濫用行政自由裁量權(quán)的原因研究

王建華

濫用行政自由裁量權(quán)的成因有多種，其中法律法規(guī)的不完善占據(jù)首要位置。針對此問題，我國現(xiàn)行法律法規(guī)的不完善主要表現(xiàn)在：行政程序法律自身制定不健全、對行政執(zhí)法主體進行管理的法律體系不系統(tǒng)、行政主體的法律制度不規(guī)范這三個方面。

首先是法律法規(guī)不完善。在行政法程序不健全方面，我國現(xiàn)行的有關(guān)行政自由裁量權(quán)的規(guī)定有很多不完善的地方。由于我國受到歷史上傳統(tǒng)觀念的影響，人們的法治觀念還很不成熟，又因為我國建國時間短，對于行政法的研究起步時間也不長，因此行政程序一直不為人們所重視，這也間接成為行政自由裁量權(quán)被濫用的一個缺口。實際上，規(guī)范行政自由裁量權(quán)的最好方式是依靠程序法進行控制，不過我國在程序法方面立法不完善與滯后現(xiàn)象的出現(xiàn)，導(dǎo)致很多重要的行政執(zhí)法程序有缺規(guī)范，這又在一定程度上為行政自由裁量權(quán)的濫用提供了方便之門。在司法實踐中，也有一部分行政人員養(yǎng)成只重視結(jié)果而忽略過程的不良習(xí)慣，完全機械式地按章辦事，最終導(dǎo)致與相對人之間的關(guān)系搞得非常惡劣。在我國管理行政執(zhí)法主體的管控方面，由于我國現(xiàn)行法律并不存在針對公務(wù)員的道德職業(yè)規(guī)范，導(dǎo)致部分執(zhí)法人員由于缺乏良好的職業(yè)道德而在工作過程中草率行事，或者是在行使行政自由裁量權(quán)的過程中常常出于個人利益作出判斷。對于此，盡管我國專門頒布了《中華人民共和國國家公務(wù)員法》，對于公務(wù)員的道德素質(zhì)等從法律高度進行說明，但是規(guī)定中很多內(nèi)容都不系統(tǒng)，故見效甚微。最后，我國現(xiàn)行法律對于行政實體的法律制度不完善。從目前來看，我國法律法規(guī)中存在很多籠統(tǒng)的定義，且彈性操作范圍太大，往往給行政自由裁量權(quán)的濫用行為提供可乘之機，這是濫用職權(quán)甚至腐敗滋生的深層次原因。

其次是監(jiān)督機制不健全。對于行政自由裁量權(quán)的有力監(jiān)督，能夠有效防止行政自由裁量權(quán)濫用行為的產(chǎn)生。我國社會主義法治體系建設(shè)與完善的時間已經(jīng)長達三十多年，可以說已經(jīng)建立了各層面相互配合、上下左右縱橫交錯的監(jiān)督體系，這一體系不僅包括各類權(quán)利機關(guān)的監(jiān)督，甚至包括行政機關(guān)自身的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、各類社會團體的監(jiān)督等。盡管這個監(jiān)督體系也在規(guī)制行政自由裁量權(quán)方面發(fā)揮了一定的實戰(zhàn)作用，不過總體來看，還是存在很多缺陷，這些缺陷成為最終導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)濫用的助推劑。其中，權(quán)利機關(guān)的監(jiān)督往往都停留在表面而難以落實，況且，在實際監(jiān)督體系之下，審判機關(guān)和檢查機關(guān)的監(jiān)督按照現(xiàn)行法律規(guī)定只能對于行政主體的行政行為進行合法性方面的審查，而不能對于行政自由裁量權(quán)使用的合理性進行探究，否則也將被視為越權(quán)，所以政府部門的審查有時候難免落空。此外，我國司法機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)往往存在各種微妙的聯(lián)系，且司法機關(guān)日常運行所需的經(jīng)費都是由政府進行撥款，因此司法機關(guān)受到行政機關(guān)的影響很大，導(dǎo)致了司法機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)的過程中經(jīng)常性收到外來因素的干擾，因此此類監(jiān)督機制也很難顯見成效。如果是讓行政機關(guān)主體進行自我監(jiān)督，其實也是一種形式主義的監(jiān)督方式，在一個集體體制下，各個行政主體都難免受到他人的影響，如果與大環(huán)境不符合很可能受到排擠，因此行政主體往往會選擇集體性處事相同以求明哲保身，故此類監(jiān)督方式也很容易陷入理想主義陷阱。最后，社會輿論監(jiān)督往往能夠給行政機關(guān)造成一定的輿論壓力，不過如果行政機關(guān)反過來對新聞媒體或者群眾中的典型代表進行打壓，反而會收到反面教材的效果，顯然此類監(jiān)督方式也有待健全。

最后是執(zhí)法人員素質(zhì)低。作為行政自由裁量權(quán)的踐行者，執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)高低也直接影響著行政自由裁量權(quán)能否得到合理合法、公平適當(dāng)?shù)氖褂?。也正是由于行政自由裁量?quán)是在行政主體缺乏一定規(guī)范約束的條件下進行的，行政執(zhí)法主體的原則要求就是對遵守相應(yīng)法律法規(guī)原則性的基礎(chǔ)之上，在法律所允許的標(biāo)準(zhǔn)與幅度之內(nèi)進行主觀判斷并給出行政結(jié)果，所以執(zhí)法人員的素質(zhì)更顯關(guān)鍵。行政自由裁量權(quán)的存在與使用對于行政人員來說，是對其能力、理智、道德與良知的綜合考驗。

目前，我國存在執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)象，主要有以下表現(xiàn)：其一是部分執(zhí)法人員的道德素質(zhì)不高，我國目前行政自由裁量權(quán)的濫用很大一部分是受到執(zhí)法人員的道德素質(zhì)低下這一深層次原因影響。在具體行政執(zhí)法實踐中，有些執(zhí)法人員完全出于個人喜惡進行主觀判斷，對于符合自己根本利益的案件進行及時處理，對于與自己無關(guān)的內(nèi)容就進行擱置或拒絕處理，這是典型的道德素質(zhì)層面出現(xiàn)問題。其二便是行政機關(guān)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍偏低。我國在改革初期所實行的公務(wù)員人事管理機存在缺陷，直接導(dǎo)致了執(zhí)法團隊整體素質(zhì)的良莠不齊、有高有低，盡管其中不乏一些人也曾經(jīng)歷過高等教育，不過他們并沒有經(jīng)受過法律法規(guī)的專門培訓(xùn)，對于很多法律規(guī)定都處于一知半解甚至毫不知情的狀態(tài)，更勿用說是在遵循法律合理性原則的基礎(chǔ)上進行酌情判斷，他們對于法律條文中的不確定性及模糊用語的理解偏差，很容易導(dǎo)致另一層面上行政自由裁量權(quán)的濫用行為。其三便是一些執(zhí)法人員存在法律意識淡薄的現(xiàn)象，盡管我國在總體提出了“依法治國”的指導(dǎo)方針，但是落實到執(zhí)法人員層面，他們未必能夠真正貫徹到實際行動之中，由于基本素養(yǎng)的欠缺，有些行政執(zhí)法人員在司法實踐過程中只是把法律當(dāng)成是治人的工具，而并沒有建立根本的公正執(zhí)法這樣的法律觀念，將對行政自由裁量權(quán)的正當(dāng)使用產(chǎn)生不良影響?！叭说闹饔^性經(jīng)常會介入權(quán)利的運行，并間接影響權(quán)利發(fā)揮作用的基本效用。” 更何況，“即便執(zhí)法者是一個聰明而睿智的人，只要他是有感情的，也難免產(chǎn)生不公平?！?所以高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，才是貫徹法律落實的基本保障。endprint