張星瑤
摘要:自黨的“十八大”明確提出“要完善各類國有資產(chǎn)管理體制”以來,固定資產(chǎn)管理工作已經(jīng)成為國有資產(chǎn)或公共財政管理的重要組成部分。伴隨著我國經(jīng)濟政治體制改革的推進,行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)數(shù)量也呈現(xiàn)大幅增長的態(tài)勢,全面規(guī)范和加強固定資產(chǎn)管理,具有重大意義。但是在實踐中也存在著資源浪費、閑置報廢、資產(chǎn)配置超標、低價變賣等突出的問題。所以,要加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的建設,以防止國有資產(chǎn)的流失,發(fā)揮行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的社會效益。我國還需進一步完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的相關理論及實際操作經(jīng)驗,建立促進我國經(jīng)濟發(fā)展的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理模式。文章首先系統(tǒng)地描述了行政事業(yè)資產(chǎn)管理的背景,再對我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀進行了分析,從國有資產(chǎn)管理的理念、制度、效率、隊伍建設等若干方面揭示了目前存在的主要問題,并在此基礎上,提出了提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理效率和管理成效的具體應對措施,以促進和推動我國經(jīng)濟的高效、平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展。
關鍵詞:行政事業(yè)單位;國有資產(chǎn);社會效益
一、加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理具有重要意義
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理,指以管理行政事業(yè)性固定資產(chǎn),同時對行政事業(yè)單位占有的其它類別的國有資產(chǎn)進行管理,以行使出資人權力為主要內(nèi)容的管理活動。行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理的主要目標是保障資產(chǎn)的安全和完整,實現(xiàn)的途徑是設立完善的規(guī)章制度,使資產(chǎn)產(chǎn)權明晰,并對資產(chǎn)進行登記。通過合理、有效地配置資產(chǎn),節(jié)約使用資產(chǎn),監(jiān)督經(jīng)營性資產(chǎn)的有償使用及保值增值。目前,加強行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理具有重要的現(xiàn)實意義,具體表現(xiàn)為:
1. 有利于國家經(jīng)濟資源的合理配置
行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容之一,就是要加強國有資產(chǎn)的配置管理,而合理配置國有資產(chǎn)本身也是推行資產(chǎn)精細化管理的一項重要措施。加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理,通過參考已有資產(chǎn)配置管理的相關規(guī)定,可以制定出更加完善、有效的資產(chǎn)配置標準、資產(chǎn)配置的審批流程,建立資產(chǎn)整合與調(diào)劑機制,提升現(xiàn)階段行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理效率。
2. 有利于加強行政監(jiān)督力度
近年來,黨和國家高度重視黨風廉政建設并出臺了一系列重大舉措。要開展黨風廉政建設,加強財務監(jiān)管制度的落實是非常重要的,行政財務監(jiān)督和管理工作與黨風廉政建設有很大聯(lián)系。行政事業(yè)單位的財務管理如果缺乏監(jiān)督、管理混亂,勢必造成挪用、貪污、國有資產(chǎn)流失等問題。只有加強財務監(jiān)管,建立健全制約機制,不斷落實和完善單位財務監(jiān)管體系,才能有效預防和切實懲治腐敗現(xiàn)象。
3. 有利于推進公共財政體制的建設
行政事業(yè)單位的主要職能是向社會提供公共服務,其能夠正常履行職能的重要物質(zhì)保障就是行政事業(yè)單位的資產(chǎn)。近年來我國財政部門積極推進一系列財經(jīng)政策,比如部門預算、政府集中采購、國庫集中支付、收支兩條線等制度改革。將規(guī)模龐大的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理好,建設完善的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系,對完善公共財政框架體系,推進公共財政制度改革有重要意義。
二、現(xiàn)階段行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的主要問題
1. 國有資產(chǎn)管理的理念需要深化
行政事業(yè)單位資產(chǎn)主要是由財政撥款購置的,由行政事業(yè)單位占用,人們普遍認為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)只是用于滿足單位辦公的需要,是可以不計效益、無代價使用的資產(chǎn),因此對于如何管理好行政單位資產(chǎn)的責任意識和效益意識比較淡薄。一方面,資產(chǎn)管理人員在思想上重視資產(chǎn)配置增量,忽視資產(chǎn)存量管理。另一方面,在政策和執(zhí)行方面,有些單位領導在實際工作中不嚴格執(zhí)行管理制度,不履行集體決策審批制度,回避第三方評估機構,容易造成行政事業(yè)單位在使用和管理資產(chǎn)上的漏洞,增加了資產(chǎn)的流失風險和腐敗的潛在風險。
2. 國有資產(chǎn)管理制度尚需完善
到目前為止,有關行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的全國性法規(guī)尚未建立,地方性規(guī)章雖然涉及國有資產(chǎn)管理,但具體規(guī)定有相互矛盾的地方。行政事業(yè)單位會計核算的相關的法律法規(guī)制度不夠健全,更新不及時,沒有形成一套完善的約束機制。尤其在微觀層面,具體工作中容易出現(xiàn)下列問題:一是產(chǎn)權管理不完善。部分單位國有資產(chǎn)在劃撥或調(diào)劑后不及時辦理移交手續(xù)和產(chǎn)權過戶手續(xù);對自行建設或購置的房屋不辦理產(chǎn)權登記,產(chǎn)生賬外資產(chǎn)。二是管理制度不科學。部分單位沒有設立資產(chǎn)管理的專門機構和人員,管理職責不清,或者授予多個部門資產(chǎn)管理職能,造成職能重疊。三是管理人才隊伍建設不全面。具體表現(xiàn)在管理人員素質(zhì)有待提高,專業(yè)素質(zhì)欠缺。
3. 國有資產(chǎn)管理效率有待提高
首先,財政撥款是行政事業(yè)單位資產(chǎn)的主要來源,由于占用存在一定的無償性,以及國家缺乏科學合理的資產(chǎn)配置標準以及有效的評估和監(jiān)督資產(chǎn)方法的缺失,在實際的預算管理中仍然存在著資產(chǎn)購置計劃性不強,不同單位間盲目攀比的問題。而且各級財政部門也沒有將資金撥付與單位存量資產(chǎn)掛鉤,對單位存量資產(chǎn)進行監(jiān)督。這樣會造成資產(chǎn)在分配方面的不均衡,部分資產(chǎn)閑置浪費,利用率比較低。
其次,行政事業(yè)單位的資產(chǎn)調(diào)劑困難。由于國家對存量資產(chǎn)缺乏有效的監(jiān)管,國家統(tǒng)一所有的產(chǎn)權沒有有效體現(xiàn),以致跨單位跨部門的調(diào)劑更難以實現(xiàn)。有些使用單位沒有充分利用購置資產(chǎn),有些資產(chǎn)甚至長期被閑置。如有的單位購置計算機后,因過量購置,長期擱置,致功能落后而最終報廢,政府主管部門又無力進行調(diào)劑到其他單位。
最后,國有資產(chǎn)預算的約束力差。對存量資產(chǎn)的使用效果評定不夠客觀,導致資產(chǎn)配置和資金預算未能與單位已有資產(chǎn)全面統(tǒng)籌考慮和評價;資產(chǎn)績效責任未明確,領導、財務管理部門對資產(chǎn)的監(jiān)督管理,有的單位未明確劃分各自權限,出現(xiàn)問題時,難以劃分到對應的部門,妨礙了問題的及時、有效解決。另外,由于行政事業(yè)單位對資產(chǎn)管理工作的責任考核要求不明確,沒有建立客觀公正的績效考核標準,這嚴重影響到資產(chǎn)績效評價工作的有效開展。同時,缺乏有效的日??冃Ч芾眢w系與方法。endprint
4. 國有資產(chǎn)管理缺乏精細性
雖然《企業(yè)會計準則》、《企業(yè)會計制度》的實施促進了企業(yè)會計核算的細化。但是,事業(yè)單位的會計制度自1997年由財政部頒布后,很少進行更新。直至2017年,財政部才印發(fā)了有關固定資產(chǎn)的政府會計準則應用指南,對固定的折舊年限、折舊計提時點等進行了規(guī)定,在這項規(guī)定出臺之前,行政事業(yè)單位資產(chǎn)不計提折舊,單位會計賬表上反映的是固定資產(chǎn)的原值,沒有反映出固定資產(chǎn)的實際價值,類似這樣的制度管理更新還需要進一步加快改革的步伐。
5. 國有資產(chǎn)管理人員素質(zhì)不高
目前一部分行政事業(yè)管理單位沒有設置專門的國有資產(chǎn)管理人員,由財務人員兼任這項工作。部分管理人員對國有資產(chǎn)的管理知識不完全具備,且思想上認識不足,對當前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度體系和具體操作方法不了解,其專業(yè)素質(zhì)還需要進一步提高,以提高行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理水平。
6. 國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機制還需完善
行政事業(yè)單位的經(jīng)費主要來源于財政撥款,國有資產(chǎn)的所有權、處置權都歸國家所有,各單位僅有占有權和使用權。但是,目前的資產(chǎn)管理監(jiān)督方面卻明顯比較落后。資產(chǎn)管理內(nèi)部監(jiān)督方面,由于人員短缺、制度建設不足等方面的原因,資產(chǎn)核算不規(guī)范,無法正確履行基本的會計確認和計量活動,從而無法行使其核算職能和監(jiān)督職能。外部監(jiān)督方面,沒有處理好審計部門與財政部門、主管部門監(jiān)督職責分工,監(jiān)管效率不高。審計部門更注重對被審計單位財務收支狀況的審計,而沒有形成對行政事業(yè)單位資產(chǎn)進行定期專項審計的制度。
三、提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理水平的對策建議
國有資產(chǎn)管理工作對行政事業(yè)單位,乃至國家經(jīng)濟發(fā)展都具有重要的現(xiàn)實意義。要改善行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理工作,應該從以下幾個方面進行完善:
1. 加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理部門監(jiān)督職能的發(fā)揮
建立和完善國有資產(chǎn)監(jiān)督體系,全面掌控國有資產(chǎn)運營狀況,實時了解國有資產(chǎn)使用情況。國有資產(chǎn)監(jiān)督體制指國家對國有資產(chǎn)使用單位和管理機構等進行的職責劃分、監(jiān)督方式、制度、規(guī)則、方法等的總稱。建設行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的綜合監(jiān)督體系,具體而言:一是國家財政部門重視對資產(chǎn)的預算管理,使預算管理與資產(chǎn)配置能相互聯(lián)系。制定完善、科學的資產(chǎn)配置管理制度體系,對資產(chǎn)的購置至報廢的全過程實施監(jiān)督管理。二是審計部門增強對資產(chǎn)的專項審計監(jiān)督,關注監(jiān)督國有資產(chǎn)存量管理和處置收益是否繳存國庫等情況。三是紀檢監(jiān)察部門充分發(fā)揮其監(jiān)督作用,對各種違法、違規(guī)損害國家利益、致使國有資產(chǎn)流失的行為要嚴格依法查處。四是增強會計的監(jiān)督職能,按照相關的會計準則和會計制度,加強國有資產(chǎn)的會計基礎核算,做到賬賬、賬卡、賬實相符,并進一步統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)管理、預算管理和財務管理之間的內(nèi)在聯(lián)系及相互制約關系,建立資產(chǎn)管理績效考核評價體系和信息化核算系統(tǒng)。
2. 規(guī)范國有資產(chǎn)管理行為
為了進一步加強固定資產(chǎn)管理,提高資金使用效率,行政事業(yè)單位應該建立起三個層級的國有資產(chǎn)管理體制,并明確其各自的職責。具體來說,財政部門主要為統(tǒng)籌國有資產(chǎn)的管理體系和制度建設,對資產(chǎn)的配置、處置收益等進行全面監(jiān)督管理。主管部門主要為履行財政部門賦予的權限,對國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理。資產(chǎn)使用部門則承擔國有資產(chǎn)的日常維護和管理,通過對國有資產(chǎn)的管理層級的設置及各自職能的履行,保證國有資產(chǎn)的安全和完整。
各級行政事業(yè)單位應建立內(nèi)部控制制度以規(guī)范國有資產(chǎn)的管理。制定和完善資產(chǎn)購置、驗收、入庫、核算、領用、處置等日常制度且嚴格執(zhí)行。完善單位資產(chǎn)清查盤點制度,定期開展資產(chǎn)清查盤點工作,形成統(tǒng)計報告。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)購置、出租出借、調(diào)劑、處置報廢等操作的具體審批程序管理要做到有明確依據(jù)且流程清晰。建立資產(chǎn)管理責任制,成立專門的資產(chǎn)管理部門,明確各管理部門職責,并建立有效的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效考評機制。
將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體現(xiàn)在預算管理中,通過規(guī)范和完善預算管理,達到對國有資產(chǎn)管理水平的提升和管理活動的制約。最終達到提升資產(chǎn)管理和財務管理,資產(chǎn)實物管理和價值管理兩方面的效果。定期對國有資產(chǎn)進行清查,并做好產(chǎn)權界定、資產(chǎn)登記和資產(chǎn)評估等工作。將資產(chǎn)配置作為預算管理的一部分,重視新增資產(chǎn)和已有資產(chǎn)兩方面的管理。嚴格監(jiān)督行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理,推進資產(chǎn)公開管理的信息系統(tǒng),嚴格執(zhí)行“收支兩條線管理”,收益全部上繳國家財政,納入財政非稅收入。在資產(chǎn)處置方面,進一步規(guī)范審批權限和處置程序,推進制度化管理。
3. 優(yōu)化國有資產(chǎn)配置方式
制定完善、科學、細致的資產(chǎn)配置標準并嚴格執(zhí)行??紤]不同單位的特征,細化資產(chǎn)配置標準的制定。比如,對于行政單位,其履行行政管理職能所需的資產(chǎn)主要為通用資產(chǎn),如房屋、汽車、辦公設備和家具等,應考慮通用資產(chǎn)的配置標準,再逐步擴展到其它專用資產(chǎn)的配置標準。事業(yè)單位資產(chǎn)配置標準可以區(qū)分行業(yè)、規(guī)模等分別制定,同時考慮部門預算,資產(chǎn)信息報告和資產(chǎn)使用績效評定等綜合因素,確保事業(yè)單位的正常運轉(zhuǎn)和履行職能。在制定部門預算時,嚴格遵照資產(chǎn)的配置標準,不論資產(chǎn)來源于本級財政資金還是上級劃轉(zhuǎn),超過配置標準的資產(chǎn)購置均不得列入預算,達到利用資產(chǎn)存量控制資產(chǎn)增量的效果。
對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)進行調(diào)劑。建立相應的制度,將單位閑置的資產(chǎn)或根據(jù)實際情況收回已出租的資產(chǎn),由政府統(tǒng)一調(diào)配使用,使資產(chǎn)發(fā)揮最大的效益。
4. 提升國有資產(chǎn)管理效率
建設和完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系,可以引進流程和作業(yè)理念。將資產(chǎn)管理流程逐層劃分為作業(yè)、步驟和任務,對每項任務進行管理,進而實現(xiàn)從整體上對國有資產(chǎn)管理效率的提升??梢酝ㄟ^開展資產(chǎn)清查,全面掌握行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的情況,收集整理預算管理與資產(chǎn)管理兩方面的基礎數(shù)據(jù),運用信息化系統(tǒng)管理行政事業(yè)單位國有資產(chǎn),提升國有資產(chǎn)使用和管理效率,實現(xiàn)國有資產(chǎn)配置的科學化和資產(chǎn)使用運轉(zhuǎn)的效率化。為充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的效益和作用,還要落實國有資產(chǎn)管理的責任制,建立問責機制,與各部門簽訂責任書,使資產(chǎn)管理任務落實到人。endprint
5. 加強國有資產(chǎn)的精細化管理
精細化管理的內(nèi)涵是對目標進行層層分解、細化,便于執(zhí)行,最終對結(jié)果進行考核評價的過程,以確保使質(zhì)量達到最優(yōu),這種精確化實際上涵蓋了制度化管理、規(guī)程化操作和數(shù)量化考核的理念。
行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)是國有資產(chǎn)管理的信息化平臺,更是當前社會發(fā)展的根本趨勢。也是對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實現(xiàn)精細化、科學化管理的平臺。加強國有資產(chǎn)的信息化管理,對于提高國有資產(chǎn)的運營效率和實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值有重要意義。實現(xiàn)行政事業(yè)單位辦公軟件系統(tǒng)與國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)的對接,使各類資產(chǎn)數(shù)據(jù)資源實現(xiàn)共享,大幅度地提高資產(chǎn)管理部門的數(shù)據(jù)管理能力和運用效率。
6. 健全國有資產(chǎn)管理人才隊伍機制
人才隊伍建設是確保行政事業(yè)資產(chǎn)管理科學合理的前提。行政事業(yè)單位應該積極加強對資產(chǎn)管理人員的專業(yè)教育和培訓,包括國有資產(chǎn)管理規(guī)章、制度、會計準則等方面的內(nèi)容。國有資產(chǎn)管理手段在實現(xiàn)信息化的同時,對國有資產(chǎn)管理人員也要加強信息化操作方面的培訓。通過參加在職學習、聽取專家講座、參與業(yè)務交流等方式,豐富資產(chǎn)管理人員的相關知識儲備,加強對國有資產(chǎn)管理知識的運用,提升其職業(yè)道德素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務技能。
四、結(jié)語
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行其提供公共服務職能的基本保障。加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理、完善資產(chǎn)管理體制,對提高財政資金使用效益、提升公共財政水平、建設服務型、節(jié)約型政府具有重大意義。行政事業(yè)單位需要不斷改革和創(chuàng)新國有資產(chǎn)管理體制,建設專業(yè)化的國有資產(chǎn)管理人才隊伍,推進國有資產(chǎn)管理的信息化水平,使國有資產(chǎn)管理體系更加科學和細化。
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(作者單位:國家食品藥品監(jiān)督管理總局藥品審評中心)endprint