行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題研究

張星瑤

摘要：自黨的“十八大”明確提出“要完善各類國有資產(chǎn)管理體制”以來，固定資產(chǎn)管理工作已經(jīng)成為國有資產(chǎn)或公共財政管理的重要組成部分。伴隨著我國經(jīng)濟政治體制改革的推進，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)數(shù)量也呈現(xiàn)大幅增長的態(tài)勢，全面規(guī)范和加強固定資產(chǎn)管理，具有重大意義。但是在實踐中也存在著資源浪費、閑置報廢、資產(chǎn)配置超標、低價變賣等突出的問題。所以，要加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的建設，以防止國有資產(chǎn)的流失，發(fā)揮行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的社會效益。我國還需進一步完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的相關理論及實際操作經(jīng)驗，建立促進我國經(jīng)濟發(fā)展的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理模式。文章首先系統(tǒng)地描述了行政事業(yè)資產(chǎn)管理的背景，再對我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀進行了分析，從國有資產(chǎn)管理的理念、制度、效率、隊伍建設等若干方面揭示了目前存在的主要問題，并在此基礎上，提出了提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理效率和管理成效的具體應對措施，以促進和推動我國經(jīng)濟的高效、平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；國有資產(chǎn)；社會效益

一、加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理具有重要意義

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，指以管理行政事業(yè)性固定資產(chǎn)，同時對行政事業(yè)單位占有的其它類別的國有資產(chǎn)進行管理，以行使出資人權力為主要內(nèi)容的管理活動。行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理的主要目標是保障資產(chǎn)的安全和完整，實現(xiàn)的途徑是設立完善的規(guī)章制度，使資產(chǎn)產(chǎn)權明晰，并對資產(chǎn)進行登記。通過合理、有效地配置資產(chǎn)，節(jié)約使用資產(chǎn)，監(jiān)督經(jīng)營性資產(chǎn)的有償使用及保值增值。目前，加強行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理具有重要的現(xiàn)實意義，具體表現(xiàn)為：

1. 有利于國家經(jīng)濟資源的合理配置

行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容之一，就是要加強國有資產(chǎn)的配置管理，而合理配置國有資產(chǎn)本身也是推行資產(chǎn)精細化管理的一項重要措施。加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，通過參考已有資產(chǎn)配置管理的相關規(guī)定，可以制定出更加完善、有效的資產(chǎn)配置標準、資產(chǎn)配置的審批流程，建立資產(chǎn)整合與調(diào)劑機制，提升現(xiàn)階段行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理效率。

2. 有利于加強行政監(jiān)督力度

近年來，黨和國家高度重視黨風廉政建設并出臺了一系列重大舉措。要開展黨風廉政建設，加強財務監(jiān)管制度的落實是非常重要的，行政財務監(jiān)督和管理工作與黨風廉政建設有很大聯(lián)系。行政事業(yè)單位的財務管理如果缺乏監(jiān)督、管理混亂，勢必造成挪用、貪污、國有資產(chǎn)流失等問題。只有加強財務監(jiān)管，建立健全制約機制，不斷落實和完善單位財務監(jiān)管體系，才能有效預防和切實懲治腐敗現(xiàn)象。

3. 有利于推進公共財政體制的建設

行政事業(yè)單位的主要職能是向社會提供公共服務，其能夠正常履行職能的重要物質(zhì)保障就是行政事業(yè)單位的資產(chǎn)。近年來我國財政部門積極推進一系列財經(jīng)政策，比如部門預算、政府集中采購、國庫集中支付、收支兩條線等制度改革。將規(guī)模龐大的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理好，建設完善的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系，對完善公共財政框架體系，推進公共財政制度改革有重要意義。

二、現(xiàn)階段行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的主要問題

1. 國有資產(chǎn)管理的理念需要深化

行政事業(yè)單位資產(chǎn)主要是由財政撥款購置的，由行政事業(yè)單位占用，人們普遍認為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)只是用于滿足單位辦公的需要，是可以不計效益、無代價使用的資產(chǎn)，因此對于如何管理好行政單位資產(chǎn)的責任意識和效益意識比較淡薄。一方面，資產(chǎn)管理人員在思想上重視資產(chǎn)配置增量，忽視資產(chǎn)存量管理。另一方面，在政策和執(zhí)行方面，有些單位領導在實際工作中不嚴格執(zhí)行管理制度，不履行集體決策審批制度，回避第三方評估機構，容易造成行政事業(yè)單位在使用和管理資產(chǎn)上的漏洞，增加了資產(chǎn)的流失風險和腐敗的潛在風險。

2. 國有資產(chǎn)管理制度尚需完善

到目前為止，有關行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的全國性法規(guī)尚未建立，地方性規(guī)章雖然涉及國有資產(chǎn)管理，但具體規(guī)定有相互矛盾的地方。行政事業(yè)單位會計核算的相關的法律法規(guī)制度不夠健全，更新不及時，沒有形成一套完善的約束機制。尤其在微觀層面，具體工作中容易出現(xiàn)下列問題：一是產(chǎn)權管理不完善。部分單位國有資產(chǎn)在劃撥或調(diào)劑后不及時辦理移交手續(xù)和產(chǎn)權過戶手續(xù)；對自行建設或購置的房屋不辦理產(chǎn)權登記，產(chǎn)生賬外資產(chǎn)。二是管理制度不科學。部分單位沒有設立資產(chǎn)管理的專門機構和人員，管理職責不清，或者授予多個部門資產(chǎn)管理職能，造成職能重疊。三是管理人才隊伍建設不全面。具體表現(xiàn)在管理人員素質(zhì)有待提高，專業(yè)素質(zhì)欠缺。

3. 國有資產(chǎn)管理效率有待提高

首先，財政撥款是行政事業(yè)單位資產(chǎn)的主要來源，由于占用存在一定的無償性，以及國家缺乏科學合理的資產(chǎn)配置標準以及有效的評估和監(jiān)督資產(chǎn)方法的缺失，在實際的預算管理中仍然存在著資產(chǎn)購置計劃性不強，不同單位間盲目攀比的問題。而且各級財政部門也沒有將資金撥付與單位存量資產(chǎn)掛鉤，對單位存量資產(chǎn)進行監(jiān)督。這樣會造成資產(chǎn)在分配方面的不均衡，部分資產(chǎn)閑置浪費，利用率比較低。

其次，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)調(diào)劑困難。由于國家對存量資產(chǎn)缺乏有效的監(jiān)管，國家統(tǒng)一所有的產(chǎn)權沒有有效體現(xiàn)，以致跨單位跨部門的調(diào)劑更難以實現(xiàn)。有些使用單位沒有充分利用購置資產(chǎn)，有些資產(chǎn)甚至長期被閑置。如有的單位購置計算機后，因過量購置，長期擱置，致功能落后而最終報廢，政府主管部門又無力進行調(diào)劑到其他單位。

最后，國有資產(chǎn)預算的約束力差。對存量資產(chǎn)的使用效果評定不夠客觀，導致資產(chǎn)配置和資金預算未能與單位已有資產(chǎn)全面統(tǒng)籌考慮和評價；資產(chǎn)績效責任未明確，領導、財務管理部門對資產(chǎn)的監(jiān)督管理，有的單位未明確劃分各自權限，出現(xiàn)問題時，難以劃分到對應的部門，妨礙了問題的及時、有效解決。另外，由于行政事業(yè)單位對資產(chǎn)管理工作的責任考核要求不明確，沒有建立客觀公正的績效考核標準，這嚴重影響到資產(chǎn)績效評價工作的有效開展。同時，缺乏有效的日?？冃Ч芾眢w系與方法。endprint

4. 國有資產(chǎn)管理缺乏精細性

雖然《企業(yè)會計準則》、《企業(yè)會計制度》的實施促進了企業(yè)會計核算的細化。但是，事業(yè)單位的會計制度自1997年由財政部頒布后，很少進行更新。直至2017年，財政部才印發(fā)了有關固定資產(chǎn)的政府會計準則應用指南，對固定的折舊年限、折舊計提時點等進行了規(guī)定，在這項規(guī)定出臺之前，行政事業(yè)單位資產(chǎn)不計提折舊，單位會計賬表上反映的是固定資產(chǎn)的原值，沒有反映出固定資產(chǎn)的實際價值，類似這樣的制度管理更新還需要進一步加快改革的步伐。

5. 國有資產(chǎn)管理人員素質(zhì)不高

目前一部分行政事業(yè)管理單位沒有設置專門的國有資產(chǎn)管理人員，由財務人員兼任這項工作。部分管理人員對國有資產(chǎn)的管理知識不完全具備，且思想上認識不足，對當前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度體系和具體操作方法不了解，其專業(yè)素質(zhì)還需要進一步提高，以提高行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理水平。

6. 國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機制還需完善

行政事業(yè)單位的經(jīng)費主要來源于財政撥款，國有資產(chǎn)的所有權、處置權都歸國家所有，各單位僅有占有權和使用權。但是，目前的資產(chǎn)管理監(jiān)督方面卻明顯比較落后。資產(chǎn)管理內(nèi)部監(jiān)督方面，由于人員短缺、制度建設不足等方面的原因，資產(chǎn)核算不規(guī)范，無法正確履行基本的會計確認和計量活動，從而無法行使其核算職能和監(jiān)督職能。外部監(jiān)督方面，沒有處理好審計部門與財政部門、主管部門監(jiān)督職責分工，監(jiān)管效率不高。審計部門更注重對被審計單位財務收支狀況的審計，而沒有形成對行政事業(yè)單位資產(chǎn)進行定期專項審計的制度。

三、提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理水平的對策建議

國有資產(chǎn)管理工作對行政事業(yè)單位，乃至國家經(jīng)濟發(fā)展都具有重要的現(xiàn)實意義。要改善行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理工作，應該從以下幾個方面進行完善：

1. 加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理部門監(jiān)督職能的發(fā)揮

建立和完善國有資產(chǎn)監(jiān)督體系，全面掌控國有資產(chǎn)運營狀況，實時了解國有資產(chǎn)使用情況。國有資產(chǎn)監(jiān)督體制指國家對國有資產(chǎn)使用單位和管理機構等進行的職責劃分、監(jiān)督方式、制度、規(guī)則、方法等的總稱。建設行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的綜合監(jiān)督體系，具體而言：一是國家財政部門重視對資產(chǎn)的預算管理，使預算管理與資產(chǎn)配置能相互聯(lián)系。制定完善、科學的資產(chǎn)配置管理制度體系，對資產(chǎn)的購置至報廢的全過程實施監(jiān)督管理。二是審計部門增強對資產(chǎn)的專項審計監(jiān)督，關注監(jiān)督國有資產(chǎn)存量管理和處置收益是否繳存國庫等情況。三是紀檢監(jiān)察部門充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，對各種違法、違規(guī)損害國家利益、致使國有資產(chǎn)流失的行為要嚴格依法查處。四是增強會計的監(jiān)督職能，按照相關的會計準則和會計制度，加強國有資產(chǎn)的會計基礎核算，做到賬賬、賬卡、賬實相符，并進一步統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)管理、預算管理和財務管理之間的內(nèi)在聯(lián)系及相互制約關系，建立資產(chǎn)管理績效考核評價體系和信息化核算系統(tǒng)。

2. 規(guī)范國有資產(chǎn)管理行為

為了進一步加強固定資產(chǎn)管理，提高資金使用效率，行政事業(yè)單位應該建立起三個層級的國有資產(chǎn)管理體制，并明確其各自的職責。具體來說，財政部門主要為統(tǒng)籌國有資產(chǎn)的管理體系和制度建設，對資產(chǎn)的配置、處置收益等進行全面監(jiān)督管理。主管部門主要為履行財政部門賦予的權限，對國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理。資產(chǎn)使用部門則承擔國有資產(chǎn)的日常維護和管理，通過對國有資產(chǎn)的管理層級的設置及各自職能的履行，保證國有資產(chǎn)的安全和完整。

各級行政事業(yè)單位應建立內(nèi)部控制制度以規(guī)范國有資產(chǎn)的管理。制定和完善資產(chǎn)購置、驗收、入庫、核算、領用、處置等日常制度且嚴格執(zhí)行。完善單位資產(chǎn)清查盤點制度，定期開展資產(chǎn)清查盤點工作，形成統(tǒng)計報告。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)購置、出租出借、調(diào)劑、處置報廢等操作的具體審批程序管理要做到有明確依據(jù)且流程清晰。建立資產(chǎn)管理責任制，成立專門的資產(chǎn)管理部門，明確各管理部門職責，并建立有效的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效考評機制。

將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體現(xiàn)在預算管理中，通過規(guī)范和完善預算管理，達到對國有資產(chǎn)管理水平的提升和管理活動的制約。最終達到提升資產(chǎn)管理和財務管理，資產(chǎn)實物管理和價值管理兩方面的效果。定期對國有資產(chǎn)進行清查，并做好產(chǎn)權界定、資產(chǎn)登記和資產(chǎn)評估等工作。將資產(chǎn)配置作為預算管理的一部分，重視新增資產(chǎn)和已有資產(chǎn)兩方面的管理。嚴格監(jiān)督行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，推進資產(chǎn)公開管理的信息系統(tǒng)，嚴格執(zhí)行“收支兩條線管理”，收益全部上繳國家財政，納入財政非稅收入。在資產(chǎn)處置方面，進一步規(guī)范審批權限和處置程序，推進制度化管理。

3. 優(yōu)化國有資產(chǎn)配置方式

制定完善、科學、細致的資產(chǎn)配置標準并嚴格執(zhí)行?？紤]不同單位的特征，細化資產(chǎn)配置標準的制定。比如，對于行政單位，其履行行政管理職能所需的資產(chǎn)主要為通用資產(chǎn)，如房屋、汽車、辦公設備和家具等，應考慮通用資產(chǎn)的配置標準，再逐步擴展到其它專用資產(chǎn)的配置標準。事業(yè)單位資產(chǎn)配置標準可以區(qū)分行業(yè)、規(guī)模等分別制定，同時考慮部門預算，資產(chǎn)信息報告和資產(chǎn)使用績效評定等綜合因素，確保事業(yè)單位的正常運轉(zhuǎn)和履行職能。在制定部門預算時，嚴格遵照資產(chǎn)的配置標準，不論資產(chǎn)來源于本級財政資金還是上級劃轉(zhuǎn)，超過配置標準的資產(chǎn)購置均不得列入預算，達到利用資產(chǎn)存量控制資產(chǎn)增量的效果。

對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)進行調(diào)劑。建立相應的制度，將單位閑置的資產(chǎn)或根據(jù)實際情況收回已出租的資產(chǎn)，由政府統(tǒng)一調(diào)配使用，使資產(chǎn)發(fā)揮最大的效益。

4. 提升國有資產(chǎn)管理效率

建設和完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系，可以引進流程和作業(yè)理念。將資產(chǎn)管理流程逐層劃分為作業(yè)、步驟和任務，對每項任務進行管理，進而實現(xiàn)從整體上對國有資產(chǎn)管理效率的提升?？梢酝ㄟ^開展資產(chǎn)清查，全面掌握行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的情況，收集整理預算管理與資產(chǎn)管理兩方面的基礎數(shù)據(jù)，運用信息化系統(tǒng)管理行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，提升國有資產(chǎn)使用和管理效率，實現(xiàn)國有資產(chǎn)配置的科學化和資產(chǎn)使用運轉(zhuǎn)的效率化。為充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的效益和作用，還要落實國有資產(chǎn)管理的責任制，建立問責機制，與各部門簽訂責任書，使資產(chǎn)管理任務落實到人。endprint

5. 加強國有資產(chǎn)的精細化管理

精細化管理的內(nèi)涵是對目標進行層層分解、細化，便于執(zhí)行，最終對結(jié)果進行考核評價的過程，以確保使質(zhì)量達到最優(yōu)，這種精確化實際上涵蓋了制度化管理、規(guī)程化操作和數(shù)量化考核的理念。

行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)是國有資產(chǎn)管理的信息化平臺，更是當前社會發(fā)展的根本趨勢。也是對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實現(xiàn)精細化、科學化管理的平臺。加強國有資產(chǎn)的信息化管理，對于提高國有資產(chǎn)的運營效率和實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值有重要意義。實現(xiàn)行政事業(yè)單位辦公軟件系統(tǒng)與國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)的對接，使各類資產(chǎn)數(shù)據(jù)資源實現(xiàn)共享，大幅度地提高資產(chǎn)管理部門的數(shù)據(jù)管理能力和運用效率。

6. 健全國有資產(chǎn)管理人才隊伍機制

人才隊伍建設是確保行政事業(yè)資產(chǎn)管理科學合理的前提。行政事業(yè)單位應該積極加強對資產(chǎn)管理人員的專業(yè)教育和培訓，包括國有資產(chǎn)管理規(guī)章、制度、會計準則等方面的內(nèi)容。國有資產(chǎn)管理手段在實現(xiàn)信息化的同時，對國有資產(chǎn)管理人員也要加強信息化操作方面的培訓。通過參加在職學習、聽取專家講座、參與業(yè)務交流等方式，豐富資產(chǎn)管理人員的相關知識儲備，加強對國有資產(chǎn)管理知識的運用，提升其職業(yè)道德素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務技能。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行其提供公共服務職能的基本保障。加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理、完善資產(chǎn)管理體制，對提高財政資金使用效益、提升公共財政水平、建設服務型、節(jié)約型政府具有重大意義。行政事業(yè)單位需要不斷改革和創(chuàng)新國有資產(chǎn)管理體制，建設專業(yè)化的國有資產(chǎn)管理人才隊伍，推進國有資產(chǎn)管理的信息化水平，使國有資產(chǎn)管理體系更加科學和細化。

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（作者單位：國家食品藥品監(jiān)督管理總局藥品審評中心）endprint