基層政府推進(jìn)公車改革的現(xiàn)狀與路徑選擇

劉明君， 李娟娟

(三峽大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

2014年7月16日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》[1]和《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》[2]，全國(guó)公車改革正式啟動(dòng)。此次改革是全面深化改革的關(guān)鍵一環(huán)，也是一次深刻的利益調(diào)整。改革前期進(jìn)行了大量的調(diào)研，從政策制定、方案選擇和改革步驟上都做了充分的預(yù)估和評(píng)判，可見(jiàn)中央治理沉疴的決心。從實(shí)際取得的效果來(lái)看，改革之風(fēng)勢(shì)如破竹，中央率先行動(dòng)，各地積極響應(yīng)，上行下效，改革實(shí)施4年以來(lái)，成效顯著。但只要是改革就難免觸及一些人的利益，基層政府在改革實(shí)施過(guò)程中也遇到了一些困難和問(wèn)題亟待解決。這表明，此次改革已經(jīng)觸及了深層次的利益調(diào)整，習(xí)近平總書記曾說(shuō)：“改革再難也要向前推進(jìn)，敢于擔(dān)當(dāng)，敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘?！盵3]無(wú)論如何，公務(wù)用車改革只可前進(jìn)不可后退，困難是暫時(shí)的，相信在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)指導(dǎo)下，中國(guó)公務(wù)用車改革未來(lái)的道路一定會(huì)越走越寬闊。

一、進(jìn)一步推進(jìn)公務(wù)用車改革的必要性分析

1.公車腐敗現(xiàn)象突出，嚴(yán)重影響黨的形象

車改前，我國(guó)公務(wù)用車采用分散式管理，各個(gè)單位和部門自行配備管理公務(wù)用車，這種管理模式運(yùn)行簡(jiǎn)單，便于各單位及時(shí)高效調(diào)配車輛開(kāi)展工作，但需要各單位和部門有高度的管理自覺(jué)性，一旦管理缺位，就會(huì)出現(xiàn)公車私用、公車特權(quán)、超標(biāo)超編配備公車、超額超費(fèi)公車支出等公車腐敗現(xiàn)象。因?yàn)橹皣?guó)家并沒(méi)有對(duì)公車的系統(tǒng)管理體制，各地公車腐敗現(xiàn)象十分突出，人民群眾反映十分強(qiáng)烈。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委的調(diào)研，長(zhǎng)期以來(lái)，公車使用存在“三三制”的說(shuō)法，即辦公事占三分之一，領(lǐng)導(dǎo)干部及親屬私用占三分之一，司機(jī)私用占三分之一。原本方便工作的公車成了各種腐敗行為的擋箭牌，長(zhǎng)此以往，黨和政府的形象受到嚴(yán)重影響。

2.領(lǐng)導(dǎo)專車彰顯特權(quán)，脫離群眾失去民心

建國(guó)之初，國(guó)家實(shí)行公車配備的初衷是為了方便履行公務(wù)，提高辦事效率，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制的逐漸完善，公權(quán)力的運(yùn)行方式逐漸改變，原有的公務(wù)用車制度與建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)開(kāi)始出現(xiàn)矛盾。由于各級(jí)公車管理和監(jiān)管的缺位，公車的使用逐漸異化為彰顯特權(quán)的專車。在信息發(fā)達(dá)的今天，隨著社會(huì)上各種領(lǐng)導(dǎo)專車耀武揚(yáng)威、欺壓群眾的丑聞事件被無(wú)限放大，最終帶來(lái)民心的流失。執(zhí)政黨最大的危險(xiǎn)是脫離群眾，公車的濫用就是這一危險(xiǎn)的切實(shí)體現(xiàn)，如果領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣高高在上的姿態(tài)，搞特殊、搞特權(quán)、搞享受，就會(huì)拉開(kāi)同人民群眾的聯(lián)系，黨群干群關(guān)系只會(huì)越來(lái)越疏遠(yuǎn)。俞可平認(rèn)為，現(xiàn)在最危險(xiǎn)的不僅僅是貪錢的腐敗，官員的特權(quán)更讓人擔(dān)心，由特權(quán)導(dǎo)致的腐敗是一種制度性的腐敗，會(huì)帶來(lái)治理危機(jī)，如果久治不愈，就會(huì)引發(fā)民眾對(duì)執(zhí)政黨的普遍不信任，從而導(dǎo)致執(zhí)政危機(jī)[4]。

3.公車消費(fèi)浪費(fèi)驚人，各級(jí)財(cái)政不堪重負(fù)

公車改革之前，各級(jí)各部門公車消費(fèi)主要由以下幾方面費(fèi)用構(gòu)成：一是公車采購(gòu)費(fèi)用。改革前雖然國(guó)家和地方有一些關(guān)于車輛采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的文件出臺(tái)，但各地違規(guī)采購(gòu)的現(xiàn)象比比皆是，正常情況下采購(gòu)一臺(tái)車的費(fèi)用大概在10-20萬(wàn)元，而違規(guī)采購(gòu)的情況下則沒(méi)有上限，以至于常有國(guó)家級(jí)貧困地區(qū)違規(guī)采購(gòu)豪車的新聞見(jiàn)諸報(bào)端。二是公車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。正常開(kāi)支主要是保險(xiǎn)、日常維修保養(yǎng)及公務(wù)出行時(shí)產(chǎn)生的通行、加油、停車等費(fèi)用，因財(cái)務(wù)報(bào)賬手續(xù)把關(guān)不嚴(yán)，這塊費(fèi)用常常是公車司機(jī)和個(gè)別公車管理人員拿回扣、違規(guī)報(bào)銷的肥肉，甚至?xí)霈F(xiàn)一輛公車一年換四十次輪胎的奇聞，每年大量的國(guó)家財(cái)政資金通過(guò)公車腐敗黑洞流向個(gè)人、企業(yè)手中。三是司機(jī)工資福利待遇費(fèi)用。改革前，各單位公車司機(jī)大致可分為兩類，一類是擁有機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制的工勤人員，其工資福利待遇由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一類是與單位簽訂勞動(dòng)合同的臨時(shí)聘用人員，這類人員工資由單位自籌?？偟膩?lái)說(shuō)，一輛公務(wù)用車每年正常的運(yùn)行成本在6-10萬(wàn)之間，個(gè)別地方甚至超過(guò)10萬(wàn)元，地方公務(wù)用車消費(fèi)占財(cái)政支出的比例在6%-12%之間。各級(jí)政府每年都要投入大量的公共資金用于公務(wù)用車，造成了嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

公車改革已被公車腐敗問(wèn)題倒逼到了關(guān)鍵時(shí)刻，推行有效的公車改革勢(shì)在必行。從更深層次來(lái)說(shuō)，公車改革的本質(zhì)是要改變領(lǐng)導(dǎo)干部的特權(quán)觀，只有消除了領(lǐng)導(dǎo)干部的公車特權(quán)觀念，公車才有可能回歸原本應(yīng)承擔(dān)的職能，為公務(wù)使用而存在，此時(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部才會(huì)回到人民公仆的角色中去，腳踏實(shí)地為人民做事。

2014年7月16日，《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》和《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式發(fā)布，公車改革的頂層設(shè)計(jì)由此確立，全國(guó)公車改革全面推開(kāi)，此次車改也被外界稱為史上最嚴(yán)厲車改。

方案規(guī)定，取消一般公務(wù)用車，保留必要的執(zhí)法執(zhí)勤、機(jī)要通信、應(yīng)急、特種專業(yè)技術(shù)用車和按規(guī)定配備的其他車輛。中央和國(guó)家機(jī)關(guān)每一單位可保留5輛以內(nèi)的機(jī)要通信、應(yīng)急用車?！斗桨浮分羞€明確規(guī)定，建立明確的公車補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，行政區(qū)域內(nèi)普通公務(wù)員出行方式由公務(wù)人員自行選擇，可通過(guò)公交、出租車、公車服務(wù)中心租車、私車公用等社會(huì)化途徑予以解決。在確保節(jié)支的大前提下，可適度發(fā)放公務(wù)交通補(bǔ)貼。具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分為以下三檔：中央和國(guó)家機(jī)關(guān)司局級(jí)每人每月1300元，處級(jí)每人每月800元，科級(jí)及以下每人每月500元。邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)、其他邊遠(yuǎn)地區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不得高于中央和國(guó)家機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的150%，一般地區(qū)不高于130%，同一省(自治區(qū)、直轄市)內(nèi)不同地區(qū)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距不得超過(guò)20%。為確保本輪車改成功，兩個(gè)車改文件提出了“六個(gè)不得”要求：不得以特殊用途等理由變相超編制、超標(biāo)準(zhǔn)配備公務(wù)用車;不得以任何方式換用、借用、占用下屬單位或者其他單位和個(gè)人的車輛;不得接受企事業(yè)單位和個(gè)人贈(zèng)送的車輛;不得以任何理由違反用途使用或固定給個(gè)人使用執(zhí)法執(zhí)勤、機(jī)要通信等公務(wù)用車;不得以交通補(bǔ)貼名義變相發(fā)放福利;公務(wù)人員不得既領(lǐng)取公務(wù)交通補(bǔ)貼又違規(guī)乘坐公務(wù)用車。

此次車改方案還規(guī)定了改革時(shí)間表，按照從中央到地方的順序，分別于2014、2015年完成改革，力爭(zhēng)用2至3年時(shí)間全面完成全國(guó)公車改革。

二、基層政府公務(wù)用車改革的成效與問(wèn)題

1.改革取得的成效

公車改革在基層的大力推行，促進(jìn)了黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣的持續(xù)好轉(zhuǎn)，大力提升了政府的工作效率和社會(huì)形象，取得了巨大成效。

第一，公車費(fèi)用明顯降低。公車改革帶來(lái)最直接的效益就是節(jié)約了財(cái)政資金，各級(jí)政府實(shí)行公務(wù)用車制度改革后，對(duì)核定保留以外的車輛予以取消，改革后的公車經(jīng)費(fèi)主要用于核定保留的公務(wù)用車燃料費(fèi)、維修費(fèi)、過(guò)路過(guò)橋費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)等支出，降低了公務(wù)用車運(yùn)行成本。同時(shí)根據(jù)改革方案，從嚴(yán)控制新增車輛配置和更換，從嚴(yán)控制公務(wù)用車出行次數(shù)和費(fèi)用，經(jīng)費(fèi)使用嚴(yán)格按照中央和地方有關(guān)公務(wù)用車配備使用管理制度執(zhí)行，公務(wù)用車經(jīng)費(fèi)逐步減少并趨于規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，節(jié)支效益十分顯著。

第二，公車管理進(jìn)一步規(guī)范。公車改革后，各項(xiàng)公車改革制度嚴(yán)格落實(shí)，結(jié)合中央反腐倡廉各項(xiàng)雷霆舉措的發(fā)力，各級(jí)政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的公車腐敗亂象得到有效治理，科學(xué)的改革制度從源頭上杜絕了車輪上的腐敗問(wèn)題。同時(shí)，多個(gè)省市通過(guò)公車標(biāo)識(shí)化、GPS全程定位等技術(shù)手段加強(qiáng)對(duì)公車的科學(xué)管理，為公車貼上標(biāo)簽，讓公車在陽(yáng)光下運(yùn)行，雙管齊下有力地推動(dòng)了廉潔型政府的建設(shè)。

第三，工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變明顯。公車改革的實(shí)施與中央八項(xiàng)規(guī)定的嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，大大凈化了基層政治環(huán)境。公車管理越來(lái)越嚴(yán)格，財(cái)務(wù)審計(jì)越來(lái)越細(xì)化，公車腐敗各種亂象在重重監(jiān)管下基本銷聲匿跡，基層各項(xiàng)工作正在回歸原本的務(wù)實(shí)和正?；?。伴隨著政治生態(tài)的凈化，不僅為國(guó)家節(jié)約了大量的財(cái)政資金，基層干部也是最大的受益者。隨著迎來(lái)送往的公務(wù)接待活動(dòng)減少，基層干部能將更多的時(shí)間和精力投入到本職工作中去，工作之余也將更多精力投入到家庭生活中。

2.存在的問(wèn)題和困難

第一，貨幣化改革模式下補(bǔ)貼發(fā)放存在利益失衡。當(dāng)前交通補(bǔ)貼采取按職級(jí)發(fā)放的模式，但基層實(shí)際情況是崗位不同，用車狀況不同，交通補(bǔ)貼與機(jī)關(guān)公務(wù)用車使用的真正需要不匹配，造成失衡局面。同一個(gè)單位有的崗位因?yàn)楣ぷ餍再|(zhì)，出差較多，經(jīng)常在外面跑，用車需求較大，而有的崗位一年也不會(huì)出門幾次，這種差異下同一級(jí)別的工作人員處于不同崗位下卻拿著同樣的車補(bǔ)，會(huì)讓出差較多的人心理失衡，失去工作的積極性而出現(xiàn)不作為的現(xiàn)象，進(jìn)而影響工作的開(kāi)展。而人人享有的交通補(bǔ)貼在群眾看來(lái)有“變相加薪”的嫌疑，也違背了公車改革的初衷。

第二，基層財(cái)政壓力不減反增，政府利益受損。由于公車補(bǔ)貼是對(duì)全體工作人員實(shí)行按職務(wù)級(jí)別貨幣化補(bǔ)貼，大量基層普通干部改革前就沒(méi)有公車，尤其在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)，此次全部納入補(bǔ)貼范圍內(nèi)，公車改革以后，各級(jí)財(cái)政發(fā)放“車補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)需增加財(cái)政預(yù)算。以后年度，該預(yù)算規(guī)模只會(huì)增加，不會(huì)減少。公車減少后帶來(lái)的經(jīng)費(fèi)消減可能無(wú)法沖減甚至低于車補(bǔ)所需經(jīng)費(fèi)。若基層政府財(cái)政無(wú)法承擔(dān)，就只能依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。此外，大部分基層公車改革都以“保穩(wěn)定”為第一原則，因此在處理原來(lái)領(lǐng)導(dǎo)專車司機(jī)的問(wèn)題上，多采取在崗留任，少數(shù)借調(diào)人員退回原單位后繼續(xù)在崗，收入待遇不減的緩和措施。公車改革之后，各單位“人頭費(fèi)”不減反增，勢(shì)必進(jìn)一步增加縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的支出壓力。

第三，基層政府公務(wù)出行受阻，群眾公共利益無(wú)法保障。俗話說(shuō)，上面千條線，下面一根針，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)行政體制中最關(guān)鍵的一環(huán)，所面臨的工作壓力和責(zé)任十分重大，特別對(duì)于山大人稀居民分布零散的山區(qū)來(lái)說(shuō)，車改所帶來(lái)的問(wèn)題尤為嚴(yán)重。車改一刀切將鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)用車削減至一兩臺(tái)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作效能下降，應(yīng)急反應(yīng)能力受到影響。自2001年撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模普遍擴(kuò)大，部分村距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地遙遠(yuǎn)必須使用機(jī)動(dòng)車輛，而當(dāng)前基層所面臨的工作任務(wù)十分繁雜，精準(zhǔn)扶貧、大數(shù)據(jù)核查、農(nóng)村公路建設(shè)、安全飲水等基礎(chǔ)性工作使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員到村入戶率迅速攀升，對(duì)車輛需求量很大，但基層公車改革之后，大量公車被取消，而在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公交車、共享單車、汽車等社會(huì)服務(wù)產(chǎn)品只是在電視里聽(tīng)過(guò)的時(shí)髦產(chǎn)物，對(duì)于一些需要兩三小時(shí)車程山路的邊遠(yuǎn)村，租用通村客車的費(fèi)用動(dòng)輒數(shù)百元，還面臨僧多粥少租不到的尷尬局面，導(dǎo)致基層日常工作效率大打折扣。如果遇到災(zāi)害天氣、突發(fā)事件等應(yīng)急工作需要政府全員或大部分出動(dòng)時(shí)，運(yùn)載能力不足還會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性后果，不僅會(huì)讓基層政府因處置不力受到處理，更會(huì)直接損害到群眾的公共利益。

三、基層政府推進(jìn)公務(wù)用車改革的路徑思考

習(xí)近平曾有過(guò)論述：“中國(guó)共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革，從來(lái)都是為了解決中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中而深化……改革既不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸?！盵5]從國(guó)家長(zhǎng)治久安和社會(huì)發(fā)展的大局考量，公車改革是建設(shè)高效、廉潔、節(jié)約型政府的需要，更是保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部遠(yuǎn)離腐敗風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵一步，是一項(xiàng)利國(guó)利民利社會(huì)的重大舉措，深受基層人民群眾的擁護(hù)，改革的目標(biāo)和大方向毋庸置疑，應(yīng)堅(jiān)定不移走下去。但是改革也不可能一步到位，改革過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題在所難免，對(duì)此應(yīng)在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

第一，兼顧公平與效率，制定科學(xué)機(jī)制。制度要素既是保障又是界限，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家成思危教授曾經(jīng)提出：“制度創(chuàng)新是改革的核心。”[6]這一理論所說(shuō)的“制度”包括“體制”和“機(jī)制”兩大方面。從宏觀上來(lái)說(shuō)，公車改革完成的標(biāo)志并不局限于完成公車拍賣，組建新的公車平臺(tái)并完成標(biāo)識(shí)化，而在于理順公務(wù)用車管理的主體和職權(quán)，設(shè)定權(quán)利義務(wù)，規(guī)定和建立管理的機(jī)制、程序、方法、手段，從制度上肯定和保障改革的過(guò)程及成果，消除改革事務(wù)體制性障礙，從而為公車改革整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供保障。具體到各地來(lái)說(shuō)，則要注意在執(zhí)行貨幣化補(bǔ)貼政策時(shí)，不能搞“一刀切”的按職務(wù)級(jí)別發(fā)放，而應(yīng)該按照單位和崗位職能來(lái)制定符合本單位實(shí)際的發(fā)放制度，用科學(xué)、動(dòng)態(tài)的嚴(yán)格管理考核代替簡(jiǎn)單機(jī)械的發(fā)放，盡量減少基層車補(bǔ)發(fā)放矛盾，避免因車補(bǔ)影響工作效率和在單位內(nèi)部造成不公平進(jìn)而影響凝聚力，確保公車改革真正意義上的成功。

第二，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，創(chuàng)新管理保留用車。對(duì)各單位保留的公務(wù)用車，要持續(xù)加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)保留公車的購(gòu)置、保養(yǎng)等程序要實(shí)行更加嚴(yán)格的監(jiān)管，各地可創(chuàng)新多種方式，統(tǒng)一對(duì)公車車身噴涂明顯的標(biāo)識(shí)，同時(shí)學(xué)習(xí)借鑒經(jīng)驗(yàn)成熟地區(qū)做法，成立智慧公務(wù)用車管理平臺(tái)，建立配套的管理機(jī)制、制度體系、監(jiān)督體系，依托云計(jì)算平臺(tái)實(shí)現(xiàn)公務(wù)用車從申請(qǐng)到審核確認(rèn)到運(yùn)行路線監(jiān)控等全程網(wǎng)上運(yùn)轉(zhuǎn)，做到公務(wù)用車管理、使用、監(jiān)督的全覆蓋，同時(shí)依托各地機(jī)關(guān)事務(wù)管理局管理好租車平臺(tái)，用租車收入沖減財(cái)政負(fù)擔(dān)車補(bǔ)所帶來(lái)的財(cái)政支出，探索新形勢(shì)下公務(wù)用車管理的長(zhǎng)效機(jī)制。

第三，因地制宜制定適合基層的公車改革政策。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府不能照本宣科,生搬硬套改革模式。要結(jié)合工作實(shí)際和本地特色，對(duì)癥下藥，在遵循中央改革方案的大前提下，探索出適合本地的改革模式，特別是某些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的山區(qū)邊遠(yuǎn)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在制定改革方案時(shí)要充分考慮本地實(shí)際情況，對(duì)改革措施做充分論證和可行性研究，多聽(tīng)取基層一線工作人員的意見(jiàn)建議，切實(shí)將公車改革的政策不走樣地執(zhí)行下去，既能順利完成改革，同時(shí)盡可能減少改革對(duì)各方利益的負(fù)面影響。

縱觀中華人民共和國(guó)發(fā)展的幾十年，在不同的歷史階段，順應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)，黨領(lǐng)導(dǎo)我們進(jìn)行過(guò)多次改革，每一次改革都會(huì)牽涉各方利益的調(diào)整，也必然會(huì)經(jīng)歷陣痛期，但有黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和廣大人民群眾敢啃硬骨頭的堅(jiān)定決心，改革的前路必將是通向成功。