立法權(quán)下放后市級地方人大立法權(quán)限問題研究

任正東

（山西大同大學(xué)政法學(xué)院，山西 大同 037009）

立法權(quán)是國家權(quán)力中最重要的法律問題，在德、日、英、美等很多發(fā)達(dá)資本主義國家，即便是一個縣也有立法權(quán)。我國在建國初期，重視國家統(tǒng)一，全國人大是我國唯一的立法機關(guān)。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，依法治國理念的提出，立法權(quán)下放就逐步成為重要法律問題。2015年全國人大會議提出第三次下放立法權(quán)，以避免立法機關(guān)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清的情況。筆者通過對我國法律體系的研究，認(rèn)為應(yīng)明確市級地方人大的立法權(quán)限，并就當(dāng)前立法權(quán)存在的問題提出對策。

一、我國立法權(quán)下放的歷史進(jìn)程

新中國成立后曾三次下放立法權(quán)，2015年我國第三次下放立法權(quán)，使立法權(quán)下放到284個設(shè)區(qū)的市、30多個自治州以及3個地級市，

（一）1982年第一次下放立法權(quán) 1954年全國人大通過了我國第一部憲法，并在憲法里明確規(guī)定全國人大及其常委會是我國的立法機關(guān)，在此后很長的時間里也是我國唯一的立法機關(guān)。直到1982年全國人大修訂憲法，下放立法權(quán)。全國人大及其常委會、國務(wù)院和國務(wù)院部委、省和直轄市人大及其常委會、自治區(qū)、自治州、自治縣人大及其常委會都取得了立法資格。同時規(guī)定，各省、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)時，以及自治區(qū)、自治州、自治縣制定自治條例和單行條例時，應(yīng)報全國人大常委會備案。此次立法權(quán)下放，使我國省級人大及其常委會，以及部分市級人大及其常委會獲得了地方立法權(quán)。

（二）2003年第二次下放立法權(quán) 1982年憲法修定后，我國開始在實踐中將立法權(quán)下放到地方，2000年3月全國人大通過了《中華人民共和國立法法》的修改 ，通過修改《立法法》和地方組織法的方式，把立法權(quán)下放到較大市的人大及其常委會，市級地方人大開始正式有了地方立法權(quán)。 但國家承認(rèn)的較大的市前后只有49個，數(shù)量有限 。

（三）2015年第三次下放立法權(quán) 2015年全國人大再次通過《立法法》修正案，進(jìn)一步下放立法權(quán)，使設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會，擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。同時，設(shè)區(qū)的市的人民政府擁有制定地方政府規(guī)章的權(quán)力。通過對《立法法》的修改，使我國擁有地方立法權(quán)的城市從49個增加到284個，這一次立法權(quán)的下放是建國以來最大規(guī)模的一次，也是引起反響最強烈一次。

（四）立法權(quán)下放的意義 在《憲法》和《立法法》有關(guān)規(guī)定的指導(dǎo)下，我國市級地方人大能夠結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，積極行使地方立法權(quán)。立法權(quán)下放到市級地方人大有很多優(yōu)越性。

1.市級地方人大立法比較符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況。全國人大在制定憲法、法律和行政法規(guī)時主要針對全國層面的法律問題，我國有13億人口和960萬平方公里的土地，人口多面積大，制定全國性法律時要保留足夠的法律空間，要有容納性。而市級地方人大對當(dāng)?shù)厍闆r比較了解，能夠制定出比較符合實際情況并體現(xiàn)出地方特色的法律規(guī)范，更符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H需要，同時也能為全國人大立法提供新的內(nèi)容和思路。

2.市級地方人大立法靈活性較強。全國人大在制定法律時，必須履行嚴(yán)格的程序，所以制定法律往往周期比較長，在應(yīng)對多變的社會問題時表現(xiàn)得有心無力。而立法權(quán)下放后，市級地方人大相對來說就靈活了很多，可以應(yīng)對當(dāng)?shù)孛癖姳容^關(guān)心的問題，盡快制定出相關(guān)的法律規(guī)定，減少法律漏洞。

3.市級地方人大擁有立法權(quán)能夠優(yōu)化當(dāng)?shù)胤ㄖ巍Ｄ壳拔覈嬖诖罅康恼?guī)章和部門規(guī)章，政府部門制定規(guī)章過程中可能會夾帶地方和部門利益，具體而言就是把地方和部門的權(quán)利制定的多一點大一點，把義務(wù)制定的少一點小一點。政府和部門利益的法制化導(dǎo)致地方行政部門在執(zhí)行這些法律時，可能會出現(xiàn)侵犯公民權(quán)利的情況。而市級地方人大享有立法權(quán)后，做為國家的權(quán)力機關(guān)并不具體執(zhí)行公務(wù)，制定出的地方性法規(guī)客觀上會更加公正，并能夠監(jiān)督和制衡地方政府規(guī)章和部門規(guī)章，優(yōu)化當(dāng)?shù)胤ㄖ巍?/p>

我國立法權(quán)的三次下放，每次都引起社會各界的廣泛討論，其中也有不少批評意見，這里不加以討論。

二、市級地方人大的立法權(quán)限

下放立法權(quán)是社會經(jīng)濟不斷向前發(fā)展的客觀需要，是社會治理的必經(jīng)階段，是對依法治國理念的深入發(fā)展。立法權(quán)的下放，能夠限制和監(jiān)督行政單位的授權(quán)立法；能夠強化市級地方人大的工作職能，限制行政單位和司法單位通過司法解釋架空人大立法的局面；能夠規(guī)范當(dāng)?shù)胤审w系，加強對地方行政單位和司法單位的監(jiān)督管理，維護(hù)地方法律和社會環(huán)境。所以立法權(quán)的下放，對我國社會的發(fā)展，具有重要意義。

2015年全國政協(xié)委員施杰向媒體表示，“我很期待這次立法法的修改，但我很擔(dān)心一旦更多的地方擁有立法權(quán)后，在制定法律上會任性”。這位政協(xié)委員表達(dá)了民眾對立法權(quán)下放后被地方濫用的擔(dān)憂。

2015年在為《立法法》修正案舉行的記者會上，我國立法工作者們對此做出了回答，提出了用“五道防線”防止立法權(quán)被市級地方人大濫用：第一道防線是穩(wěn)步推進(jìn)，要求各省人大常委會根據(jù)設(shè)區(qū)的市的具體情況，做好制定地方性法規(guī)的計劃；第二道防線，將地方立法權(quán)內(nèi)容限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項；第三道防線是不抵觸原則，地方性法規(guī)不得與上位法相抵觸；第四道防線，要求地方性法規(guī)報上級人大常委會批準(zhǔn)；第五道防線是備案審查制度。這五道防線的表述闡明了全國人大對市級地方人大立法的一些限制，這些包括實體性和程序性的限制，結(jié)合《中華人民共和國憲法》和《立法法》的其他條文，可以看出市級地方人大立法的權(quán)限邊際。

1.屬于法律保留事項，市級地方性法規(guī)不能規(guī)定。法律保留是指某些特定事項只能由法律來規(guī)定，《立法法》對這些事項做了具體說明，行政法規(guī)在取得全國人大及其常委會授權(quán)的情況下，可以在授權(quán)范圍內(nèi)做出規(guī)定。

2.全國性事項屬于全國人大和國務(wù)院的職權(quán)范圍，應(yīng)當(dāng)由法律和行政法規(guī)來予以規(guī)定，市級地方性法規(guī)不能做出規(guī)定。全國人大制定法律在我國立法體系中效力最高，市級地方性法規(guī)不能違背。我國憲法規(guī)定了 18項職權(quán)由國務(wù)院來行使。有學(xué)者認(rèn)為這18項職權(quán)中有某些必須由國務(wù)院來行使，這些職權(quán)專屬于國務(wù)院。但是我國憲法和《立法法》從來沒有說過這18項職權(quán)中哪些職權(quán)專屬于國務(wù)院，而且國務(wù)院在具體行使職權(quán)時，有時會頒布行政法規(guī)，有時會頒布部門規(guī)章，而在我國法律體系中，部門規(guī)章的法律地位并不比市級地方性法規(guī)更高。這樣帶來了一個法律問題，即當(dāng)部門規(guī)章（甚至有時行政法規(guī)）與地方性法規(guī)規(guī)定不一致時應(yīng)當(dāng)以誰為準(zhǔn)，《立法法》規(guī)定了如何解決次類糾紛，但這個規(guī)定只是說明了二者發(fā)生沖突時如何解決，并沒有直接說明如何鑒定發(fā)生爭議的事項應(yīng)當(dāng)屬于誰的職權(quán)。

3.法律、行政法規(guī)以及上級人大制定的地方性法規(guī)明確規(guī)定的，市級地方性法規(guī)不能再做出抵觸規(guī)定。市級地方性法規(guī)與上位法直接沖突，這種情況是立法工作中應(yīng)當(dāng)避免的。但是我國有立法權(quán)的城市那么多，情況又各不相同，難免出現(xiàn)市級地方性法規(guī)同上位法沖突的情況，發(fā)生這種情況如何處理，《立法法》沒有做出明確的規(guī)定，一般是認(rèn)為市級地方人大不能夠違反上位法的規(guī)定。

4.法律、行政法規(guī)以及上級人大制定的地方性法規(guī)明確規(guī)定的，市級地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)盡量避免做出同樣的規(guī)定?，F(xiàn)在我國地方立法（包括不僅限于市級地方人大）存在一個立法抄襲的問題，地方人大的法律條文于上位法和其他地方人大的法律類似甚至完全一致。這樣的法律不嚴(yán)密也不嚴(yán)肅，無法體現(xiàn)出地方立法的特色以及立法的必要性，是一種不作為的行為。其實以我國的立法經(jīng)驗來看，如果上級立法部門制定的法律很完備，到市級立法時往往不需要制定新的法律，即使有制定的需要，內(nèi)容也不會很多。所以對市級地方人大制定的法律沒有必要求全責(zé)備，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，把重心放在法律條文的社會實效上。

三、立法權(quán)下放后，市級地方人大立法工作中存在的一些問題及對策

立法權(quán)下放向我國市級地方人大提供了新的權(quán)力，也提出了新的挑戰(zhàn)和要求?！傲⒎?quán)下放，地方接得住嗎？ ”很多人提出了這樣一個問題。

（一）我國市級地方人大立法工作中存在的問題

1.《中華人民共和國憲法》和《立法法》對市級地方人大立法權(quán)限的規(guī)定不明確，而且分散，應(yīng)當(dāng)一步明確市級地方人大立法權(quán)限。筆者認(rèn)為完整的市級地方人大立法權(quán)限規(guī)定應(yīng)當(dāng)包括：（1）市級地方人大自身建設(shè)以及法律職責(zé)；（2）為執(zhí)行全國人大制定的法律，根據(jù)本地區(qū)實際情況而制定的法律；（3）為執(zhí)行全國人大常委會制定的法律以及國務(wù)院制定的行政法規(guī)，根據(jù)本地區(qū)實際情況而制定的法律；（4）受上級人大授權(quán)而制定的法律；（5）對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響的事項；（6）其他本地區(qū)重要事項。這些事項基本涵蓋了市級地方人大的工作事項范圍。

2.市級地方人大立法主要由常委會完成，人大立法的情況比較少。這個問題在我國各級人大立法的過程中長期存在，我國各級人大由于人數(shù)多、工作日程有限等原因，在立法工作中表現(xiàn)并不如各級人大常委會那樣活躍。但與人大常委會立法相比，人大立法可以吸納更廣泛的群眾意見，法律權(quán)威性更強等，這是人大常委會立法難以比擬的優(yōu)勢，如何充分發(fā)揮人大在立法工作中的作用，是一個值得深入探討的問題。

3.可能出現(xiàn)地方保護(hù)主義合法化的趨勢。以往的地方保護(hù)主義主要表現(xiàn)為地方政府利用不正當(dāng)?shù)男姓?quán)力，限制競爭。立法權(quán)的下放，使市級地方人大有了利用立法使地方保護(hù)主義合法化的機會。一旦地方保護(hù)大規(guī)模合法化，保護(hù)力度比以往模式更加巨大，修改這種地方保護(hù)政策的難度也會更大。這對我國經(jīng)濟發(fā)展不利。

4.立法權(quán)下放后，有一個問題需要我們注意，原來國務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”，根據(jù)2000年的《立法法》，這些城市市級地方人大及其常委會是有地方立法權(quán)的，而且根據(jù)2000年的《立法法》規(guī)定，這些城市的立法權(quán)沒有具體事項上的限制。2015年《立法法》修改后，立法權(quán)下放到“設(shè)區(qū)的市”，擁有地方立法權(quán)的城市數(shù)量增加了，但是職權(quán)范圍與原來“較大的市”相比被限定了。這樣對于以往屬于“較大的市”，現(xiàn)在屬于“設(shè)區(qū)的市”的人大，其權(quán)力范圍是縮小了。如果以往已經(jīng)頒布的地方性法規(guī)與限定范圍一致的話，原有法規(guī)毫無疑問可以繼續(xù)保留。但如果發(fā)生超范圍的情況，就比較麻煩了，根據(jù)最新的《立法法》規(guī)定這些超范圍的地方性法規(guī)“仍然有效”，但這些地方性法規(guī)已經(jīng)不屬于市級地方人大權(quán)限范圍內(nèi)的問題，所以這些法律出現(xiàn)的漏洞，需要及時廢止和變更，廢止只能由上級人大來進(jìn)行，但由于上級人大不是制定機關(guān)，所以只能廢止不能變更。此類地方性法規(guī)如何處理，我們應(yīng)當(dāng)注意。

（二）針對存在的問題，我國市級地方人大在今后工作中的對策

1.改進(jìn)市級地方人大及其常委會被動的工作作風(fēng)。以往我國市級地方人大立法主要采用先授權(quán)地方政府制定規(guī)章，實行一段時間后再由人大進(jìn)行立法，這種立法模式的優(yōu)點在于當(dāng)人大立法的時候已經(jīng)有成熟的經(jīng)驗可以借鑒。但這種模式立法的缺陷在于制定法律的周期很長，不符合現(xiàn)代快節(jié)奏的社會環(huán)境。立法權(quán)的下放，毫無疑問加強了人大及其常委會在立法工作中的地位和作用，并且監(jiān)督行政機關(guān)和司法機關(guān)的工作，必然會是市級地方人大下階段工作的重點之一，市級地方人大及其常委會應(yīng)改進(jìn)工作作風(fēng)，化被動為主動，積極主動立法，以加強監(jiān)督職能，凈化當(dāng)?shù)胤ㄖ苇h(huán)境。

2.強化人大在立法工作中的作用。以往立法主要由人大常委會進(jìn)行，人大立法的情況少，經(jīng)常引發(fā)“合憲性”爭議。在今后工作中，市級地方人大應(yīng)當(dāng)加強人大的作用，聽取當(dāng)?shù)馗鹘缛耸康囊庖?，吸引公眾參與到立法工作中來，使立法工作更加民主，更加具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。

3.加強同國務(wù)院及其下設(shè)部門的溝通，防止地方保護(hù)主義合法化。地方保護(hù)主義不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，也不利于國家經(jīng)濟的運行。可以預(yù)見，立法權(quán)下放后如何防止地方保護(hù)主義合法化，成為今后市級地方人大工作的一個難題。加強同國務(wù)院及其下設(shè)部門的溝通，一方面可以更好地區(qū)分立法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)限，減少法律沖突；另一方面可以使市級地方人大的立法工作更好地配合全國大局，減少地方保護(hù)主義的干擾。

4.加強與上級人大的溝通，建立完善授權(quán)性立法機制。市級地方性法規(guī)是不能與上位法抵觸的，但在實際工作中可能出現(xiàn)這種情況，各地區(qū)有時候要解決某些涉及本地特殊情況的問題，就可能與上位法抵觸。能否擴大經(jīng)濟特區(qū)立法的模式，推廣授權(quán)性立法？市級地方性法規(guī)不能與上位法沖突，但可以向上位法的制定機構(gòu)申請授權(quán)，在申請中說明理由，上級人大認(rèn)可該申請就以上級人大名義發(fā)布該地方性法規(guī)，該地方性法規(guī)實行范圍局限于本地區(qū)。這樣既尊重了上位法的權(quán)威，也使市級地方人大更能夠結(jié)合自己的情況制定相關(guān)的法律。

5.提升立法質(zhì)量。立法質(zhì)量的高低直接關(guān)系到法律實施的效果，市級地方人大在今后的立法工作中應(yīng)當(dāng)加強地方性法規(guī)的特色性、針對性和可操作性，完善立法工作機制，減少立法抄襲，提高地方性法規(guī)的立法質(zhì)量。

6.加強滯后法律的清理工作。隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，需要加強立法工作，不斷出臺新的法律，也需要加強對滯后法律的清理工作?，F(xiàn)在很多地區(qū)市級地方人大工作重心放在立法上，對滯后法律清理工作重視不夠，往往采用“運動式”清理模式，即看到上級要求和別的地方大力推行才對已經(jīng)頒布的法律進(jìn)行評價清理。事實上一部不合理的地方性法規(guī)對地方法治環(huán)境的破壞，可能比沒有法更大。所以市級地方人大應(yīng)當(dāng)建立對當(dāng)?shù)貙嵭械姆伞⑿姓ㄒ?guī)以及地方性法規(guī)的定期評價機制，主動定期評價清理不合理的地方性法規(guī)，并對不適合當(dāng)?shù)厍闆r的法律和行政法規(guī)向上級部門反饋，改善當(dāng)?shù)氐姆ㄖ苇h(huán)境。

四、結(jié)語

改革開放以來，我國已經(jīng)實施了三次立法權(quán)下放，立法權(quán)下放的時間間隔越來越短，下放的力度越來越大。目前我國立法權(quán)已經(jīng)下放到了設(shè)區(qū)的市一級，相信隨著時間的推移，立法權(quán)必定會進(jìn)一步下放。立法權(quán)的下放能夠進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，凈化地方法治環(huán)境，所以市級地方人大應(yīng)當(dāng)抓住機遇，繼往開來，為社會主義建設(shè)提供助力。