新形勢(shì)下強(qiáng)化水資源論證工作的對(duì)策建議

韋 昊，宋張楊，孫照東，孫曉懿

（黃河水資源保護(hù)科學(xué)研究院，450004，鄭州）

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源、戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源和公共性的社會(huì)資源，是生態(tài)與環(huán)境的控制性要素。長(zhǎng)期以來，由于許多地區(qū)過度追求短期經(jīng)濟(jì)效益，采取粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，一些地方出現(xiàn)了水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)退化等突出問題，嚴(yán)重制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。因此，亟須強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和粗放用水模式，強(qiáng)化水資源、水環(huán)境的剛性約束作用，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相適應(yīng)。

水資源論證是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要抓手，通過嚴(yán)格實(shí)施水資源論證制度，有助于從源頭上把好水資源開發(fā)利用決策關(guān)口，在有效保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理用水需求的同時(shí)，強(qiáng)化節(jié)約用水和水資源保護(hù)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與當(dāng)?shù)氐乃Y源條件相協(xié)調(diào)。經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，水資源論證制度及配套技術(shù)支撐體系不斷豐富和完善，對(duì)限制區(qū)域高耗水、高污染行業(yè)過快發(fā)展發(fā)揮了顯著的約束性作用。本文回顧了水資源論證制度發(fā)展歷程，分析了水資源論證工作中存在的主要問題，闡述了近期水資源管理制度改革形勢(shì)，結(jié)合當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期水資源管理工作的實(shí)際需要，研究提出了新時(shí)期進(jìn)一步強(qiáng)化水資源論證工作的對(duì)策措施與建議。

一、水資源論證制度創(chuàng)建與主要發(fā)展過程

1.水資源論證制度建設(shè)

2002年，水利部和原國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》（水利部15號(hào)令），標(biāo)志著水資源論證制度正式確立。繼該辦法頒布實(shí)施后，為強(qiáng)化和完善相關(guān)制度支撐體系，水利部制定了《水文水資源調(diào)查評(píng)價(jià)資質(zhì)和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)管理辦法 （試行）》（水利部令第17號(hào)），出臺(tái)了《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審查工作管理規(guī)定》（水資源〔2003〕311 號(hào)），對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)管理和水資源論證報(bào)告書審查工作提出了一系列明確規(guī)定和具體要求。2006年，國(guó)務(wù)院頒布《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第460號(hào)），明確將水資源論證作為建設(shè)項(xiàng)目取水許可審批的前置條件。

2011年中央1號(hào)文件明確提出要實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，并對(duì)水資源論證工作提出了更高要求。2012年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕3 號(hào)），要求進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目布局水資源論證工作?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（中發(fā)〔2015〕12 號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕17 號(hào)）均明確強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格水資源論證制度，加強(qiáng)相關(guān)工作。

2.水資源論證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

為規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃水資源論證工作，強(qiáng)化對(duì)水資源論證工作的技術(shù)指導(dǎo)，水利部組織相關(guān)單位制定了多項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求，水資源論證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不斷豐富和完善。水利部先后頒布印發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則 （試行）》（SL/Z 322—2005）、《水利水電建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》（SL 525—2011）和《采礦業(yè)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》（SL 747—2016）等水資源論證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。為進(jìn)一步提高水資源論證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性，水利部組織對(duì)《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》進(jìn)行了修訂，并繼而將其上升為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。此外，水利部還印發(fā)了《規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求(試行)》（水資源〔2010〕483 號(hào)）和《大型煤電基地開發(fā)規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求（試行）》（辦資源〔2013〕234 號(hào)），不斷加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃水資源論證報(bào)告書編制工作的技術(shù)指導(dǎo)。

3.水資源論證后評(píng)估工作

為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后期監(jiān)管，實(shí)踐檢驗(yàn)水資源論證實(shí)施效果，跟蹤檢查水資源論證重要結(jié)論的落實(shí)情況，評(píng)估水資源論證報(bào)告書審批文件及提出各項(xiàng)措施的落實(shí)情況，檢驗(yàn)論證工作質(zhì)量和論證結(jié)論的正確性、可行性、合理性，2011年水利部下發(fā)了《關(guān)于開展建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估工作的通知》（辦 資源〔2011〕329號(hào)），要求對(duì)已通過水資源論證審批并建成運(yùn)行的建設(shè)項(xiàng)目開展水資源論證后評(píng)估工作。其后，各流域機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門積極行動(dòng)，組織有關(guān)單位選取典型建設(shè)項(xiàng)目開展了水資源論證后評(píng)估工作，取得了大量有價(jià)值的評(píng)估結(jié)論和寶貴經(jīng)驗(yàn)，也發(fā)現(xiàn)了水資源論證監(jiān)管工作中存在的許多問題和不足之處。梳理這些問題，對(duì)后期進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理、提高水資源論證工作質(zhì)量，將起到重要的促進(jìn)作用。

二、當(dāng)前工作中存在的主要問題

1.報(bào)告書編制質(zhì)量有待提高

通過水資源管理專項(xiàng)檢查和水資源論證報(bào)告書質(zhì)量抽查發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)一部分論證報(bào)告書總體工作深度不夠。相比而言，存在此類問題的報(bào)告書大多是在取水水源論證、取用水合理性分析、取退水影響論證等章節(jié)分析深度不夠。導(dǎo)致上述問題的原因，主要是論證報(bào)告涉及水文、水資源、水環(huán)境、行業(yè)用水工藝、水利工程等多方面專業(yè)知識(shí)，受專業(yè)、人員結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)投入等因素制約，目前很多建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書的編制人員主要是水文及水資源專業(yè)出身，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的主要用水環(huán)節(jié)、用水工藝、水量平衡圖、節(jié)水潛力分析、取退水影響補(bǔ)償分析等方面內(nèi)容了解得不夠?qū)I(yè)和深入。此外，有些從業(yè)單位執(zhí)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)不強(qiáng)，未能嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)范要求開展工作，工作內(nèi)容和工作深度都存在明顯打折扣的現(xiàn)象；部分審查機(jī)構(gòu)和審查專家把關(guān)不夠嚴(yán)格；水資源論證市場(chǎng)無序競(jìng)爭(zhēng)、隨意壓低報(bào)告書編制成本。由于上述因素，最終導(dǎo)致論證報(bào)告書的編制質(zhì)量不高。需要說明的是，建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)取消后，對(duì)報(bào)告書編制單位的監(jiān)管手段和力度大幅度削弱，部分從業(yè)單位重視程度和報(bào)告書編制質(zhì)量較之前有所下降。

2.報(bào)告書審查把關(guān)不夠嚴(yán)格

以上述及，報(bào)告書審查把關(guān)不嚴(yán)是導(dǎo)致水資源論證質(zhì)量不高的原因之一。之所以出現(xiàn)把關(guān)不嚴(yán)問題，主要有幾個(gè)方面因素：一是部分審查專家對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和水資源管理宏觀與具體要求把握不夠到位，對(duì)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確切要求理解不夠透徹；二是地市和區(qū)縣兩級(jí)的行業(yè)專家相對(duì)缺乏，審查專家的專業(yè)相對(duì)單一，絕大部分專家為水利相關(guān)專業(yè)背景，有些審查會(huì)竟然沒有一個(gè)屬于相關(guān)規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的行業(yè)專家，不熟悉行業(yè)取用水環(huán)節(jié)和工藝流程，難以真正做到嚴(yán)格把關(guān)，尤其是行政審批權(quán)限下放之后，相當(dāng)比例的報(bào)告書審查工作交由基層部門負(fù)責(zé)，也在一定程度上導(dǎo)致報(bào)告書審查質(zhì)量的下降；三是地方領(lǐng)導(dǎo)急于加快項(xiàng)目上馬，以行政命令方式人為干預(yù)報(bào)告書審查工作，導(dǎo)致部分報(bào)告書尚未修改到位就通過審查；四是受技術(shù)審查時(shí)限控制，部分報(bào)告書經(jīng)過反復(fù)修改和多次審查后仍未達(dá)到相關(guān)質(zhì)量要求，甚至存在明顯硬傷或缺陷，但迫于相關(guān)管理規(guī)定等壓力，審查組織單位只能放寬要求，對(duì)這些未能及時(shí)修改到位的報(bào)告書的技術(shù)審查予以通過。

3.事后監(jiān)管力度有待加強(qiáng)

相比而言，水資源論證工作存在重視事前報(bào)告書審查，事中、事后監(jiān)管力度薄弱的現(xiàn)象。由于監(jiān)督管理成本較大等因素，許多地區(qū)只注重報(bào)告書審查環(huán)節(jié)，一旦報(bào)告書通過技術(shù)審查，便認(rèn)為是完成了水資源論證的所有程序，因而缺乏對(duì)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期的跟蹤監(jiān)管和項(xiàng)目投產(chǎn)后的后評(píng)估工作。尤其是基層單位人力短缺、資金不足，事中、事后監(jiān)管力度明顯欠缺。

4.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系有待完善

建設(shè)項(xiàng)目涉及行業(yè)類型廣泛，其用水環(huán)節(jié)不盡相同，耗水程度差異明顯。盡管水利部目前已經(jīng)出臺(tái)了一系列的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但是目前尚未制定冶金、化工、造紙、紡織等高耗水及用水工藝較為復(fù)雜行業(yè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，水資源論證從業(yè)人員在編制報(bào)告書時(shí)，缺少相關(guān)的權(quán)威依據(jù)和技術(shù)準(zhǔn)則，難以準(zhǔn)確把握好用水和退水環(huán)節(jié)的論證要點(diǎn)。

目前，全國(guó)各級(jí)水行政主管部門都在大力推進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作，但規(guī)劃水資源論證工作的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)，目前印發(fā)的規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求相對(duì)簡(jiǎn)單，尚難以滿足實(shí)際工作需要。

三、當(dāng)前水資源論證工作面臨的新形勢(shì)

隨著國(guó)家行政審批改革的不斷推進(jìn)，國(guó)務(wù)院取消了一批行政許可事項(xiàng)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)認(rèn)定和報(bào)告書審批進(jìn)行了調(diào)整?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕27 號(hào)）明確，取消建設(shè)項(xiàng)目水資源論證機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定行政審批項(xiàng)目?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)清理規(guī)范投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)實(shí)施方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕29）要求，將“建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審批”和“取水許可”兩項(xiàng)許可合并為“取水許可”。國(guó)務(wù)院2017年印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2017〕46 號(hào)），明確正式取消水資源論證報(bào)告書審批的行政許可，同時(shí)提出了強(qiáng)化工作監(jiān)管的具體措施要求。此外，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕59號(hào)）明確要求精簡(jiǎn)前置審批，優(yōu)化審批程序等。

按照國(guó)務(wù)院相關(guān)文件精神，水利部組織對(duì)水資源論證相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行了相應(yīng)的清理與修改。2015年，水利部印發(fā)《水利部關(guān)于廢止和修改部分規(guī)章的決定》（水利部令第47號(hào)），宣布廢止《水文水資源調(diào)查評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目水資源資質(zhì)管理辦法（試行）》；明確從業(yè)資質(zhì)不再作為從事建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作的硬性要求，業(yè)主單位可自行或者委托有關(guān)單位對(duì)其建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行水資源論證工作。至此，歷時(shí)十多年的水資源論證行業(yè)資質(zhì)從行政許可目錄中被刪除。2017年3月國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》（國(guó)務(wù)院令第676號(hào)），對(duì)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中關(guān)于水資源論證的條款進(jìn)行了相應(yīng)修改。

上述涉及建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的制度改革，是積極適應(yīng)新時(shí)代行政審批工作的新要求，也是落實(shí)國(guó)家關(guān)于做好“放管服”改革的必然選擇。但是，取消相關(guān)行政許可和廢止相關(guān)規(guī)章后，需要積極謀劃、主動(dòng)作為，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、硬抓手，完善技術(shù)規(guī)范及相關(guān)要求，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，嚴(yán)格監(jiān)督檢查，確保水資源論證市場(chǎng)秩序不亂，論證工作從業(yè)人員能力不減，水資源論證報(bào)告書質(zhì)量不降。

四、強(qiáng)化水資源論證工作的對(duì)策措施及建議

根據(jù)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的內(nèi)在要求和國(guó)家推進(jìn)行政審批改革的新形勢(shì)，針對(duì)當(dāng)前水資源論證工作中存在的問題或不足，提出如下建議。

1.大力完善水資源論證制度體系

一是完善相關(guān)立法工作。盡快啟動(dòng)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》修訂工作，將建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃水資源論證相關(guān)內(nèi)容納入法規(guī)條文，提高該項(xiàng)工作的立法層級(jí)和權(quán)威性。二是要進(jìn)一步完善水資源論證審批制度。在國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，進(jìn)一步明確取水許可的審批權(quán)限，更加規(guī)范報(bào)告書的審批流程，為項(xiàng)目業(yè)主提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務(wù)。三是要健全建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估工作制度。把論證后評(píng)估工作作為水資源論證事后監(jiān)管的一項(xiàng)重要內(nèi)容和工作推動(dòng)完善的有效抓手，通過不斷健全和扎實(shí)推進(jìn)水資源論證后評(píng)估制度，客觀掌握和全面了解水資源論證工作實(shí)際情況，跟蹤查找工作中存在的問題，積極破解各項(xiàng)難題，努力提高水資源論證工作的客觀性、科學(xué)性、權(quán)威性。

2.進(jìn)一步完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

充分發(fā)揮技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行業(yè)的指導(dǎo)和規(guī)范約束作用。根據(jù)行業(yè)市場(chǎng)占有率和取（用、耗、退）水量等因素，按照輕重緩急，盡快組織制定部分重點(diǎn)行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如化工、鋼鐵、農(nóng)業(yè)灌溉等對(duì)當(dāng)?shù)厮Y源條件潛在影響較大的行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。加快制定相關(guān)規(guī)劃水資源論證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；為更好地指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估工作，適時(shí)制定相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.強(qiáng)化水資源論證監(jiān)督管理

在取水許可環(huán)節(jié)，對(duì)水資源論證進(jìn)行把關(guān)，強(qiáng)化取水許可管理。加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目取用水的監(jiān)督檢查，確保監(jiān)督檢查的常態(tài)化、規(guī)范化和權(quán)威性，嚴(yán)厲查處違反規(guī)定利用水資源的行為，處罰結(jié)果納入國(guó)家信用平臺(tái)，實(shí)行聯(lián)合懲戒。監(jiān)督檢查不僅要有對(duì)水資源論證報(bào)告書編制單位關(guān)于報(bào)告書編制質(zhì)量的抽查，還應(yīng)加大對(duì)水資源論證審查機(jī)關(guān)執(zhí)行報(bào)告書技術(shù)審查情況的監(jiān)督檢查，以及項(xiàng)目業(yè)主落實(shí)水資源論證提出的主要方案和措施落實(shí)情況等。上級(jí)地方水行政主管部門應(yīng)加大對(duì)所轄行政區(qū)的監(jiān)督管理力度，形成“一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí),責(zé)任全覆蓋”的工作格局。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化水資源論證的行業(yè)自律管理，彌補(bǔ)行業(yè)資質(zhì)取消后對(duì)行業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管乏力和約束不足。例如，開展星級(jí)單位評(píng)價(jià)，建立黑名單和誠(chéng)信體系制度等。此外，還應(yīng)加強(qiáng)水資源論證評(píng)審專家管理。建議盡快制定評(píng)審專家管理辦法，建立評(píng)審專家審查責(zé)任制度，提高審查專家履職盡責(zé)的責(zé)任心。

4.建立水資源論證管理信息系統(tǒng)

建立水資源論證管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)水資源論證工作的全過程管理，跟蹤項(xiàng)目審查進(jìn)度、取（退）水設(shè)施建設(shè)進(jìn)度及竣工驗(yàn)收情況等，及時(shí)向社會(huì)公布部分涉及第三方權(quán)益且可公開的相關(guān)信息，讓公眾具有一定知情權(quán)。建立完善建設(shè)項(xiàng)目基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)，強(qiáng)化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目取水水源、用（耗）水情況、退（排）水情況、取退水影響等重要基礎(chǔ)信息的動(dòng)態(tài)管理。強(qiáng)化論證報(bào)告書審查相關(guān)信息管理，及時(shí)填報(bào)或上傳專家審查會(huì)相關(guān)紀(jì)要、專家組審查意見、專家組名單等重要信息。

5.加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)工作

加大對(duì)水資源論證管理人員、從業(yè)人員和咨詢專家的培訓(xùn)力度，分層次、有重點(diǎn)、有計(jì)劃地舉辦專題培訓(xùn)班，組織開展專題交流座談，全面提高水資源論證工作三支隊(duì)伍的能力和水平?！?/p>