對完善河長制的法治思考

文 王義

2007年太湖藍藻爆發(fā)，河長制初創(chuàng)于江蘇省無錫市；2016年 11 月，兩辦印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》（下稱《意見》），河長制開始在全國范圍內(nèi)全面推行；2017年6月， 隨著《水污染防治法》的修訂完成，“河長制”也首見于立法；2017年7月，浙江省人大常委會通過《浙江省河長制規(guī)定》，第一部專門關于河長制的省級地方性法規(guī)產(chǎn)生……隨著近年來河長制在全國范圍內(nèi)的大力推行，實踐中也暴露出了形式化傾向、最基層缺位、與民間互動缺乏具體機制保障等運行機制中的不足。綜合來看，河長制目前仍屬于一個探索中的新制度，還需要用法治的思維多方完善，讓河長制能真正“問責”。

堅持職能部門執(zhí)法主體地位

實行河長制切不可忽視部門專業(yè)化優(yōu)勢，以河長（包括河長工作機構(gòu)）意志取代或弱化部門執(zhí)法。部門履職不力，客觀上與部門間權責不清有關，應厘清部門間治水的職能關系更加突出部門責任，而不是取代。涉及水域管理的眾多部門中，界限不清、權力交叉、責任不明、監(jiān)管空白的狀況時有存在，這種現(xiàn)象也是當前政府部門之間合作與制約中的通病。

例如，城鎮(zhèn)雨污管網(wǎng)串管，建設部門、城管部門、環(huán)保部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、城投公司等等各自如何履職如何擔責很難界定；再如，因污水處理廠處理能力超負荷導致污水入廠前直排河道無擔責主體；還如，河道治理中水利、礦管部門利益分立且均有權干預如何協(xié)調(diào)，發(fā)改部門決策與水利、環(huán)保、漁業(yè)等部門如何溝通，農(nóng)業(yè)面源污染的管理主體，水生態(tài)保護主體等，亟待明確。

在A縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一件有趣的案例。就河道傾倒垃圾的監(jiān)管主體分工問題，A縣規(guī)定工業(yè)垃圾由環(huán)保部門管理，生活垃圾和建筑垃圾由城管部門管理，但實踐中這些垃圾往往混在一起傾倒或傾倒后混合在一起，而根據(jù)該縣屬地管理的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都有責任。因此，發(fā)生傾倒事件后，責任往往就最終落在了村委會這個無執(zhí)法權的群眾自治組織上。職能部門權責邊界清晰且無縫拼接全面覆蓋是河長制有效發(fā)揮作用的基礎，部門負責是河長制的落腳點。在眾多部門中，水利和環(huán)保部門應當分別處于牽頭地位并承擔兜底責任。在部門分工負責的基礎上，河長要解決的是統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性問題，比如通過聯(lián)席會議制度匯集各部門意見，由河長制工作機構(gòu)制定一河一策作為總綱領、總藍圖。在此基礎上各部門各司其職，由河長統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，并由河長負總責。

明確河長職責和法律責任

按水域管理級別分設省、市、縣三級河長。由政府正職負責人擔任河長，副職根據(jù)河長的分工擔任副河長或分段、分區(qū)河長，一市一長、一縣一長。省級河長重在區(qū)域協(xié)調(diào)，市、縣河長重在督促部門履職。根據(jù)上級河長的具體要求，下級河長向上級河長（人民政府）及本級人大簽訂崗位目標責任書，崗位目標既包括履職行為又包括一定周期的履職結(jié)果，且重在履職結(jié)果?？己私Y(jié)果運用于公務員考評，關聯(lián)《公務員法》《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》等規(guī)定的獎懲、引咎辭職、責令辭職等制度，嚴重瀆職的直至追究刑事責任。

根據(jù)《浙江省河長制規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第16條的規(guī)定，對河長的處分條件之一是“造成嚴重后果”，然而《公務員法》及《行政機關公務員處分條例》均未設置類似條件，而且水域治理、保護的負面后果及嚴重程度很難評估，且并非都立竿見影。一個完整的法律規(guī)則必須包括每一行為規(guī)范所對應的法律后果，沒有法律后果的規(guī)范很難有執(zhí)行力。因此，對河長問責以“造成嚴重后果”為條件，或許會對河長制的落實大打折扣。法律責任是法律義務履行的保障機制和法律義務違反的矯正機制，將河長權、責坐實，對河長問責動真格，是避免河長制形式化的關鍵環(huán)節(jié)。

確立以結(jié)果為核心的考核制度

《規(guī)定》對市、縣河長的考核“以督促相關主管部門處理、解決責任水域存在問題和查處相關違法行為情況”為主要內(nèi)容，對其問責主要包括未依規(guī)巡查、未及時處理、未如實記錄舉報信息和處理舉報及其他怠于履職行為?？梢姡兑?guī)定》評價和監(jiān)督河長履職的角度是履職過程，而非結(jié)果。

而正如前文所述，由于主客觀因素導致市、縣級河長的親自巡查常常未真正落實，真實情況很難得到全面掌握，且《規(guī)定》也未禁止河長指派下屬代為巡查；而“查處違法”是否履職到位、是否充分，客觀上很難由上級河長作出準確評估。對河長履職考評，應該是最終效果，能夠用客觀標準量化評價的效果，比如水生物數(shù)量、污染物數(shù)量等，因為社會需要的也就是效果。的確，這些數(shù)據(jù)取決于整個流域，往往不是一個河長所能控制，在確定“承包基數(shù)”的時候?qū)⒏鞣N因素如上游、對岸情況充分考慮進去，在理論上這應該能做到，可以評估得保守一些，甚至可以將其他因素的影響考慮得最大化。有了量的標準，河長們自然會根據(jù)量的指揮棒因地制宜地決定自己的行為，而且因支流與干流的關系，也能有效促進上級河長支持下級河長履職。

建立與河長互動的社會化監(jiān)管、服務制度

水域空間是開放的，每時每刻都會發(fā)生新的情況。以河道為例，一條河道目前面臨的威脅主要有：非法捕魚、非法排污、非法采砂石、非法傾倒垃圾等。這些違法行為不分晝夜地發(fā)生著，尤其在夜間和休息日。以政府目前的資源，顯然難以應對。民間舉報的作用也有局限，一則取決于民間覺悟程度如何，二則取決于相關部門出于工作負擔等因素的考慮是否會真誠受理和處理舉報信息。鑒于此，筆者認為引入社會化服務和監(jiān)督不失為務實之舉。

可以賦予社會化服務企業(yè)（以下簡稱“第三方”）三項功能：一、日常保潔；二、舉報水域違法行為，并監(jiān)督政府履職；如何激發(fā)第三方舉報、監(jiān)督的積極性呢？需要給予其壓力和動力，那就是第三項功能的賦予，即現(xiàn)狀維持或提升的保證?？赏ㄟ^河長與第三方簽訂行政合同明確約定，如不能完成現(xiàn)狀保持或提升，則不予支付部分報酬。同時約定，如經(jīng)第三方舉報而河長未采取切實行動的，視為河長違約，相應減除第三方的任務指標。至于現(xiàn)狀如何鎖定，提升如何衡量，則是另一個技術問題，可另作討論。為防止河長基于某種考慮，寧愿自己違約但仍然支付第三方獎勵金而怠于制止違法，則敞開渠道接受社會監(jiān)督。比如建設對公眾開放的網(wǎng)絡平臺，第三方通過該平臺向河長舉報，河長通過這個平臺反饋處理情況。雙方如發(fā)生爭議的，由雙方共同選定的民間機構(gòu)在平臺上作出評判。整個邏輯脈絡是：河長通過行政合同購買第三方服務，第三方做好日常保潔的同時對違法行為進行監(jiān)督；河長監(jiān)督第三方有未履行合同，第三方監(jiān)督河長有未履職；全社會包括上級河長監(jiān)督河長和第三方有未“唱雙簧”。維系上述關系的紐帶是行政合同。當然，這種設計是粗線條的“示意圖”，有待深入研究后對行政合同予以具體化。

加快進行地方立法

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》要求，到2018年底前全面建立河長制。根據(jù)全面依法治國的總要求，要實現(xiàn)這個目標，必須立法先行。在國家立法無具體規(guī)定的情況下，根據(jù)《立法法》第72條、82條的規(guī)定設區(qū)市可以制定地方性法規(guī)和地方規(guī)章。作為一項全新的制度，為穩(wěn)妥起見可充分發(fā)揮地方的主觀能動性，再通過總結(jié)提煉各地的法律實踐后上升到制定省級、國家級法律法規(guī)。

分析來看，河長制的邏輯是“承包”，包括下級河長對上級河長的“承包”、職能部門對河長的“承包”。既然是“承包”，則“發(fā)包方”和“承包方”應互相約束互相制約。眾所周知，國內(nèi)水問題，尤其是水污染問題，除了政府首長的責任心因素外，還往往與處在GDP與環(huán)保博弈中的領導意志因素有關，因此還需引入第三方對政府的“承包”。通過上述三個“承包”，形成處于公眾監(jiān)督之下的行政問責與申辯、民事追責與抗辯，圓滿了法律施行的正當程序。依據(jù)法治思維，在遵循政府職能配置的前提下，牽住河長這個牛鼻子，促動部門依法嚴格履職，通過引入社會專業(yè)組織和公眾的幫助和監(jiān)督，建立內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督并行的制約和激勵機制，這或許正是河長制步入法治軌道的良性運行機制。