社會效益?zhèn)赫徺I社會服務(wù)的法律制度創(chuàng)新

獲得優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是人們所能夠獲得的、真實的、最基礎(chǔ)性的正義。［1］(P158)黨的十九大提出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。公共選擇、新公共管理、新公共服務(wù)等經(jīng)典理論不約而同地將供給公共產(chǎn)品、改善民生歸為政府天然之責。［2］當下我國經(jīng)濟發(fā)展已進入新常態(tài)，相應(yīng)映射到財政領(lǐng)域亦聯(lián)動呈現(xiàn)出財政收入中低速增長的新情況。一言以蔽之，財政新常態(tài)為破解既存的民生類公共產(chǎn)品供給困局增加了新的滯礙。政府必須依托金融體制創(chuàng)新，引入市場激勵機制，創(chuàng)新政府購買服務(wù)方式，以期提升公共產(chǎn)品供給績效、增進社會福祉。

社會效益?zhèn)⊿ocial Impact Bonds）2010年肇始于英國，在美國稱為效果付費債券（Pay for Success Bonds），它厘革修正了政府直接出資購買社會服務(wù)的傳統(tǒng)民生產(chǎn)品的供給體制，徑由發(fā)行社會效益?zhèn)谕ㄉ鐣Y本用于項目導向型社會服務(wù)供給，政府作為委托人不再直接為服務(wù)付費,而是以結(jié)果為導向——為服務(wù)效果償債。它基于社會效益目標的達成，將激勵機制、問責機制與結(jié)果綁定，通過社會資本的融入推動社區(qū)矯治、兒童教育、居家養(yǎng)老等預防性社會干預服務(wù)升級，政府基于社會服務(wù)效果評判為“效果”付費，促使公共服務(wù)供給機制轉(zhuǎn)變和財政風險、績效責任的遷移。2012年它與眾籌（Crowd Funding）和公益公司（Benefit Corporation）一并被譽為世界“三大金融創(chuàng)新”。［3］(P21)時下跨政府、市場和社會部門的協(xié)同合作已日益被視作求解肯綮社會問題的良方。［4］(P44)在《預算法》有限授權(quán)地方政府“公益性資本支出”發(fā)債的前置語境下，我國可以嘗試引借構(gòu)造社會效益?zhèn)贫?，升級政府購買社會服務(wù)模式，以結(jié)果為導向變革公共服務(wù)融資和供給機制，破除財政新常態(tài)背景下經(jīng)濟增長與民生改善的體制激勵不相容的困境。

一、社會效益?zhèn)膭?chuàng)新實踐

社會效益?zhèn)讋?chuàng)于英國，勃發(fā)于美國。研判這一建立于“市場”基礎(chǔ)上的復合經(jīng)濟收益和社會效應(yīng)的新型融資范式在英美等國的實踐樣本，其成功根柢在于不僅將社會資本引入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域以彌補財政資金的不足，更在于構(gòu)造出結(jié)構(gòu)化合同耦合了政府機構(gòu)、社會資本、社會組織等眾多利益相關(guān)方，以結(jié)果為導向眷注預防性社會服務(wù)供給和社會效益實現(xiàn)。

早在2007年，英國社會活動者亞瑟·伍德就提出了社會效益?zhèn)臉?gòu)想。為應(yīng)對2008年金融危機，英國政府精簡公共支出政策出臺，2010年英國司法部將這一設(shè)想注入公共服務(wù)厘革范疇，并率先付諸“累犯預防”項目實踐。［5］(P247)英國司法部授權(quán)非營利的中介機構(gòu)“社會金融”（Social Finance，Ltd.）發(fā)行社會效益?zhèn)?，從私人、信托、金融機構(gòu)等進行項目融資，債券總額500萬英鎊，洛克菲勒基金會等17家投資機構(gòu)參與債券認購。項目服務(wù)對象覆蓋3000名在彼得伯樂監(jiān)獄服刑少于12個月，并且在2010年9月9日至2012年6月30日之間被釋放的成年男性，由圣賈爾斯基金(St.Giles Trust)等非營利社會服務(wù)組織向他們及其家人提供重新融入社會服務(wù)，其目的在于打破“累犯周期”、降低再犯比率。①該項目的創(chuàng)新之處在于創(chuàng)設(shè)增長率模式，投資回報不是在融資合同預先約定，而是視項目社會效果而定。根據(jù)協(xié)議，如果與對照組相比項目目標對象監(jiān)獄重返率降低7.5%則投資者可以收回投資；如果重返率降低超過7.5%，根據(jù)重返率降低比例投資者可獲得2.5%-13%的投資回報。該項目周期為8年，目前還在持續(xù)進行中。對該項目數(shù)據(jù)的階段分析已經(jīng)映射出積極的信號，2014年英國司法部公布對第一組（1000人）項目目標對象第三方評估中期統(tǒng)計結(jié)果顯示：在釋放12個月內(nèi)犯罪且在此期間或之后6個月內(nèi)被法院定罪的參與實驗項目的服刑者（重返監(jiān)獄）比率低于對照組8.4%。②

社會金融公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年6月，高盛、美林、洛克菲勒等投資機構(gòu)已經(jīng)在英國、美國、加拿大、澳大利亞、日本、愛爾蘭、印度、墨西哥、韓國、以色列等15國投資了60個社會效益?zhèn)椖?，共籌集資金20億美元，涉及勞動力發(fā)展、兒童寄養(yǎng)、早期教育、預防保健、殘障者服務(wù)、社區(qū)矯正、老年人孤獨排解、無家可歸者救助等十余個預防性民生公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域。已有22個項目公布了干預效果數(shù)據(jù)，其中有21個項目產(chǎn)生積極的社會效果，英國諾丁漢改善教育和就業(yè)等12個項目向投資者償付或者投資者將受益再次投入項目。［6］全球發(fā)展中心（CGD）與社會金融（Social Finance）甚至以社會效益?zhèn)癁槟０?，合作設(shè)計了致力于改進發(fā)展中國家社會服務(wù)的發(fā)展影響債券（Development Impact Bonds，DIB）。③

一言以蔽之，社會效益?zhèn)诠卜?wù)領(lǐng)域突破了政府—社會資本”或“政府—社會組織”雙邊平行結(jié)構(gòu)，通過創(chuàng)設(shè)結(jié)構(gòu)化合同將社會資本導入民生社會產(chǎn)品供給，創(chuàng)新建構(gòu)了政府、社會資本和社會組織三位一體協(xié)同合作框架，顛覆了傳統(tǒng)的公私資本合作模式（Public-Private-Partnership，PPP）④，衍申構(gòu)造出新型公私伙伴關(guān)系（public,private and non-profit actors，PPNP）。社會效益?zhèn)陨鐣б婺繕说膶崿F(xiàn)為圭臬，嵌套疊加了合同、績效管理和公私伙伴關(guān)系等多維成分元素，促就公共產(chǎn)品融資供給畛域政府、市場、社會協(xié)同共治。投資者為社會行為干預項目提供前期資金支持以襄助達到預期效果目標并節(jié)約用以事后解決問題的財政預算投入。項目具體經(jīng)由非營利性社會服務(wù)組織實施，最終由獨立的第三方評估機構(gòu)測算評價社會效果，而政府只需要為達到約定效果的項目償債。投資者將協(xié)同融資中介機構(gòu)監(jiān)管整個項目實施進程，投資者的回報與可計量的社會效益成正相關(guān)關(guān)系，僅當社會效益實現(xiàn)時投資人才能獲益。非營利性社會組織本身以社會為本位，其自身價值的體現(xiàn)亦在于社會效果的實現(xiàn)。

二、社會效益?zhèn)芍贫鹊膭?chuàng)新點

社會效益?zhèn)ㄟ^獨特的結(jié)構(gòu)化合同體系，在參與者之間創(chuàng)設(shè)了一種準股權(quán)結(jié)構(gòu)。相較于既有的政府債券、政府與社會資本合作（PPP）等傳統(tǒng)的政府融資和公共產(chǎn)品供給機制，社會效益?zhèn)膭?chuàng)新點在于：

（一）耦合政府、市場和社會的新型公私合作機制

社會效益?zhèn)?gòu)了一種獨特的公共—私人—非營利部門合作共治范式，以融資中介機構(gòu)為中樞，將政府、投資者、非營利服務(wù)提供者耦合銜接于項目來引導公共服務(wù)供給，使其休戚與共于民生改善和特定的社會效益。該債券將激勵機制、問責機制與結(jié)果綁定，將投資與社會效益產(chǎn)出統(tǒng)合考量，在政府、市場資本和社會組織之間創(chuàng)設(shè)一種獨特的基于項目成果的協(xié)議構(gòu)造，迥然有異于傳統(tǒng)PPP模式政府與社會資本之間直接合作。社會效益?zhèn)举|(zhì)上是一種行政機關(guān)、非營利社會服務(wù)的提供者和投資者之間一種基于項目成果的合約，它以中介機構(gòu)作為中樞，政府授權(quán)其以合同的方式連接投資者、社會服務(wù)供給者，實現(xiàn)公與私的間接合作。

社會效益?zhèn)澈蟮睦碚摮姓J我們當前社會最大的問題不能被政府、市場資本或者慈善組織單獨解決，強調(diào)政府、市場、社會之間的協(xié)同共治,激勵各行為主體在跨部門溝通與協(xié)調(diào)中發(fā)揮更加積極的作用。［7］該債券特別之處在于允許不同的角色執(zhí)行項目中它擅長執(zhí)行的部分。［8］政府不再是單一主體，而只是其中一個主體,有許多在形式上相互獨立的決策中心從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突。［9］(P11)該債券汲取政府、商業(yè)資本和非營利社會組織的優(yōu)勢專長，并將財政、金融和社會資源整合配置，融合聯(lián)動公共行政機關(guān)執(zhí)行力、私人公司和投資者的靈活性、非營利組織的社會本位性，通過預防性干預解決社會問題?？偟膩砜矗且环N主要依靠市場機制和投資者參與，實現(xiàn)民生改善的政府購買服務(wù)和社會治理創(chuàng)新融資樣式。

（二）以預防為主的新型公共服務(wù)供給模式

社會效益?zhèn)谖鞣桨l(fā)達國家備受推崇的主要緣由在于：它為私人投資者投資通常難以獲得政府財政預算支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是以預防為主的項目導向型社會服務(wù)創(chuàng)設(shè)了體制性通道。其主旨理念在于鼓勵社會資本對項目導向型的社會服務(wù)進行前期投資，通過實現(xiàn)社會收益的貨幣化，或者計算介入項目為公共部門節(jié)約的成本，將社會介入項目轉(zhuǎn)變?yōu)榭赏顿Y資產(chǎn)。

社會效益?zhèn)⒅貙ι鐣栴}的事先預防而非事后補救，踐行貫徹了本杰明·富蘭克林提出的“預防為主，治療為輔”治理理念。［10］理論酌量和實踐流變已充分闡釋了勞動力發(fā)展、青少年犯罪、累犯預防、無家可歸者救助、兒童早教、老年人陪護、醫(yī)療保健等預防性社會項目投資勢必衍生“杠桿效應(yīng)”，促致事后解決相關(guān)社會問題的財政支出成倍節(jié)約⑤。但是由于目標對象在政治體系中發(fā)言權(quán)和關(guān)注度乏善可陳，政府財政預算資金往往投入于社會問題的補救性解決，而無力提供預防性的幫助。多米諾效益的傳導必然導致在社會問題顯著化前的預防階段缺少足夠的干預服務(wù)供給，而政府也只能在事后補救階段付出更大的財政代價。見微知著，社會效益?zhèn)w制的建構(gòu)并不意味政府失職缺位而是彰顯了現(xiàn)代政府治理理念的優(yōu)化抉擇——政府主要作為委托者只為效果付費，將市場融資工具應(yīng)用于預防性社會服務(wù)領(lǐng)域，并且在項目設(shè)計實施中賦予第三部門充裕的自主考量權(quán)能。［11］這為公共財政從支持補救性事后社會服務(wù)過渡到支持花費更少的預防性項目，建構(gòu)了較為妥帖的邏輯路徑。

（三）眷注社會效益實現(xiàn)多方共贏的機制

社會效益?zhèn)麨閭鋵嵸|(zhì)是各方主體正和博弈下的公共資源配置機制的創(chuàng)新，其目的在于獲得多方主體目標函數(shù)中的最大公約數(shù)——社會效益實現(xiàn)。追本溯源，如果項目既定社會效益目標成功實現(xiàn)則各利益相關(guān)者互惠共贏格局如期達成：政府——公共產(chǎn)品供給增加且財政資金節(jié)約；投資者——社會美譽和經(jīng)濟收益兼而得之；社會組織——社會服務(wù)效率和技能提升、社會服務(wù)領(lǐng)域擴大；目標對象——收獲高效的社會服務(wù)和生存狀態(tài)改善。

供給公共產(chǎn)品促進民生改善是政府不容推辭之責任。社會效益?zhèn)ㄟ^將私人投資引入社會服務(wù)供給，免除了政府對社會服務(wù)項目的前期投資義務(wù)。如果項目成功，相關(guān)社會問題得到改善，政府支出就會相應(yīng)減少，必然引致財政資金節(jié)約。如果項目不成功，政府無須付費，亦不存在財政資金支出。易言之，社會效益?zhèn)癁檎鉀Q社會問題中的財政風險遷移搭建了制度平臺。

投資者選擇投資此類特殊融資工具，除了慈善利他動機外亦不能排除一定利益考量——社會效益?zhèn)谫Y主要用于預防性社會問題的解決和弱勢群體的民生改善。于社會資本而言，選擇投資此類債券既有助于樹立其社會責任形象博取社會美譽，又有可能獲得相應(yīng)的經(jīng)濟回報，兼得“魚與熊掌”。

作為市場化融資渠道，社會效益?zhèn)癁榉菭I利社會服務(wù)組織帶來革命性的融資改變，推動其基于使命、價值觀和運行方式主動適應(yīng)優(yōu)勝劣汰和市場導向的生存模式，由主要依賴政府融資轉(zhuǎn)型為高效率、創(chuàng)新型的市場主體。鉗制非營利組織蓬勃發(fā)展的最大障礙就是資金支持的不穩(wěn)定和可說明性的不足。［12］經(jīng)過公開遴選能夠參與社會效益?zhèn)椖糠?wù)供給的非營利組織可以獲得持續(xù)穩(wěn)定并相對長期的經(jīng)濟支持。投資者愿意為那些有良好聲譽的非營利組織或是那些有實現(xiàn)可能的項目提供資金支持。

三、社會效益?zhèn)芍贫鹊膬r值取向

社會效益?zhèn)囊荚谟趯⒓顧C制、問責機制與結(jié)果綁定，其核心目標在于通過改善問責制度促進結(jié)果實現(xiàn)，借助新的方法探求對目標人群較好的行為干預效果，經(jīng)由多方博弈實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域資源的優(yōu)化配置，最終達至最佳社會效益的社會治理構(gòu)造。

（一）昭示政府治理改進和權(quán)力分散

社會效益?zhèn)烊坏匾笳颜谜畽?quán)力的精簡和分散。在政府授權(quán)下，中介機構(gòu)與投資者、社會服務(wù)機構(gòu)、評估機構(gòu)等相關(guān)主體建立合同關(guān)系，實現(xiàn)融資、服務(wù)、評估全過程的協(xié)同合作。在債券發(fā)行以及項目進展過程中，政府主要采用一種不插手的管理方式——不必決定依據(jù)哪種方式，只需決定要獲得何種成果。見微知著，社會效益?zhèn)砹艘环N政府治理趨勢的延續(xù)，即政府減少在社會服務(wù)上的直接投資和供給，同時鼓勵增加社會投資和“市場化的”第三部門的服務(wù)供給。根據(jù)資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟合理性原則和交易成本最小化原則,努力尋求政府、市場和第三部門在預防性公共服務(wù)供給領(lǐng)域的均衡點。［13］

政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要害是處理好政府、市場、社會的關(guān)系。［14］社會效益?zhèn)档土松鐣芾淼男姓?，提高了社會問題治理的經(jīng)濟屬性，必然有益于政府治理能力的構(gòu)造。前已述及，單就投資風險和收益考量，當下社會效益?zhèn)瘜τ谝话阃顿Y者還缺乏吸引力。為在高度競爭的融資市場中爭取到“心儀”的投資者，打消投資者對“成功付費”的疑慮，政府不僅需要有高超的溝通技巧，更需要構(gòu)建完善的政府治理體系并接受債權(quán)人的監(jiān)督約束。國家權(quán)力不僅要學會謙卑，更要學會提高透明度，充分滿足債券投資者的知情權(quán)。［15］公私協(xié)商、民主合作凸顯了政府權(quán)力和社會權(quán)力屬性的平行性。［16］另一方面，第三方評估機構(gòu)對社會服務(wù)項目成功與否給予客觀獨立的評定，亦保證了作為最終付款人的納稅人清晰獲知公共資金使用和公共服務(wù)績效，監(jiān)督政府全面履職高效盡責。

（二）結(jié)構(gòu)化合同成為連接公益使命與資本市場的橋梁

社會效益?zhèn)淖兞藗鹘y(tǒng)由政府付費、社會組織供給的二元公共服務(wù)供給模式，架構(gòu)連接起公益使命與資本市場之間的橋梁。它將社會資本引入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域不僅彌補了財政資金的不足，而且實現(xiàn)了減輕政府財政支出壓力、提升資源配置和公共產(chǎn)品供給效率的多元目標。于投資者而言，社會效益?zhèn)倪\行內(nèi)蘊一定的慈善理念，資金最終投向公益性公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，故參與社會效益?zhèn)椖砍藵M足經(jīng)濟收益目的外亦承擔了社會責任，如合同目的順利達成則投資者有機會“名利雙收”——同時獲取慈善美譽和金錢收益。鑒于其投資回報與公共產(chǎn)品供給的社會效果匹配掛鉤，為防控投資風險，投資者一方面會發(fā)揮項目篩選研判和管理優(yōu)勢，預先評估債券投資回報的可能性，選擇契合收益要求的債券納入投資組合；另一方面，第三方會“主動請纓”襄助政府發(fā)揮其管理、技術(shù)等市場因素優(yōu)勢，整合運用數(shù)據(jù)收集記錄分析、分期財務(wù)報告、績效報告等績效管理工具系統(tǒng)，致力于對公共產(chǎn)品供給的實施寬口徑縱深化監(jiān)控和管理，以確保項目實施效果切實競合社會效益目標。

與標準合同相比，社會效益?zhèn)瘬碛懈臃睆偷暮贤瑯?gòu)造。其所涉主體龐雜多元，除政府、社會資本和社會組織外，至少還要有一個中間人作為各方聯(lián)絡(luò)中樞，協(xié)調(diào)政府、投資機構(gòu)、非營利服務(wù)提供者共同締結(jié)、履行合同并參與監(jiān)督社會服務(wù)的供給。在英國彼得伯樂項目中這一角色的扮演者是“社會金融”，在美國紐約青少年再犯罪預防項目中它是“教育與社會政策的非營利組織人力示范研究機構(gòu)”（MDRC）。此外，債券最終的償付要以項目成功為前置要件，這需要有主體能夠采取各方普遍認可的方法嚴格地收集分析數(shù)據(jù)，并利用數(shù)據(jù)對方案的執(zhí)行效果及時做出判斷決策。政府、社會資本、社會組織作為利益攸關(guān)方必然不適宜兼任評估角色，需要有第三方評估機構(gòu)基于自身的專業(yè)性、獨立性和誠信性對社會效益?zhèn)Y(jié)果實施精準評定，以便準確的計算出政府是否需要向投資者付費。［12］

耦合諸多差異化主體的關(guān)鍵在于以中介機構(gòu)為核心：（1）在社會效益?zhèn)繕祟I(lǐng)域確定之后政府首先要與中介機構(gòu)達成委托協(xié)議，委托其發(fā)行社會效益?zhèn)?、籌集資金用于并監(jiān)督社會服務(wù)的提供。（2）中介機構(gòu)代表政府與投資者簽訂債務(wù)融資協(xié)議，由投資者向預防性社會服務(wù)項目投入資金，政府承諾將為“成功”付費。（3）中介機構(gòu)代表政府與社會服務(wù)提供者簽訂服務(wù)購買協(xié)議，約定由社會服務(wù)提供者向特定目標對象提供社會服務(wù)。（4）中介機構(gòu)代表政府與第三方評估機構(gòu)簽訂委托協(xié)議，委托其依據(jù)各方預先確定方法對項目社會效益實施評估。［2］

（三）為公共服務(wù)供給植入市場化監(jiān)督機制

決定社會效益?zhèn)繕诉_成的關(guān)鍵因素在于非營利社會服務(wù)組織。它作為第三部門接受政府委托向特定社會領(lǐng)域供給公共服務(wù)，是債券籌資的直接使用者，亦是面對目標對象的服務(wù)直接供給者。項目社會效益實現(xiàn)與否取決于社會組織提供服務(wù)的方式、程度和資金運用的效率。為實現(xiàn)協(xié)議約定的社會效益目標，上述機構(gòu)必須具備健全的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和豐富的資源，采取市場化的服務(wù)提供模式為項目提供專業(yè)性的社會服務(wù)。

傳統(tǒng)公共服務(wù)供給最大的弊端在于外部監(jiān)督和指導不足，不僅作為付費者的政府基于財務(wù)能力制約缺位于公共服務(wù)供給質(zhì)量監(jiān)督，而且供給社會服務(wù)的社會組織自身亦缺少成本控制經(jīng)驗技能，引致公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量參差不齊。社會效益?zhèn)瘜⑸鐣Y本注入公共服務(wù)供給，將投資者作為外部監(jiān)督和指導者導入項目。多數(shù)社會效益?zhèn)顿Y者是運作成熟的慈善基金，它們兼顧社會與經(jīng)濟利益，成本控制和風險管理經(jīng)驗豐富，能夠為社會服務(wù)組織提供必要佐理和指導。由于項目成功與否與其投資收益直接關(guān)聯(lián)，投資人本身會特別關(guān)注項目運行，天然具有監(jiān)管公共服務(wù)供給效果、質(zhì)量的主觀能動性，這無疑可以減輕政府監(jiān)督公共服務(wù)項目的責任和壓力，并且助益于政府監(jiān)管成本控制。

當下，基于民生改善和人民群眾幸福獲得感提升，我國政府正不斷加大購買服務(wù)的力度、拓展購買服務(wù)的范圍，在養(yǎng)老、社區(qū)公共衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域進行大量探索。但是由于采購資金來源單一、績效監(jiān)督評價機制匱乏，實踐際遇了服務(wù)供給數(shù)量不足、服務(wù)供給質(zhì)量不高等諸多滯礙，公共服務(wù)供給與人民群眾日益增長的多元公共服務(wù)需求之間存在巨大矛盾。作為創(chuàng)新的公共服務(wù)供給和融資工具，社會效益?zhèn)瘎?chuàng)設(shè)了政府、社會資本、社會組織三維協(xié)同的公共產(chǎn)品供給框架結(jié)構(gòu)。它將公共產(chǎn)品社會效果目標的達成，作為債券償付依據(jù)；將目標控制引入到公共產(chǎn)品供給績效管理，以契約規(guī)則驅(qū)動公私主體協(xié)同參與公共產(chǎn)品供給，協(xié)作共治共擔風險。［17］不但為政府購買公共服務(wù)提供了新的資金來源，而且創(chuàng)制了確保公共服務(wù)項目投資取得實效的途徑，為特定社會問題的預防性干預改善騰挪創(chuàng)造了制度空間。解決制度落后和短缺的基本途徑是以制度創(chuàng)新方式擴大制度的實際有效供給。［18］在《預算法》有限賦予地方政府舉債權(quán)的制度語境下，契合公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之推行，引入這一金融創(chuàng)新制度完備我國政府購買服務(wù)機制正當其時。

四、社會效益?zhèn)芍贫嚷涞刂袊囊c考量

正如錢穆先生所言：“制度必然得自根自生,縱使有些可以從國外移來,也必然先與其本國傳統(tǒng),有一番融合媾通,才能真實發(fā)生相當?shù)淖饔?否則無生命的政治,無配合的制度,決然無法長成。”［19］(P1)研判這一建立于“市場”基礎(chǔ)上的新型政府購買社會服務(wù)范式在英美等國的實踐樣本，考量我國的現(xiàn)實國情，筆者認為至少要著眼于下列維度和徑路實施體系化的考量。

（一）適用范圍之厘定

不容置喙，社會效益?zhèn)皇菓?yīng)用于所有公共服務(wù)范疇、解決各種社會問題的普適良方。麥肯錫公司研究表明社會效益?zhèn)貏e適合于行為改變方面的干預措施?？季坑蛲鈱嵺`，所選擇的債券發(fā)行領(lǐng)域一般是與人的發(fā)展有關(guān)的服務(wù)，具備以下共性要素特質(zhì)：（1）有明確的目標對象人群；（2）所涉社會問題具有復雜性，不缺乏有效的解決方案，但無單一有效的解決方法，需要多部門的協(xié)同合作；（3）前期需要大量投資，政府財政和慈善資金暫時不能覆蓋；（4）前期預防性干預成本顯著低于解決性干預；（5）預防性干預方案具有鮮明的獨立性和可辨識性；（6）數(shù)年之內(nèi)可產(chǎn)生明確的和可衡量的結(jié)果且數(shù)據(jù)具有可獲得性。［20］

社會效益?zhèn)瘷M跨金融、公共管理、社會建設(shè)等多個領(lǐng)域，牽涉政府、投資者、融資中介機構(gòu)、服務(wù)提供者、目標對象等多元主體利益。對政府、社會資本與社會組織的成長發(fā)育水平和協(xié)同合作能力都具有較高要求。［11］筆者建議我國在社會效益?zhèn)贫纫浦渤跗?，先行在社會資本較為發(fā)達、社會組織發(fā)育相對成熟地區(qū)，審慎揀選少量符合前述要素特征服務(wù)人群特定且效果易于測量的公共服務(wù)項目，如社區(qū)養(yǎng)老、特殊兒童教育、就業(yè)困難勞動者教育培訓等作為先期試點。考慮到項目提前終止將直接影響依賴公共服務(wù)的特定群體，為保證基本公共服務(wù)產(chǎn)品供給的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，建議應(yīng)將社會效益?zhèn)懦龖?yīng)用于基礎(chǔ)教育、普通醫(yī)療服務(wù)等核心社會服務(wù)體系。

（二）政府風險之防范及財政預算改革

如前所述，社會效益?zhèn)倬驼昂喺艡?quán)”，使其超脫于公共服務(wù)融資和供給具體環(huán)節(jié)過程。但是項目的成功實施實際上暗含了政府未來財政預算經(jīng)費的節(jié)約，政府作為社會效益?zhèn)陌l(fā)行人負有為公共服務(wù)供給“效果”付費之責，需要用后續(xù)生成的公共儲蓄資金償付投資者。由于主要政府官員變化或政治動蕩以及經(jīng)濟環(huán)境的不利變化等，可能引發(fā)政府終止合同、違約支付或最終選擇不適當?shù)闹Ц锻顿Y者的回報等，故而持續(xù)時間相對長的社會效益?zhèn)赡苊媾R政府風險的加劇。

盡管債券償付具有或然性，但絕不意味著政府有權(quán)規(guī)避付款責任。根據(jù)約定政府固然只為“社會效益”付費，但是國家預算的受托決策性決定了其債券償付不能“臨時起意”⑥，需要通過財政預算和立法匹配防范政府、財政等風險，確保債券償付責任之履行。契合政府多年合同及或有合同債務(wù)履行，需要通過跨年度預算平衡制度等對公共服務(wù)的財政預算額度、流程等事先規(guī)劃并接受納稅人監(jiān)督，通過完備高效的預算程序保障納稅人作為決策知情人、參與者、最高話語者之憲法地位。［21］令人欣慰的是，我國2014年修訂的《預算法》已明確提出各級政府應(yīng)當建立跨年度預算平衡機制，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)置也為未來社會效益?zhèn)陌l(fā)行償付奠定了基礎(chǔ)。此外，還要借鑒域外經(jīng)驗，相應(yīng)地建構(gòu)聚焦于資金活動結(jié)果的預算體制——結(jié)果預算。上世紀末美國已開始嘗試將結(jié)果預算理念貫徹于地方預算改革。根據(jù)預算管理規(guī)程，政府應(yīng)在“結(jié)果”產(chǎn)生之前或者結(jié)合分期付款的多年承諾，通過嚴格的預算程序為可預見的最好的社會效果的產(chǎn)生提前預留全額償債的專項資金。

毋庸置疑，域外實踐已經(jīng)表明預防性公共服務(wù)項目成功的結(jié)果——社會效益實現(xiàn)、財政開支節(jié)省等需經(jīng)過較長周期方能顯現(xiàn)，可能無法直接映射于本地、當期預算。這就使得政府在債券償付時要面臨納稅人的質(zhì)疑和批評。為保障償債責任之履行，除卻向納稅人做好信息公開和說明解釋外，解決之道還在于通過特殊授權(quán)和適當?shù)牧⒎ㄆヅ湟源_保政府有足夠的法律權(quán)威依據(jù)承擔長期的為成功付費的合同義務(wù)。以美國為例，2012年美國馬薩諸塞州議會出臺《為效果付費合同法案》授權(quán)政府財政部門簽訂為效果付費合同；建立社會創(chuàng)新融資信托基金（Social Innovation Financing Trust Fund）作為償債基金，資助政府為成功付費，要求每個財政年度撥款數(shù)額要等于合同社會績效目標。作為美國最早社會效益?zhèn)⒎?，該法案的一大亮點在于問責機制的設(shè)置——規(guī)定若地方政府不能遵守合約為“效果”付費，將對其信用評級產(chǎn)生負面影響，這對增強投資者投資信心也是大有裨益的。2013年新澤西州議會也通過《社會創(chuàng)新法案》，確定了該州社會效益?zhèn)迥臧l(fā)展計劃，吸引私人投資來減少低收入家庭和無醫(yī)療保險家庭的醫(yī)療支出。［22］新澤西州采取了與馬薩諸塞州不同的立法策略，沒有規(guī)定州政府為唯一社會效益?zhèn)犊钊?，而是授?quán)新澤西經(jīng)濟發(fā)展局每年發(fā)行不超過300萬美元或者5年不超過1500萬美元社會效益?zhèn)?014年6月針對社會效益?zhèn)拿绹?lián)邦立法也提上了國會議程。鑒于社會效益?zhèn)噍^一般債券乃至政府債券具有顯著異質(zhì)性，未來在總結(jié)試點成效經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國亦需要提早著手立法籌劃，對債券適用領(lǐng)域、發(fā)行主體、協(xié)同機制、結(jié)果評估、風險防范尤其是償債責任、預算安排、問責制度等予以明定。

此外，為有效規(guī)避政府風險還可借助于主權(quán)債務(wù)不履行保險。主權(quán)債務(wù)不履行保險（Non-Honoring of Sovereign Financial Obligations，NHSFO）是世界銀行集團成員多邊投資擔保機構(gòu)(Multilateral Investment Guarantee Agency，MIGA)依據(jù)巴塞爾協(xié)議向世界銀行成員發(fā)行的金融產(chǎn)品。該產(chǎn)品針對國有企業(yè)或公私伙伴關(guān)系中政府直接支付和擔保付款義務(wù)，擔保政府在付款期限屆滿時沒有能力或者不愿意支付所造成的損失，只要政府具有無條件支付義務(wù)。⑦

（三）評估困境之逾越

作為以結(jié)果為導向的創(chuàng)新工具，社會效益?zhèn)l(fā)展的核心障礙在于所投資項目的社會效果評估，關(guān)鍵在對項目實施結(jié)果的量化處理。在社會效益?zhèn)贤w系下政府最終是否付費，有賴于社會效益目標的達成。眾所周知，公共領(lǐng)域成果的衡量具有高度的多維性和復雜性。具體到社會效益?zhèn)繕说倪_成，需要依據(jù)預先確定的客觀方法和標準，衡量服務(wù)機構(gòu)實施活動所達到的預定目標和指標的實現(xiàn)程度，對項目結(jié)果作出專業(yè)的、中立的評判。評判關(guān)注的是公共服務(wù)的結(jié)果,即公共服務(wù)是否實現(xiàn)了特定的公共價值,特別是是否滿足目標對象需求。

為了破解公共領(lǐng)域成果評估客觀性不足的困難，有學者建議設(shè)置兩類評估角色對項目給予持續(xù)性評估。一類是評估顧問，負責確定績效目標、設(shè)計評估方法、跟蹤項目發(fā)展，在持續(xù)獲得評估信息基礎(chǔ)上直接襄助中介投資機構(gòu)和服務(wù)提供者調(diào)整方案，并作為社會效益?zhèn)芾韴F隊的成員參與分析中期評估結(jié)果。另一類是獨立的評估機構(gòu)，它是項目成功與否的最終評定者，⑧需要基于與其他債券參與者保持“一臂距離”的原則開展工作，就債券目標結(jié)果是否實現(xiàn)出具客觀的評估報告。在政府只為效果付費的模式下，政府、融資中介機構(gòu)、投資者和非營利的社會服務(wù)提供者都屬于利益攸關(guān)者，均不宜對項目效果施以評判，故而需要揀選第三方專業(yè)機構(gòu)作為獨立評估者參與社會效益?zhèn)?。?2］從實踐經(jīng)驗看，大學的研究機構(gòu)、第三方評估公司及社會組織均可擔此角色。⑨為確保評估機構(gòu)遴選的客觀性，美國實踐中由各州審計局或者其他類似的機構(gòu)作為專門協(xié)調(diào)機構(gòu)，選定的評估機構(gòu)直接向協(xié)調(diào)機構(gòu)提交評估報告，報告經(jīng)協(xié)調(diào)機構(gòu)同意后將按名單發(fā)送利益相關(guān)方。這種保持距離的舉措亦有益于降低政府機構(gòu)管理者對項目評估的影響力。

此外，與專業(yè)評估機構(gòu)技術(shù)理性評估模式對應(yīng)的是公共性評估模式——公眾參與式評估。正如英國學者朱利安·勒·格蘭德所言，公共服務(wù)最好的方法是向被服務(wù)者提供選擇權(quán)，鼓勵服務(wù)提供者之間的競爭。［23］(P10)作為公共產(chǎn)品（直接或間接）“消費者”的民眾對于其供給效果顯然最具發(fā)言權(quán)。吸納民眾參與評價，將民眾滿意度作為評價指標，無疑將裨益于公共產(chǎn)品尤其是預防性公共產(chǎn)品供給更好地對接民眾需求，裨益于吸納民意、匯集民智、凝聚民心。［24］這不僅對社會效益?zhèn)u估方式和手段的發(fā)展大有裨益，進而助益于社會效益?zhèn)u估障礙的破除，也是建設(shè)法治政府和實現(xiàn)參與式民主的應(yīng)有之義。當然公眾具有與專家不同的知識、信息獲取能力和評價標準,對預防性公共產(chǎn)品供給效果的感受大多可能偏主觀甚至是無意識的。為保障評估結(jié)果的正當性與合理性，供給效果評估應(yīng)有賴于公共性和技術(shù)理性耦合關(guān)聯(lián)的復合型評價模式：在不同層次上合理運用公眾知識和專家知識,在關(guān)注公眾參與的同時借助于專業(yè)評估機構(gòu)引入技術(shù)理性凸顯技術(shù)化、科學化特色，從而促進評估邏輯演進中公共精神與技術(shù)理性的統(tǒng)一。⑩

注釋：

①英國審計署公布的一份報告顯示，60%-70%的短期服刑人員會在刑滿后的一年內(nèi)再次犯罪，由此造成的損失每年高達100億英鎊。

②同時期在英國該類人群平均的重新犯罪率卻上漲了16%，兩相比較一期項目相當于取得了監(jiān)獄重返率近24%的降幅。

③全球發(fā)展中心（CGD）與社會金融（Social Finance）以社會效益?zhèn)癁槟０澹献髟O(shè)計了致力于改進發(fā)展中國家社會服務(wù)的發(fā)展影響債券（Development Impact Bonds，DIBs）。很多非營利組織乃及商業(yè)健康保險公司紛紛效仿社會效益?zhèn)瘎?chuàng)新實踐引入預防性干預和成功付費模式。

④作為公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新產(chǎn)物，公私伙伴關(guān)系的要旨在于公共服務(wù)的多元化、多中心供給，以及將公共服務(wù)供給(delivery)劃分為提供(provision)與生產(chǎn)(production)兩個環(huán)節(jié)由不同主體分別完成，由此產(chǎn)生了政府公共服務(wù)外包、政府公共服務(wù)購買等概念和實踐，即政府將原來由自己直接舉辦、生產(chǎn)的某些公共服務(wù)通過發(fā)包、簽約的形式交由私營企業(yè)、非營利組織生產(chǎn)，并以財政資金予以支付的公共服務(wù)供給模式。

⑤美國統(tǒng)計顯示，在刑滿釋放的人員中有70%將在釋放三年內(nèi)被重新逮捕。以美國紐約青少年犯罪干預項目為例，據(jù)測算若該項目投資發(fā)揮效用，即如果五年之后服務(wù)對象的重新犯罪率比歷史數(shù)據(jù)降低10%，可使紐約市政府節(jié)約監(jiān)禁囚犯費用約1000萬。如果服務(wù)對象的重新犯罪率比歷史數(shù)據(jù)降低超過20%，可節(jié)約監(jiān)禁囚犯費用超過2000萬。

⑥政府作為受托人必須向其委托人和受益人（納稅人）負責。

⑦MIGA是致力于提供政治風險保障的國際金融機構(gòu)。提供保險的期限一般長達十五年,根據(jù)項目性質(zhì)和環(huán)境還可能再延長五年。

⑧獨立評估人只是接受融資中介機構(gòu)的委托依據(jù)預先確定的評定標準和方法開展評估工作，不得與服務(wù)提供者發(fā)生關(guān)聯(lián)，需要與項目運行保持距離以維系評估的客觀性。

⑨它們會收集目標對象的數(shù)據(jù)，進行必要的訪談和調(diào)查，并且將信息整理為報告。

⑩隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、新媒體時代的到來，數(shù)據(jù)的收集整合將更加便利，人們的數(shù)據(jù)獲取能力、分析能力、結(jié)果應(yīng)用能力等都將得到持續(xù)性的質(zhì)的提升，必將對社會效益?zhèn)u估方式和手段的發(fā)展提供技術(shù)上的支持，進而裨益于社會效益?zhèn)u估障礙之破解。

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