淺談營(yíng)改增對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及對(duì)策

常德波

【摘 要】營(yíng)業(yè)稅改增值稅是新時(shí)期我國(guó)財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，進(jìn)一步完善社會(huì)主義財(cái)稅制度具有重要的意義。營(yíng)改增的改革在短期內(nèi)對(duì)于地方財(cái)政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可能產(chǎn)生不利的影響。在厘清營(yíng)改增的背景的基礎(chǔ)上，本文分析了營(yíng)改增對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的積極和消極影響，并未應(yīng)對(duì)消極影響提出了一些政策建議。

【關(guān)鍵詞】營(yíng)改增；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；影響；對(duì)策

一、引言

營(yíng)改增是新時(shí)期我國(guó)財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，對(duì)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能具有重要意義。營(yíng)改增能夠有效的消除重復(fù)征稅的問(wèn)題，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大企業(yè)在技術(shù)和設(shè)備上的投資，同時(shí)還能夠更好的促進(jìn)新型服務(wù)業(yè)和小微企業(yè)的發(fā)展。但是營(yíng)改增也給地方財(cái)政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。營(yíng)業(yè)稅是地方稅收中的第一大稅種，是地方政府收入的重要來(lái)源，營(yíng)改增后地方財(cái)政收入減少，可能會(huì)對(duì)地方政府履行職能造成困難，因而如何有效的應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，履行好職能是地方政府應(yīng)該考慮的重要問(wèn)題。本文在厘清營(yíng)改增的背景和脈絡(luò)之后，深入分析營(yíng)改增對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可能帶來(lái)的積極和消極的影響，并為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)提供一定的政策建議。

二、營(yíng)改增的背景

營(yíng)業(yè)稅在我國(guó)有悠久的歷史，早期的營(yíng)業(yè)稅的例子包括明代的“課鐵”，“鋪間房稅”等。新中國(guó)成立后，我國(guó)在1950年正式設(shè)立了營(yíng)業(yè)稅。營(yíng)業(yè)稅征收簡(jiǎn)便易行，只要有營(yíng)業(yè)收入就需要按章納稅。營(yíng)業(yè)稅的缺陷也同樣明顯，最大的弊端在于商品在流通環(huán)節(jié)會(huì)被重復(fù)征稅。

增值稅最初由法國(guó)政府在1954開(kāi)始征收，是一種對(duì)納稅人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的增值額征收的一種流轉(zhuǎn)稅。我國(guó)自1979年開(kāi)始征收增值稅，最初只是在機(jī)器機(jī)械和農(nóng)機(jī)兩個(gè)行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)。1994年的分稅制改革正式確定了增值稅和營(yíng)業(yè)稅作為我國(guó)流轉(zhuǎn)稅的兩個(gè)主要稅種。增值稅對(duì)所有的貨物銷售和加工修理修配勞務(wù)征收，所得按中央財(cái)政75%，地方財(cái)政25%共享。營(yíng)業(yè)稅對(duì)其他勞務(wù)，不動(dòng)產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)征收，所得全部歸地方財(cái)政。從最初的設(shè)計(jì)來(lái)看，兩者互不兼容相互補(bǔ)充，理想狀態(tài)下能夠涵蓋所有的貨物和勞務(wù)。

但是隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動(dòng)分工日益精細(xì)和復(fù)雜，兩大流轉(zhuǎn)稅并存的弊端越發(fā)明顯。一是重復(fù)征稅情況越發(fā)凸顯，營(yíng)業(yè)稅只按照營(yíng)業(yè)收入征稅，忽視了企業(yè)的原材料和中間產(chǎn)品可能已經(jīng)繳稅。重復(fù)征稅增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，降低了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。二是營(yíng)業(yè)稅主要針對(duì)服務(wù)業(yè)，限制了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。目前我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)增加值已經(jīng)占據(jù)GDP總額的半壁江山，更是穩(wěn)就業(yè)的重要支撐。黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，要“大力發(fā)展金融、保險(xiǎn)、物流、信息和法律服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。”營(yíng)業(yè)稅成為制約現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的痛點(diǎn)。

從國(guó)際比較的角度來(lái)看，目前有170多個(gè)國(guó)家征收增值稅，大部分國(guó)家不再另行征收營(yíng)業(yè)稅。我國(guó)從2011年拉開(kāi)了營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的試點(diǎn)。從2012年1月1日起，在上海交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開(kāi)展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)。從2012年8月1日起，試點(diǎn)擴(kuò)大至北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、廣東和廈門(mén)、深圳等10個(gè)省和計(jì)劃單列市。從2016年5月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施營(yíng)改增的納稅政策。

三、營(yíng)改增對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)財(cái)政體制中最基礎(chǔ)的一級(jí)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，關(guān)系到各項(xiàng)民生政策的貫徹落實(shí)，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也不可避免的受到營(yíng)改增的影響。從短期來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可能受到稅收收入減少的沖擊，從長(zhǎng)期看，營(yíng)改增能夠有效地減少企業(yè)稅負(fù)，促進(jìn)企業(yè)擴(kuò)大投資，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而擴(kuò)大稅基。

1.營(yíng)改增的積極影響。營(yíng)改增政策紅利的實(shí)現(xiàn)可能需要一定的時(shí)間，但是營(yíng)改增的實(shí)施將積極促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。首先，營(yíng)改增將促進(jìn)地方第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在“大眾創(chuàng)新，萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)”的背景下，新的創(chuàng)業(yè)企業(yè)往往集中于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增值稅的實(shí)施將降低這些企業(yè)的負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)這些企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)保就業(yè)具有重要的意義。其次，營(yíng)改增的實(shí)施將降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)市場(chǎng)活力，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。遼寧省的研究顯示，營(yíng)改增后一年內(nèi)試點(diǎn)企業(yè)少納稅100億元。到2017年9月，全國(guó)范圍內(nèi)累計(jì)為企業(yè)減輕稅負(fù)1.7萬(wàn)億元。稅負(fù)的減輕將有助于企業(yè)全面有效使用資源要素，增強(qiáng)創(chuàng)新能力。二、三產(chǎn)業(yè)增值稅抵扣鏈條將進(jìn)一步打通，這會(huì)激勵(lì)傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)引入互聯(lián)網(wǎng)和新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)配套服務(wù)，進(jìn)一步提高核心工業(yè)產(chǎn)業(yè)的附加值。

2.營(yíng)改增的消極影響。在短期內(nèi)，營(yíng)改增可能會(huì)對(duì)財(cái)政財(cái)政造成一定程度的沖擊。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入將會(huì)下降。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，營(yíng)業(yè)稅收入是財(cái)政收入的重要來(lái)源，一般占到了總稅收收入的30% 左右，例如測(cè)算顯示，1995-2011年上海的營(yíng)業(yè)稅收入占到了財(cái)政收入的32.68%左右。營(yíng)改增后，原作為地方財(cái)政收入重要組成部分的營(yíng)業(yè)稅變?yōu)橹醒氲胤焦蚕淼脑鲋刀悺ｋm然全面實(shí)施“營(yíng)改增”后規(guī)定，2016年5月1日起，中央與地方增值稅的分享比例由原來(lái)的75∶25調(diào)整為50∶50，但是研究顯示，即使是調(diào)整中央和地方分享的比例也難以恢復(fù)省級(jí)財(cái)政在營(yíng)改增前的財(cái)力水平。營(yíng)改增將在短期內(nèi)沖擊地方政府的財(cái)政收入。例如，河南省周口市在2016年1-7月因營(yíng)改增使一般公共預(yù)算收入減少1.825億元。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入還有上級(jí)返還和其他稅種，但是在地方稅收收入整體受到?jīng)_擊的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也將受到不利影響。其次，營(yíng)改增還將負(fù)面影響附加稅的征收，進(jìn)一步?jīng)_擊地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。城建稅和教育費(fèi)附加等附加稅是地方政府收入的重要組成部分，實(shí)施“營(yíng)改增”以后，增值稅進(jìn)項(xiàng)稅增加，增值稅應(yīng)納稅額減少，城建稅和教育費(fèi)附加計(jì)算基數(shù)相應(yīng)變小，從而造成地方財(cái)政收入減少。第三，財(cái)政收入減少將對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何履行職能提出新的挑戰(zhàn)。財(cái)政收入減少必然導(dǎo)致行政管理支出減少，如果長(zhǎng)期如此，將降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的工作積極性，導(dǎo)致一些職能和服務(wù)無(wú)法履行，進(jìn)而負(fù)面影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和發(fā)展。

四、應(yīng)對(duì)營(yíng)改增對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)面影響的對(duì)策

營(yíng)改增對(duì)于我國(guó)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，完善稅制，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展具有重要的積極意義。在應(yīng)對(duì)營(yíng)改增短期對(duì)地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的沖擊上，可以從以下措施入手：

首先，堅(jiān)持增值稅五五分成，繼續(xù)探索適當(dāng)增加地方分成比例。2016年4月29日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案》，將營(yíng)改增后增值稅中央地方分享比例確定為50：50，但是有效期暫定為過(guò)渡期的2-3年，這留下了相當(dāng)大的政策不確定性。多項(xiàng)研究顯示，要想彌補(bǔ)地方政府在營(yíng)改增后的收入損失，地方政府的增值稅分成至少應(yīng)該51%以上。增加地方政府增值稅分享比例對(duì)現(xiàn)行分稅制沖擊較小，能以較小的成本更好的促進(jìn)營(yíng)改增的實(shí)施。應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期的確立五五分成的比例，減少政策不確定性，在適當(dāng)?shù)臈l件下進(jìn)一步提高地方政府的分成比例。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)通盤(pán)考慮企業(yè)所得稅，個(gè)人所得稅等其他共享稅的分成問(wèn)題。

其次，進(jìn)一步科學(xué)劃分中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)，完善地方政府間的財(cái)權(quán)分配。1994年分稅制改革之后，地方政府的事權(quán)范圍越來(lái)越大，財(cái)權(quán)卻沒(méi)有相應(yīng)的增加，造成地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。應(yīng)當(dāng)以營(yíng)改增為政策窗口，科學(xué)界定中央和地方的事權(quán)范圍，盡快建立財(cái)力與事權(quán)匹配、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。在我國(guó)當(dāng)前的地方財(cái)政體制中，多數(shù)省將收入規(guī)模較大，收入穩(wěn)定的稅種設(shè)置為省與地市或省與縣（市）共享收入稅種。省級(jí)財(cái)政收入所占比重持續(xù)增長(zhǎng)，而縣鄉(xiāng)財(cái)政收入則一直呈下降趨勢(shì)。省以下地方各級(jí)政府間事權(quán)的劃分較為籠統(tǒng)，收入劃分仍不盡合理。因而，應(yīng)當(dāng)以營(yíng)改增為契機(jī)，進(jìn)一步下放省與市縣共享收入，讓財(cái)力向基層傾斜，同時(shí)加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政向縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，改變目前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的局面。

第三，優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是穩(wěn)定地方財(cái)政的根本之策。營(yíng)改增的發(fā)展給調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提供了新的機(jī)遇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，與各部門(mén)積極協(xié)調(diào)溝通，確保給企業(yè)減負(fù)落到實(shí)處，營(yíng)造一個(gè)良好的企業(yè)發(fā)展環(huán)境。同時(shí)積極落實(shí)大眾創(chuàng)新萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)的各項(xiàng)措施，促進(jìn)本地的小微企業(yè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式從根本上發(fā)生轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的長(zhǎng)期穩(wěn)定的增長(zhǎng)。

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