創(chuàng)新長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)共同體協(xié)調(diào)機(jī)制

文 李志萌 盛方富

為凸顯長江經(jīng)濟(jì)帶在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的明確定位和獨(dú)特優(yōu)勢，應(yīng)從生態(tài)環(huán)境這一最大公約數(shù)入手，打破分割的舊格局、創(chuàng)建協(xié)調(diào)的新機(jī)制。

習(xí)近平總書記提出長江經(jīng)濟(jì)帶要從整體出發(fā)，樹立“一盤棋”思想，把自身發(fā)展放到協(xié)同發(fā)展的大局之中。長江橫跨我國東中西三大區(qū)域，流域覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、重慶等11省市，既是經(jīng)濟(jì)共同體，更是休戚相關(guān)的生態(tài)共同體。實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，是順應(yīng)新時代我國社會主要矛盾變化的必然要求。

作為我國一項重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，長江經(jīng)濟(jì)帶是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要平臺和載體，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中有著獨(dú)特的戰(zhàn)略地位和建設(shè)價值。長江經(jīng)濟(jì)帶流域內(nèi)發(fā)展不平衡不充分是我國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的集中“縮影”。促進(jìn)區(qū)域協(xié)同，“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”是剎住長江經(jīng)濟(jì)帶無序開發(fā)，避免“建設(shè)性”大破壞，實現(xiàn)科學(xué)、綠色、可持續(xù)開發(fā)的治本之策。為凸顯長江經(jīng)濟(jì)帶在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的明確定位和獨(dú)特優(yōu)勢，應(yīng)從生態(tài)環(huán)境這一最大公約數(shù)入手，打破分割的舊格局、創(chuàng)建協(xié)調(diào)的新機(jī)制，打造“一江同體，齊頭并進(jìn)”的生態(tài)共同體，以奏響長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的“同心曲”，確保長江“一江清水”綿延后世。

沿江區(qū)域發(fā)展不平衡

長江經(jīng)濟(jì)帶全流域發(fā)展不平衡不充分是制約長江一體化大保護(hù)的重要瓶頸。

區(qū)域發(fā)展梯度差異較大

長江經(jīng)濟(jì)帶橫跨了東中西三大區(qū)域，覆蓋11個省市，3個處于不同發(fā)展階段的城市群，面積約205萬平方公里。長期以來，受各地不同地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人力資本狀況等因素影響，流域內(nèi)區(qū)域發(fā)展的層級相差較大，下游的長三角地區(qū)是全國最發(fā)達(dá)的區(qū)域之一，而上游人均GDP只有下游的40%，中游人均GDP是下游的50%～60%，上游三峽庫區(qū)、中部蓄滯洪區(qū)和7個集中連片特困地區(qū)脫貧攻堅任務(wù)繁重。

區(qū)域利益訴求差異明顯

較大區(qū)域發(fā)展梯度差異，導(dǎo)致流域內(nèi)各地的利益訴求千差萬別，如上游的青海三江源是長江之源、中華水塔，云南、貴州等地是長江流域重要的生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)禁止開發(fā)區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，渴望有更多的發(fā)展權(quán)益，中游的湖北、湖南、江西等在享受上游地區(qū)提供的水資源環(huán)境服務(wù)的同時又希望承接下游的產(chǎn)業(yè)，下游的江浙滬等希望得到中上游地區(qū)提供良好資源環(huán)境而未考慮對中上游地區(qū)的因發(fā)展受限應(yīng)給予相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。由于長期以來缺乏有效的法律法規(guī)硬約束，行政分割下的區(qū)域GDP導(dǎo)向的政績競爭，使公權(quán)力博弈制約全流域生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的成色和效果。當(dāng)這些不同的利益訴求不能協(xié)調(diào)好并發(fā)生沖突時，就必然阻礙長江生態(tài)共同體的整體打造，最終使長江經(jīng)濟(jì)帶上中下游局部利益選擇與流域整體利益預(yù)期發(fā)生偏離。

大保護(hù)的“共抓”合力不足

優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，其在使用中具有外部性，容易產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象，對長江這種橫跨東中西三大區(qū)域且流域內(nèi)區(qū)域發(fā)展層級相差較大的河流，體現(xiàn)得尤為明顯。長江帶給沿岸4億人民灌溉之利、舟楫之便、魚米之裕。長江經(jīng)濟(jì)帶上中下游各區(qū)域開展生態(tài)一體化保護(hù)的根本驅(qū)動力，在于共享利益和區(qū)域地方既得利益，而長江全域利益的整合往往是以地方利益的讓渡為前提。在缺乏長江全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)葟?qiáng)有力利益統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制作用下，長江流域“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的合力難以最大化并真正發(fā)揮作用。

協(xié)同機(jī)制存在的主要問題

為貫徹落實中央對長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，沿江11個省市積極響應(yīng)并行動，省際間也簽訂了系列協(xié)議并開展各類合作，但總體而言仍處于分割狀態(tài)，未形成一體化的協(xié)調(diào)機(jī)制，直接影響長江經(jīng)濟(jì)帶承載能力和發(fā)展?jié)摿Α＞唧w表現(xiàn)為：

協(xié)調(diào)管理機(jī)制松散

長江流域在自然地理上是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，但在行政地域上又橫貫九省二市，被沿江各行政區(qū)域分段節(jié)制；長江具有發(fā)電、航運(yùn)、供水、生態(tài)凈化等多種功能，這些功能被不同的行政部門管理，形成了相互隔離和沖突的職能管理結(jié)構(gòu)。雖然長江各省份交流頻繁，但目前由于缺乏政策激勵、監(jiān)督考核及常態(tài)化工作機(jī)制，深化協(xié)作相關(guān)職能較為分散等，這些合作平臺的作用還沒有完全發(fā)揮出來。

規(guī)劃管理機(jī)制碎片化

區(qū)域化的行政管理體制導(dǎo)致長江流域規(guī)劃、開發(fā)與管理的分段化、碎片化。交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游等相關(guān)部門均參與長江流域的管理，受制于不同單位和部門之間目標(biāo)和職能的差異化，出現(xiàn)“鐵路警察、各管一段”的“九龍治水”式困境，甚至出現(xiàn)管理的真空地帶，導(dǎo)致長江流域管理缺乏統(tǒng)一性和整體性。因缺乏一個負(fù)責(zé)規(guī)劃實施與執(zhí)行的權(quán)威機(jī)構(gòu)，規(guī)劃的生命力欠缺，在相關(guān)法律缺失的情況下執(zhí)行也是蒼白無力，導(dǎo)致污染從上游向下游轉(zhuǎn)移，非法排污加劇，水污染勢頭難以有效遏制。

缺乏法律硬約束機(jī)制

建立健全法律制度體系是保障跨省域流域生態(tài)安全的一項必不可少的制度安排，這也是國外經(jīng)驗的一個重要內(nèi)容，但長江經(jīng)濟(jì)帶流域管理機(jī)構(gòu)存在著法律地位不明確、職能交叉分割以及缺乏自主管理權(quán)等問題，難以調(diào)解省際合作矛盾?，F(xiàn)有的長江經(jīng)濟(jì)帶管理機(jī)構(gòu)均無法對長江經(jīng)濟(jì)帶全流域進(jìn)行綜合的協(xié)調(diào)與管理。

利益分配協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

健全的利益分配協(xié)調(diào)機(jī)制是有效解決流域生態(tài)保護(hù)問題、協(xié)調(diào)多方利益的一個重要舉措。由于長江經(jīng)濟(jì)帶上中下游之間的利益分配協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，致使沿江地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局缺乏全局性、層次性和關(guān)聯(lián)度，各自為政。并且，各地在上馬重化工項目時，雖事先進(jìn)行了園區(qū)規(guī)劃、環(huán)境評價、安全評估，但主要是單個項目或園區(qū)局部影響的評估，在利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全的情況下，難以統(tǒng)籌考慮整個長江水系的生態(tài)環(huán)境承載力和運(yùn)輸系統(tǒng)承載力。

打造長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)共同體協(xié)調(diào)機(jī)制的建議

長江經(jīng)濟(jì)帶要從整體出發(fā)，形成生態(tài)共同體合力的體制機(jī)制，實現(xiàn)錯位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、有機(jī)融合。

建立山水林田湖草系統(tǒng)治理統(tǒng)籌機(jī)制

深化長江沿線山水林田湖草系統(tǒng)治理模式創(chuàng)新，研究設(shè)立長江流域山水林田湖草系統(tǒng)治理委員會，對全流域山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)要素的開發(fā)和保護(hù)、區(qū)域發(fā)展等重大問題做出統(tǒng)籌規(guī)劃和一體化系統(tǒng)治理。探索建立長江沿線山水林田湖草系統(tǒng)治理監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，推動省市之間跨區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)治。推動長江經(jīng)濟(jì)帶省市之間建立水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與流域水資源調(diào)度聯(lián)動機(jī)制，統(tǒng)籌水質(zhì)水量和水生態(tài)保護(hù)。圍繞長江沿線山水林田湖草系統(tǒng)治理，對長江沿線山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)等各種行為進(jìn)行精準(zhǔn)規(guī)范，依據(jù)生態(tài)功能定位、生態(tài)本底條件的不同實施不同管控策略，實施核心區(qū)、緩沖區(qū)這種分等級管控模式，選擇太湖、洞庭湖、鄱陽湖等沿江湖泊開展國家公園體制試點。

加快長江立法建立法律硬約束機(jī)制

加快制定并出臺流域?qū)ｉT法律。為更好實現(xiàn)長江開發(fā)與保護(hù)向縱深推進(jìn)，理順長江治理體系，應(yīng)加快推進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程，通過制定長江流域?qū)ｉT法律實現(xiàn)對長江流域進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和治理，形成上中下游協(xié)同的管理和調(diào)度機(jī)制，構(gòu)建多元共治的現(xiàn)代流域治理體系，促進(jìn)整個流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。構(gòu)建基于國家戰(zhàn)略的國家層面的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展工作；就長江經(jīng)濟(jì)帶跨省域生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展等問題進(jìn)行定期協(xié)調(diào)和管理。

建立公平共建共贏的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

制定長江流域生態(tài)補(bǔ)償試點方案，成立長江流域生態(tài)補(bǔ)償基金，推動長江經(jīng)濟(jì)帶建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)有償分配機(jī)制。建立健全分層次分級的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。針對長江流域不同區(qū)域，開展不同類型的生態(tài)補(bǔ)償，比如有的地區(qū)水土流失嚴(yán)重，有的地區(qū)是污染問題嚴(yán)重，有的河段是需要保護(hù)生物物種等。根據(jù)不同區(qū)域特點，建立起一個大的分區(qū)分類的生態(tài)補(bǔ)償框架，在大的生態(tài)補(bǔ)償框架下，探討分層次分級的補(bǔ)償方式。

加快構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作推進(jìn)機(jī)制

長江經(jīng)濟(jì)帶各省市要加強(qiáng)互聯(lián)互通建設(shè)，減少要素自由流動的壁壘，通過統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策來形成區(qū)域的合理分工。建議建立一個跨行政區(qū)域的、政府主導(dǎo)與企業(yè)運(yùn)作相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作機(jī)構(gòu)。通過構(gòu)建跨長江11省市之間的高層次協(xié)商議事機(jī)制，來打破區(qū)域之間的行政壁壘，推動跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動。盡快出臺長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)一指導(dǎo)目錄，推進(jìn)沿江綠色生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)。各地在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時，也要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)帶全局發(fā)展。同時適當(dāng)鼓勵企業(yè)進(jìn)行跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)重組和建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，實現(xiàn)上中下游產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展的科技合作體系

構(gòu)建跨區(qū)域全方位立體化生態(tài)環(huán)?？萍急O(jiān)控體系。建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，確定長江流域各類自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、空間分布，以及對開發(fā)利用狀況進(jìn)行及時的監(jiān)測和數(shù)據(jù)采集。將大數(shù)據(jù)技術(shù)引進(jìn)長江流域生態(tài)環(huán)保監(jiān)測體系，著力構(gòu)建針對長江流域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、綜合信息管理系統(tǒng)以及信息化共享平臺，以實現(xiàn)各級各類監(jiān)測信息互聯(lián)共享，提升監(jiān)測預(yù)報預(yù)警、信息化處理能力和保障水平。積極構(gòu)建沿江區(qū)域創(chuàng)新體系。引導(dǎo)創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，形成一批擁有核心技術(shù)和自主品牌的龍頭企業(yè)，立足長江經(jīng)濟(jì)帶的智力優(yōu)勢和重點產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，新建一批國家級創(chuàng)新平臺，實現(xiàn)跨機(jī)構(gòu)、跨地區(qū)的開放運(yùn)行和共享。支持建設(shè)國家地方聯(lián)合創(chuàng)新平臺。探索建立工業(yè)技術(shù)研究院等新型研究機(jī)構(gòu)，在沿江重要節(jié)點城市建立一批成果轉(zhuǎn)移中心、知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)營中心和產(chǎn)業(yè)專利聯(lián)盟，把長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為全國創(chuàng)新示范區(qū)。

創(chuàng)新投融資機(jī)制，廣辟長江大保護(hù)資金來源

建立長江經(jīng)濟(jì)帶河湖治理資金投入穩(wěn)定增長機(jī)制。規(guī)定各級政府各自資金投入比例，規(guī)范排污稅（費(fèi)）等?？顚Ｓ?，利用好水資源及污染處理收費(fèi)價格機(jī)制，維持或補(bǔ)貼治理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行費(fèi)用?！皹?gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”是黨的十九大報告解決突出環(huán)境問題的重要舉措，在長江流域水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境改善、水生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域，應(yīng)積極探索PPP等公私合營模式，完善第三方治理機(jī)制，通過政府購買生態(tài)服務(wù)的方式，鼓勵和引導(dǎo)民營資本、社會資金等參與長江生態(tài)修復(fù)與治理。引導(dǎo)企業(yè)參與流域環(huán)境治理，并與信貸融資、綠色保險財政補(bǔ)貼等多項經(jīng)濟(jì)利益掛鉤。在長江生態(tài)修復(fù)與治理過程中，應(yīng)積極拓展綠色信貸、融資租賃、定向融資等新型投融資渠道，成立專門的長江流域治理專業(yè)投資公司或基金，提高治理資金的運(yùn)作效率。同時，按照“社會參與、自愿認(rèn)籌、留本返還、收益捐贈”思路，多渠道籌措長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)公益金，收益全部用于長江生態(tài)類項目建設(shè)。