī)模化養(yǎng)殖水平有所提高，但除奶牛外，目前生豬、肉牛、蛋雞、肉雞總體仍以分散式養(yǎng)殖為主。與規(guī)?；B(yǎng)殖相比，分散式養(yǎng)殖存在著設(shè)施不健全，管理粗放、污染分散等突出特點(diǎn)，是廢水農(nóng)業(yè)面源的最主要來(lái)源。

全國(guó)開展污染治理的畜禽養(yǎng)殖數(shù)量總體較少，仍有大量畜禽污染未得到綜合整治。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008-2016年，通過(guò)農(nóng)村環(huán)境綜合整治全國(guó)已開展整治的畜禽養(yǎng)殖量為：生豬1256萬(wàn)頭、奶牛47萬(wàn)頭、肉牛319萬(wàn)頭，僅占全國(guó)分散養(yǎng)殖總量的不足10%。全國(guó)仍有90%以上的分散養(yǎng)殖畜禽未得到綜合整治，畜禽養(yǎng)殖污染治理面臨的任務(wù)還很艱巨，整治力度亟需進(jìn)一步加強(qiáng)。

1.2 農(nóng)業(yè)廢氣面源污染治理現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)廢氣面源污染主要來(lái)源于秸稈焚燒，已成為重污染天氣的幫兇之一。秸稈綜合利用是解決秸稈焚燒的根本途徑。自2008年開始，國(guó)家加大力度，發(fā)布了系列政策文件支持、指導(dǎo)各地開展秸稈綜合利用和禁燒工作。自2012年起，中央資金對(duì)秸稈綜合利用和秸稈禁燒扶持力度呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2015年以后，重點(diǎn)通過(guò)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)等項(xiàng)目進(jìn)行支持，推動(dòng)形成秸稈綜合利用良性運(yùn)行長(zhǎng)效機(jī)制。2016年，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部選擇農(nóng)作物秸稈焚燒問題較為突出的河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、河南等10個(gè)省區(qū)，開展了秸稈綜合利用試點(diǎn)[4]。

通過(guò)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，各試點(diǎn)省提升了秸稈綜合利用率，但仍未能實(shí)現(xiàn)徹底杜絕秸稈焚燒。2017年，國(guó)家環(huán)境衛(wèi)星監(jiān)測(cè)到秸稈焚燒著火點(diǎn)數(shù)量前三名分別是：黑龍江6 173處，吉林1 775處，內(nèi)蒙古972處，秸稈禁燒工作仍需進(jìn)一步加強(qiáng)[5]。

2. 監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理的難點(diǎn)

2.1 以工業(yè)污染治理為核心的環(huán)境管理體系“ 難以作為”

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管理體系主要是在應(yīng)對(duì)工業(yè)污染、城市污染過(guò)程中建立起來(lái)的，監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理存在諸多不適應(yīng)。

2.1.1 針對(duì)工業(yè)源的清單式管理模式不適用于農(nóng)業(yè)面源

工業(yè)源分布集中而農(nóng)業(yè)面源較為分散，針對(duì)工業(yè)源的臺(tái)帳式管理難以完全復(fù)制到農(nóng)業(yè)面源監(jiān)管工作中。目前我國(guó)實(shí)行的環(huán)評(píng)、排污許可證等工業(yè)污染源監(jiān)管制度，都是以污染源清單為管理基礎(chǔ)，優(yōu)點(diǎn)是管理的精確度高、針對(duì)性強(qiáng)，缺點(diǎn)是需耗用大量人力物力，臺(tái)帳建立過(guò)程復(fù)雜且艱難。農(nóng)業(yè)面源量大、面廣、隨機(jī)性強(qiáng)，如果直接復(fù)制臺(tái)帳式的工業(yè)源監(jiān)管方法，將面臨海量的人力投入和漫長(zhǎng)的工作周期，恐難適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)面源急迫的管理需求。

2.1.2 針對(duì)工業(yè)源的標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管要求不適用于農(nóng)業(yè)面源

現(xiàn)代工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化程度較高，工業(yè)源污染物排放特征相對(duì)穩(wěn)定：同一行業(yè)、同一工藝，在規(guī)模、原輔料明確的情況下，污染物種類和產(chǎn)生量是基本可以確定的，相應(yīng)地，需采取的治污措施也可以按行業(yè)進(jìn)行規(guī)范化要求，便于實(shí)現(xiàn)污染治理和監(jiān)管的統(tǒng)一化。而農(nóng)業(yè)面源受地域及自然條件等因素影響較大，針對(duì)工業(yè)源的標(biāo)準(zhǔn)化治理模式及統(tǒng)一的監(jiān)管要求不適用于農(nóng)業(yè)面源。首先，畜牧業(yè)生產(chǎn)地域性明顯：四川、河南、湖南等省生豬養(yǎng)殖規(guī)模較大，內(nèi)蒙古、河北、黑龍江等省區(qū)奶牛養(yǎng)殖優(yōu)勢(shì)明顯，云南、河南、四川等省肉牛養(yǎng)殖規(guī)模位居前列，山東、廣東、河南等省家禽養(yǎng)殖數(shù)量較大[3]。其次，不同畜禽糞便中的污染物種類及廢水中有機(jī)物濃度不同，加之受降雨量影響，農(nóng)業(yè)面源污染排放總量和排放強(qiáng)度呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域異質(zhì)性[1]。使得針對(duì)農(nóng)業(yè)面源的治理很難提出標(biāo)準(zhǔn)化的措施，進(jìn)而難以開展標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管。在操作層面上，以點(diǎn)源為基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)的污染源取樣分析等監(jiān)督性監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)也難以確定。

2.1.3 針對(duì)工業(yè)源的“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”監(jiān)管原則不適用于農(nóng)業(yè)面源

工業(yè)源治理的責(zé)任主體是企業(yè)，而農(nóng)業(yè)面源治理的責(zé)任主體不明確，不能簡(jiǎn)單套用“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則。《環(huán)境保護(hù)法》第三十三條指出：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)新技術(shù)的使用，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測(cè)預(yù)警，統(tǒng)籌有關(guān)部門采取措施，防治土壤污染和土地沙化”。即現(xiàn)有法律法規(guī)既未明確地方政府是農(nóng)業(yè)面源治理的責(zé)任主體，也未明確農(nóng)民是農(nóng)業(yè)面源的責(zé)任主體。工業(yè)源治理中的基本原則“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”不能簡(jiǎn)單在農(nóng)業(yè)面源治理中使用，監(jiān)管對(duì)象不明確，要求監(jiān)管方式也需要更加靈活。

2.2 現(xiàn)有基層環(huán)保隊(duì)伍監(jiān)管能力明顯不足

農(nóng)業(yè)面源污染發(fā)生在農(nóng)村，源自農(nóng)牧業(yè)，相關(guān)監(jiān)管應(yīng)重點(diǎn)由基層有關(guān)部門來(lái)承擔(dān)，但環(huán)境監(jiān)管一直是基層環(huán)保工作的薄弱環(huán)節(jié)。

2.2.1 缺少產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)

開展行業(yè)治污監(jiān)管，離不開對(duì)行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)情況的了解。從2008年開始的農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作經(jīng)驗(yàn)表明，只有基層環(huán)保部門與當(dāng)?shù)匦竽敛块T互相協(xié)作，充分掌握畜禽養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)的基本情況，才能有效開展畜禽養(yǎng)殖污染治理和監(jiān)管。畜禽養(yǎng)殖業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)業(yè)種植業(yè)的生產(chǎn)和環(huán)保工作主要由原農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，行業(yè)分布、規(guī)模、污染治理現(xiàn)狀等基礎(chǔ)信息環(huán)保部門不掌握。監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)源污染治理的職能并入生態(tài)環(huán)境部后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)信息仍是開展工作的短板。

2.2.2 缺少監(jiān)管人員

環(huán)保系統(tǒng)基層工作人員少、任務(wù)重。以江蘇省某市為例，市監(jiān)察大隊(duì)不足50個(gè)編制，縣環(huán)保局行政編制只有十余人，縣監(jiān)測(cè)站僅31個(gè)編制。而市域內(nèi)需要監(jiān)管重點(diǎn)企業(yè)70個(gè)，一般企業(yè)800個(gè)。轄區(qū)內(nèi)最遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有50公里，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法取證（包括監(jiān)測(cè)）難以保證。市環(huán)保局目前主要精力用來(lái)管理工業(yè)企業(yè)，對(duì)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染治理設(shè)施只能偶爾抽查?；鶎迎h(huán)保部門人員不足的問題普遍存在，新增監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)源污染治理的職能后，矛盾會(huì)更加突出。

3. 加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)管的有關(guān)建議

3.1 建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)面源特點(diǎn)的環(huán)境管理體系

為適應(yīng)農(nóng)業(yè)面源的特點(diǎn)，亟需在現(xiàn)有適用于工業(yè)源的環(huán)境管理體系基礎(chǔ)上，補(bǔ)充建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)面源的環(huán)境管理體系。

為應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源責(zé)任主體不清晰的問題，可以突破“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的工業(yè)污染治理原則，明確農(nóng)業(yè)面源治理責(zé)任由地方政府與農(nóng)民共擔(dān)，并實(shí)行分類管理：規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖與規(guī)?；N植業(yè)比照工業(yè)污染源進(jìn)行管理，由業(yè)主自行承擔(dān)污染治理責(zé)任，同時(shí)跟進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償政策，對(duì)養(yǎng)殖業(yè)主和種植業(yè)主進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，保護(hù)本土農(nóng)業(yè)；農(nóng)民小規(guī)模種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)污染治理由地方政府指導(dǎo)農(nóng)民開展。在政府和農(nóng)民責(zé)任共擔(dān)原則下，一方面強(qiáng)化對(duì)基層政府的考核，同時(shí)也要建立村民自治環(huán)境管理組織，落實(shí)十九大報(bào)告中提出的“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”要求。依托村民自治組織，加強(qiáng)自治章程、村規(guī)民約、居民公約的宣傳教育，將環(huán)境保護(hù)內(nèi)化為農(nóng)民群眾的道德情感，外化為保護(hù)村莊環(huán)境的自覺行動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)面源治理的自覺性。

為應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源地域性強(qiáng)的特點(diǎn)，在監(jiān)管方法上，探索建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)面源污染物排放特征的技術(shù)管理體系。超越制訂統(tǒng)一的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)管理思路，由國(guó)家層面制定相關(guān)管理政策，明確環(huán)境監(jiān)管的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，基層政府突出因地制宜原則，制訂適合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)面源治理方法和具體監(jiān)管要求。鼓勵(lì)各地開展有針對(duì)性的農(nóng)業(yè)面源管理研究，以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)為底線，一地一策，不搞一刀切，不搞統(tǒng)一模式，不搞層層加碼，力求實(shí)效，解決問題。

3.2 采取多種手段強(qiáng)化農(nóng)業(yè)面源的環(huán)境監(jiān)管

基層環(huán)保隊(duì)伍是開展農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)管的最主要力量，需要采取多種手段解決基層工作面臨的問題：

一是打通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)信息的獲取渠道，建立部際信息共享機(jī)制，獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)信息，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染治理與行業(yè)生產(chǎn)的同步化協(xié)調(diào)化發(fā)展。同時(shí)，通過(guò)信息共享協(xié)調(diào)多部門共同推動(dòng)農(nóng)業(yè)面源監(jiān)管工作。

二是積極探索新技術(shù)新方法在農(nóng)業(yè)面源污染治理監(jiān)管上的應(yīng)用。借鑒秸稈焚燒監(jiān)控方法，有條件的地區(qū)可大膽嘗試環(huán)境衛(wèi)星、無(wú)人機(jī)、租用電信基站上的高空視頻等手段，實(shí)時(shí)高效開展農(nóng)業(yè)面源監(jiān)管，彌補(bǔ)基層監(jiān)管人員不足的矛盾。

3.3 指導(dǎo)各級(jí)政府加大農(nóng)業(yè)面源治理力度

為應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源量大、面廣、監(jiān)管難的挑戰(zhàn)，不宜效仿工業(yè)源的末端監(jiān)管模式（對(duì)排污口、排氣筒的監(jiān)管），而是轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的源頭監(jiān)管,通過(guò)規(guī)范畜禽生產(chǎn)布局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施污染物排放要求等，整體提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)清潔化水平。

一是從源頭控制農(nóng)業(yè)面源污染產(chǎn)生量和排放量。現(xiàn)階段，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)面源產(chǎn)生的主要原因是分散式養(yǎng)殖、管理粗放、污染治理設(shè)施缺乏，應(yīng)通過(guò)各類扶持政策的引導(dǎo)，推動(dòng)規(guī)?；B(yǎng)殖，減少畜禽養(yǎng)殖散戶的比重。同時(shí)，統(tǒng)籌考慮縣域養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)的有機(jī)結(jié)合，鼓勵(lì)種養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)殖模式，提高畜禽糞便資源化利用水平，減少畜禽糞便排放量；進(jìn)一步推動(dòng)秸稈綜合利用工作，變堵為疏，從根本上解決秸稈焚燒問題。

二是建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的環(huán)保投入保障機(jī)制。將農(nóng)村環(huán)保工作納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌范疇，落實(shí)地級(jí)市對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行管理的資金投入。建立渠道明確的區(qū)域差別化資金投入機(jī)制，對(duì)東部地區(qū)，提高省、市兩級(jí)政府對(duì)縣級(jí)農(nóng)村環(huán)保資金的投入要求，推行受益者適當(dāng)付費(fèi)機(jī)制；對(duì)中西部地區(qū)，加大中央財(cái)政資金的支持力度，除給予設(shè)施建設(shè)資金支持外，對(duì)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)資金予以一定比例的支持，確保設(shè)施長(zhǎng)效運(yùn)行。

三是建立科學(xué)合理的績(jī)效考核體系，監(jiān)管對(duì)象從對(duì)農(nóng)民的監(jiān)管變?yōu)閷?duì)地方政府或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理部門的監(jiān)管。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源治理成效的檢查評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估考核結(jié)果，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，客觀合理的引導(dǎo)各級(jí)政府的資金投入方向和力度。減少基層監(jiān)管工作量，提升監(jiān)管效率。

[1] 閔繼勝, 孔祥智. 我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染問題的研究進(jìn)展[J]. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2016(2): 59-66.

[2] 中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部. 2015年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)[R]. 北京:中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部, 2017.

[3] 中國(guó)畜牧獸醫(yī)年鑒編輯委員會(huì). 中國(guó)畜牧獸醫(yī)年鑒2016[M]. 北京: 中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社, 2016.

[4] 農(nóng)業(yè)部辦公廳, 財(cái)政部辦公廳. 關(guān)于開展農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn) 促進(jìn)耕地質(zhì)量提升工作的通知(農(nóng)辦財(cái)〔2016〕39號(hào))[R].農(nóng)業(yè)部辦公廳, 財(cái)政部辦公廳.

[5] 環(huán)境保護(hù)部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心. 環(huán)境衛(wèi)星秸稈焚燒火點(diǎn)監(jiān)測(cè)月報(bào)[R]. 北京: 中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部, 2017.