對規(guī)范水庫取水許可管理的思考

劉 卓，戴向前

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度是今后一個(gè)時(shí)期我國水利改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)，嚴(yán)格取水許可管理是重要抓手之一。由于水庫取水的特殊性，對水庫的取水許可管理存在一些爭議，本文就這一問題進(jìn)行探討。

一、水庫取水屬于取水許可管理范疇

目前，涉及取水許可管理的法律法規(guī)規(guī)章主要包括《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《取水許可管理辦法》以及地方出臺的相關(guān)法律法規(guī)等?！吨腥A人民共和國水法》第七條規(guī)定：“國家對水資源依法實(shí)行取水許可和有償使用制度。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫中的水除外”。第四十八條明確：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的除外”。《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》進(jìn)一步明確了取水許可管理的范圍：“取用水資源的單位和個(gè)人，除本條例第四條規(guī)定的情形外，都應(yīng)當(dāng)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)。本條例所稱取水工程或者設(shè)施，是指閘、壩、渠道、人工河道、虹吸管、水泵、水井以及水電站等”?！度∷S可管理辦法》要求：“直接取用其他取水單位或者個(gè)人的退水或者排水的，應(yīng)當(dāng)依法辦理取水許可申請”。由以上規(guī)定可以看出，除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫中的水，其他水庫取水均應(yīng)列入取水許可管理范疇。但水庫取水是取而不用，水庫取水主要供發(fā)電、灌溉、生產(chǎn)生活使用。

二、水庫取水許可管理基本情況

1.審批發(fā)證情況

從各地的實(shí)際情況來看，水庫取水許可發(fā)證主要包括以下三種情況。

一是直接給水庫管理單位發(fā)證，以水電工程為主。如長江水利委員會從20世紀(jì)90年代就對三峽水利樞紐、丹江口水利樞紐、陸水水利樞紐等水利水電工程采用登記制辦理了取水許可證。珠江水利委員會對紅水河巖灘水電站和大隆水利工程發(fā)放取水許可證。對于有發(fā)電用途的水利工程，流域機(jī)構(gòu)和地方也直接給水電站管理單位發(fā)證。

二是直接給從水庫取水的取（用）水戶發(fā)證。即不對水庫管理單位發(fā)證，但一般要求進(jìn)行水資源論證。大部分流域機(jī)構(gòu)和省區(qū)要求對直接從水庫取水的用水戶發(fā)放取水許可證，許可內(nèi)容與從河道取水相同。

三是既給水庫管理單位發(fā)證，也給具體?。ㄓ茫┧畱舭l(fā)證，有的發(fā)取水證，有的發(fā)用水證，一般用水證由水庫管理單位向具體?。ㄓ茫┧畱舭l(fā)放。此外，根據(jù)《取水許可管理辦法》第七條“直接取用其他取水單位或者個(gè)人的退水或者排水的，應(yīng)當(dāng)依法辦理取水許可申請”規(guī)定，省內(nèi)部分以水庫退水作為水源的供水企業(yè)和引調(diào)水工程也辦理了取水許可證。一些大型灌區(qū)，如安徽省淠史杭灌區(qū)，涉及兩省多個(gè)市縣，直接發(fā)證給淠史杭灌區(qū)管理總局，不向各水庫發(fā)證；對各水庫水電站單獨(dú)發(fā)證；對取用干渠的非農(nóng)業(yè)取水戶單獨(dú)發(fā)證，便于統(tǒng)計(jì)和管理。

2.監(jiān)督管理情況

按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則確定取水許可日常監(jiān)督管理主體，具體為負(fù)責(zé)發(fā)放取水許可證或者授權(quán)委托監(jiān)督管理該取水許可證的水行政主管部門，并實(shí)行取水許可日常監(jiān)督分級管理的方式。一是流域機(jī)構(gòu)審批發(fā)證的取水戶，一般是流域機(jī)構(gòu)委托流域內(nèi)取水口所在地的省或市縣水行政主管部門實(shí)施日常監(jiān)督管理。二是省本級審批發(fā)證的取水戶，省水行政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施取水戶的日常監(jiān)督管理或委托省內(nèi)取水口所在地的市或縣水行政主管部門實(shí)施日常監(jiān)督管理。三是市縣審批發(fā)證的取水戶，主要由市縣水行政主管部門實(shí)施日常監(jiān)督管理。

三、存在的主要問題

在實(shí)踐中，對水庫取水許可的管理仍然存在較大爭議。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章有待完善

雖然《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《取水許可管理辦法》《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》等法律法規(guī)確定了我國的取水許可管理制度，規(guī)定了取水許可的管理主體、對象、范圍和工作程序，并對水資源有償使用提出了具體要求，但相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章并未對從水庫等蓄水工程和自來水廠等公共供水取水的取水許可進(jìn)行明確，也未明確規(guī)定工業(yè)園區(qū)等取自公共供水的用水大戶的取用水是否應(yīng)申請取水許可。

2.存在重復(fù)發(fā)證

水庫等蓄水工程重復(fù)發(fā)證現(xiàn)象在一些地區(qū)普遍存在，并且各地發(fā)放情況各不相同。有的地區(qū)既對水庫等蓄水工程發(fā)放取水許可證，也對從水庫等蓄水工程中取水的具體取用水戶發(fā)放取水許可證；有的地區(qū)只對從水庫等蓄水工程中取用水的具體取用水戶發(fā)放取水許可證。此外，新、改、擴(kuò)建蓄水工程取水量增加，但延續(xù)取水許可審批不及時(shí)。

3.缺乏對從水庫取用的用水戶的用水合理性評價(jià)

水庫管理單位不是真正意義上的用水戶，水行政主管部門對水庫管理單位開展的水資源論證和取水許可管理，實(shí)際上針對的是水庫管理單位服務(wù)的各類用水戶和 “用水大戶”的組合體的管理。對于僅對水庫發(fā)證的情況，并未針對具體的“用水戶”開展水資源論證，真實(shí)的用戶都隱身在水庫管理單位身后。水行政主管部門雖然對水庫管理單位進(jìn)行了水資源論證，但其對“用戶”用水情況的分析是概化分析，事實(shí)上沒有對真正的用戶或用水大戶進(jìn)行科學(xué)的用水合理性評價(jià)和水資源論證，沒有科學(xué)評價(jià)用水大戶的用水合理性和節(jié)水水平。

4.水庫等蓄水工程水資源費(fèi)征收有待完善

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，水資源費(fèi)應(yīng)該由各級水行政主管部門統(tǒng)一征收，且各類取水戶均應(yīng)繳納水資源費(fèi)并取得取水權(quán)。部分水庫管理單位與從水庫、渠道取水的用水戶簽訂供水協(xié)議，對進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉的取水戶不收取水資源費(fèi)；用于經(jīng)營化產(chǎn)生效益的非農(nóng)業(yè)取水戶在供水協(xié)議的費(fèi)用中包含水資源費(fèi)，由水庫管理單位代收代繳。但在目前核算的供水成本中，大部分不包含水資源費(fèi)，水資源費(fèi)征收管理成為難題。

四、加強(qiáng)水庫取水許可管理的思路和建議

1.總體思路

按照《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》的要求，以落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度為目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮水權(quán)、水資源管理體制改革，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章，在全面了解水庫取水許可和供水管理的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，通過完善取水許可管理制度、加強(qiáng)水庫管理單位取水許可管理、強(qiáng)化水庫供水覆蓋范圍內(nèi)用水大戶管理、細(xì)化水庫取水許可環(huán)節(jié)等，規(guī)范水庫取水許可管理，實(shí)現(xiàn)用途管制。

2.具體建議

（1）進(jìn)一步明確權(quán)限

明確水庫分級管理權(quán)限，區(qū)分水庫不同用途，明確水行政主管部門、水庫管理單位、取用水戶職責(zé)，水行政主管部門增加宏觀調(diào)控方面的事權(quán)，側(cè)重水量分配、水庫調(diào)度、水庫監(jiān)督管理等，水庫管理單位側(cè)重水庫供用水方案制定、管理等。

（2）完善相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)要求

因水庫并非真正意義的取用水戶，但有必要對從其取用水的取水戶實(shí)施有效監(jiān)督管理。一是參照有關(guān)地方做法,針對水庫工程的特殊性，對《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中對“取水”所作“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源”的概念界定進(jìn)行必要的解釋，使其與“用水”這一條件結(jié)合起來。所謂“直接”，應(yīng)當(dāng)解釋為在水資源配置和使用的序列中居于第一環(huán)節(jié)。二是建議出臺規(guī)范水庫取水許可管理的規(guī)范性文件。三是建議進(jìn)一步明確水庫水資源論證相關(guān)的技術(shù)規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)和審批程序。

（3）加快解決重復(fù)發(fā)證問題

對此類問題的解決辦法是：將其中的一個(gè)層級通過水量分配或計(jì)劃用水的方式核定，而不通過取水許可的手段確定相關(guān)用水權(quán)利。建議水庫管理單位不作為取水許可管理的對象，而是作為管理主體，對從水庫取水的用水戶實(shí)行具體和針對性的取水許可管理。這樣既避免了重復(fù)發(fā)證的困難，又避免將水庫作為取水許可管理對象造成的管理虛置現(xiàn)象，為水庫管理單位運(yùn)用取水許可管理制度，實(shí)質(zhì)性提高水庫供水內(nèi)部水資源配置提供空間。

（4）堅(jiān)持用途管制

規(guī)范水庫取水許可的目的不是發(fā)證，而是要有利于水資源管理和實(shí)現(xiàn)用途管制。一是細(xì)化供水方案。水庫管理單位在制定供水管理方案過程中，要與相關(guān)規(guī)劃、水資源論證報(bào)告書相結(jié)合，以不同行業(yè)用水定額和供水保證率為依據(jù)，詳細(xì)測算不同用水戶的供水需求。水庫管理單位要根據(jù)供水管理方案，明確從水庫取水的用水戶年度、月度取用水計(jì)劃。二是加強(qiáng)監(jiān)測計(jì)量，建立針對水庫取水、用水和節(jié)水的在線監(jiān)測系統(tǒng)，提高取用水的監(jiān)管能力。 ■