淺談“低價(jià)中標(biāo)”存在的問題和解決措施

何嘉祺 何建新

近期投標(biāo)人以0元、0.01元中標(biāo)的項(xiàng)目案例頻出，社會(huì)對于低于成本價(jià)中標(biāo)的討論十分熱烈。招標(biāo)人、投標(biāo)人、監(jiān)管部門和專家學(xué)者眾說紛紜，莫衷一是。有人認(rèn)為低價(jià)中標(biāo)沖擊了法律底線，擾亂了市場秩序，破壞了社會(huì)公平，應(yīng)當(dāng)明令禁止；有的人認(rèn)為《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于投標(biāo)報(bào)價(jià)不得低于成本價(jià)的規(guī)定是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)為保障招標(biāo)秩序制訂的，在市場高度發(fā)展的今天，應(yīng)當(dāng)允許和鼓勵(lì)企業(yè)競爭。2017年兩會(huì)期間，有人大代表提出“低價(jià)中標(biāo)”導(dǎo)致投標(biāo)人惡性價(jià)格競爭，嚴(yán)重?cái)_亂市場，阻礙正當(dāng)競爭，降低工程質(zhì)量，最終導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣的局面，建議取消“低價(jià)中標(biāo)”。筆者認(rèn)為應(yīng)把“低價(jià)中標(biāo)”放在一個(gè)具體的環(huán)境下思考，才能避免討論時(shí)的不理性。

一、“低價(jià)中標(biāo)”的操作模式

“低價(jià)中標(biāo)”是“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”的通俗說法。也有的專家學(xué)者認(rèn)為是“最低評標(biāo)價(jià)法”的通俗說法。由于《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例采用“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”的說法，來源于世行、亞行的“最低評標(biāo)價(jià)法”在業(yè)界已不再被提及?！稑?biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》《水利水電工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》進(jìn)一步強(qiáng)化了“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”的適用地位，與“綜合評估法”一起被推薦為評標(biāo)辦法，并從施工類招標(biāo)進(jìn)一步擴(kuò)展到貨物、服務(wù)類招標(biāo)，不但在招標(biāo)投標(biāo)中廣泛采用，而且在政府采購領(lǐng)域也得到廣泛應(yīng)用。

“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”以價(jià)格為主要因素確定中標(biāo)候選人，適用于具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對其技術(shù)性能沒有特殊要求的招標(biāo)項(xiàng)目。該法適用的前提條件是投標(biāo)人滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求。在此基礎(chǔ)上，評標(biāo)委員會(huì)再根據(jù)招標(biāo)文件的規(guī)定的價(jià)格要素評定出各投標(biāo)人的“評標(biāo)價(jià)”。在剔除低于成本的報(bào)價(jià)和明顯不合理的報(bào)價(jià)之后，以提出“最低評標(biāo)價(jià)”的投標(biāo)人作為中標(biāo)人。以施工標(biāo)為例，“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”中，初步評審階段除進(jìn)行形式評審、資格評審、響應(yīng)性評審?fù)?，還要對施工組織設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行符合性評審（在綜合評估法中，這兩項(xiàng)是量化賦分）。在詳細(xì)評審階段，主要進(jìn)行以下工作：一是計(jì)算性算術(shù)錯(cuò)誤修正；二是對競爭項(xiàng)（如工期、付款方式和周期、單價(jià)遺漏）進(jìn)行貨幣化量化處理；三是進(jìn)行是否低于成本價(jià)的檢驗(yàn)。

二、“低價(jià)中標(biāo)”存在的問題分析

“低價(jià)中標(biāo)”引起的質(zhì)量低劣、惡意欠薪、市場競爭混亂等問題，歸結(jié)原因有以下幾點(diǎn)：

一是經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)軌期，信用體系不健全。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但存在信用機(jī)制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境脫節(jié)問題。招標(biāo)投標(biāo)制度必須在充分競爭、高度信用的環(huán)境下才能發(fā)揮作用，“公開、公平、公正、誠實(shí)信用”是招標(biāo)投標(biāo)的根本原則。但由于招投標(biāo)制度制訂時(shí)我國尚處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，大規(guī)模投資蜂踴而上，急需一個(gè)制度來約束這些投資。因此國家于1999年8月30日頒布實(shí)施了《招標(biāo)投標(biāo)法》。但我國信用體系建設(shè)卻嚴(yán)重滯后，存在信用建設(shè)各自為政、重復(fù)建設(shè)、信息不通、震懾不力等問題，還沒有建立完善的合同履行和信用評價(jià)體系，信用信息不能及時(shí)充分共享，“一處受罰、處處受制”的機(jī)制還沒有完全形成，導(dǎo)致中標(biāo)人的違法失信行為缺乏及時(shí)有效的制約和懲處。

二是受到腐敗的侵蝕，執(zhí)行合同不嚴(yán)肅。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭規(guī)律，商品經(jīng)濟(jì)中各個(gè)不同的利益主體，為了獲得最佳的經(jīng)濟(jì)效益，互相爭取有利的投資場所和銷售條件。通過競爭，促使各種商品（包括服務(wù)）生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，不僅能夠促進(jìn)資源的最佳配置，而且能推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和社會(huì)技術(shù)進(jìn)步，從而實(shí)現(xiàn)市場主體的新陳代謝。因此，“低價(jià)中標(biāo)”只要不形成壟斷，不違反不正當(dāng)競爭，在市場條件下投標(biāo)人采取低價(jià)策略并不違法，在某種程度上也是《招標(biāo)投標(biāo)法》的導(dǎo)向。現(xiàn)實(shí)存在的問題不在招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)，而在合同履行環(huán)節(jié)，并多與權(quán)力尋租有密切聯(lián)系。一些監(jiān)管部門和建設(shè)單位工作人員利用監(jiān)管和執(zhí)行合同的便利條件存在尋租的機(jī)會(huì)，在合同制訂中留有漏洞，在執(zhí)行合同中利用變更、索賠、調(diào)價(jià)處理等方式，與中標(biāo)人進(jìn)行利益勾兌，造成低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)索賠的不良示范效應(yīng)。

三是項(xiàng)目管理設(shè)計(jì)不科學(xué)，投資制度存在缺陷。以水利工程為例。一方面在項(xiàng)目審批階段由于要層層審核且只核減不核增，導(dǎo)致項(xiàng)目批復(fù)資金逐級衰減，背離項(xiàng)目本身需要。另一方面，地方政府配套資金不兌現(xiàn)，項(xiàng)目資金進(jìn)一步緊張。項(xiàng)目法人只能通過強(qiáng)行下設(shè)最高投標(biāo)限價(jià)的方式消化上述資金的缺位，造成中標(biāo)價(jià)偏低。而對于承包人來說，不但承擔(dān)了發(fā)包人資金不到位的壓力，也承擔(dān)了農(nóng)民工工資支付的壓力，導(dǎo)致承包人只能犧牲工程質(zhì)量。

四是監(jiān)管方式粗放，責(zé)任推諉意識(shí)盛行。近年來國家加大項(xiàng)目監(jiān)管力度，有效規(guī)范了工程領(lǐng)域的管理，但由于涉及多個(gè)監(jiān)管部門，執(zhí)法口徑不一，讓項(xiàng)目法人無所適從。出于規(guī)避管理風(fēng)險(xiǎn)的需要，項(xiàng)目法人往往將一切管理固定化、簡單化，不再從項(xiàng)目本身需要出發(fā)，而是偏重于規(guī)避責(zé)任考慮。比如，由于“綜合評估法”需要對投標(biāo)人各項(xiàng)指標(biāo)作出綜合評價(jià)，主觀性比較強(qiáng)，存在比較大的自由裁量空間。一些政府部門和國有企業(yè)在面對質(zhì)疑、投訴、檢查、稽查、審計(jì)的時(shí)候，往往很難解釋清楚為什么中標(biāo)人比其他投標(biāo)人要好、好在哪里等等。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不管是何種類型的采購項(xiàng)目都“一刀切”采用“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”，并且在評標(biāo)當(dāng)中簡單把價(jià)格作為決定性標(biāo)準(zhǔn)，忽略了法律規(guī)定的“滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求”的條件。對于投標(biāo)價(jià)格是不是低于合理成本，既沒有去測算，也不要求投標(biāo)人進(jìn)行澄清說明。

三、解決低價(jià)中標(biāo)的措施

合理的“低價(jià)中標(biāo)”不是過錯(cuò)，不合理的“低價(jià)中標(biāo)”需要引導(dǎo)和管理。具體來說應(yīng)從“堵”和“疏”兩方面解決。

一要“疏”。“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”本身沒有錯(cuò)，錯(cuò)在適用不當(dāng)。解決上述問題，一是要加大從業(yè)者包括監(jiān)管部門人員培訓(xùn)力度，吃透吃準(zhǔn)評標(biāo)方法的要義、要點(diǎn)和操作程序；二是要細(xì)化“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”的操作指南，研究制訂可操作的低于成本的判定標(biāo)準(zhǔn)；三是要嚴(yán)格限定“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”的適用范圍，避免濫用、不當(dāng)使用；四要科學(xué)設(shè)定投標(biāo)最高限價(jià)。改革項(xiàng)目投資制度，加大督導(dǎo)力度，解決投資衰減和地方配套不到位等問題。

二要“堵”。首先要盡快建立跨部門、跨地域的統(tǒng)一的信用評價(jià)體系，貫徹信用是“干出來的，不是評出來”的管理思維，切實(shí)加大懲戒力度，建立市場主體入場退出機(jī)制，將生產(chǎn)提供劣質(zhì)產(chǎn)品者納入失信名單，實(shí)行聯(lián)合懲戒，加大企業(yè)違法成本。其次要加強(qiáng)合同履行監(jiān)管，制訂具體、高效、可行的合同履約監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范合同制訂，堵塞合同調(diào)價(jià)、變更、索賠漏洞。最后是嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)管，強(qiáng)化落實(shí)產(chǎn)品質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，明確中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)總責(zé)。

總之，對于“低價(jià)中標(biāo)”，既要看其危害的表象，分析其原因，制定解決措施，也要尊重其內(nèi)在展現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過加大信用體系建設(shè)，改善其適用的周邊的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，來發(fā)揮其應(yīng)有的作用■