制定國家食品安全戰(zhàn)略應(yīng)關(guān)注的三個(gè)問題

閆志剛

(1國家食品藥品監(jiān)督管理總局高級(jí)研修學(xué)院，北京 100073； 2清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 100084)

黨的十八屆五中全會(huì)報(bào)告提出要“推進(jìn)健康中國建設(shè)，實(shí)施食品安全戰(zhàn)略”，黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心”。本文擬對(duì)制定和實(shí)施食品安全戰(zhàn)略的幾個(gè)重要問題作出探討，以期對(duì)實(shí)踐有所助益。

1 食品安全與食品安全戰(zhàn)略

食品安全概念體系包括食品數(shù)量安全、食品質(zhì)量安全和食品營養(yǎng)安全三個(gè)層次[1]。從發(fā)達(dá)國家食品安全與營養(yǎng)學(xué)發(fā)展歷程來看，營養(yǎng)安全主要是指阿德勒·戴維斯所稱的工業(yè)化時(shí)代“相對(duì)營養(yǎng)過剩，絕對(duì)營養(yǎng)不足”1意義上的食品安全，其政策目標(biāo)在于從人的膳食結(jié)構(gòu)和膳食行為方面采取干預(yù)措施來促進(jìn)人的健康發(fā)展。三個(gè)概念只有角度和重心不同，不存在重要性的輕重問題，但從各國發(fā)展歷程來看，三個(gè)概念所指涉的食品安全問題作為社會(huì)問題依次顯現(xiàn)并先后進(jìn)入社會(huì)關(guān)注和政府議程范圍。

食品安全戰(zhàn)略是一個(gè)國家針對(duì)特定時(shí)期的主要食品安全問題采取行動(dòng)的一致性框架[2]，屬于上層建筑，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求，不同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)食品安全戰(zhàn)略選擇的要求也不同。美國FDA前首席律師彼得·哈特總結(jié)了美國政府在食品安全方面不斷承擔(dān)越來越多的責(zé)任：“近一個(gè)世紀(jì)以來，政府在確保食物供應(yīng)的完整性方面承擔(dān)了很重要的作用。當(dāng)然，規(guī)制職能的重點(diǎn)總是隨著時(shí)間的變化而發(fā)生演進(jìn)。最初，政府主要是打擊市場(chǎng)上的摻雜造假；很快，政府的職責(zé)就擴(kuò)大為建立一套機(jī)制驅(qū)除不安全食品的銷售。隨著營養(yǎng)學(xué)作為一門科學(xué)發(fā)展起來，政府又承擔(dān)了保護(hù)食物供應(yīng)營養(yǎng)完整性的職責(zé)[3]?！钡珜?shí)際上層建筑在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化過程中通常會(huì)滯后于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，表現(xiàn)出一定的時(shí)間滯后性，通常一個(gè)國家會(huì)在食品安全出現(xiàn)某方面問題一段時(shí)間后，食品安全由于偶然事故、社會(huì)輿論等政策窗口打開才會(huì)上升為國家戰(zhàn)略。

2 制定國家食品安全戰(zhàn)略的三個(gè)重要問題

2.1 如何在我國食品安全的發(fā)展歷程中定位食品安全戰(zhàn)略

制定戰(zhàn)略需要全面考慮過去、現(xiàn)在和將來。以將來為導(dǎo)向?yàn)榻M織提供一個(gè)具體目標(biāo)，它將影響組織的行動(dòng)，使其達(dá)到長期目標(biāo)服務(wù)[4]。根據(jù)數(shù)量、質(zhì)量、營養(yǎng)安全三個(gè)概念層次，結(jié)合國內(nèi)外食品安全治理歷程，可以將我國食品安全治理歷程劃分為初、中、高三個(gè)階段，每個(gè)階段的食品安全戰(zhàn)略的任務(wù)也不同。

2.1.1初級(jí)階段 這一階段食品安全治理的重心是解決食品數(shù)量安全問題，當(dāng)然，這并不表明在這一階段不存在其他食品質(zhì)量安全、營養(yǎng)安全問題(其他階段情況類同)，實(shí)際上在任何階段都會(huì)存在三種問題，而我們劃分階段的主要依據(jù)是食品安全問題的主要矛盾。在這一階段，食品安全領(lǐng)域的主要矛盾是人民群眾的基本食品需求與食品供給量之間的矛盾，這是我國這一階段社會(huì)主要矛盾在食品安全領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。這一階段的戰(zhàn)略任務(wù)應(yīng)是發(fā)展生產(chǎn)力，增加食品供給。在歷史過程來看，毛主席、鄧小平等前幾代領(lǐng)導(dǎo)人都十分注重食品安全問題，注重通過發(fā)展農(nóng)業(yè)和副食品滿足人民群眾食品需求，也提出了相應(yīng)舉措來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)[5]。黨的十三大提出的“三步走”戰(zhàn)略，其前兩步目標(biāo)直接或間接地涵蓋了食品安全的概念。因此，從食品安全來看，“三步走”戰(zhàn)略的前兩步也是實(shí)現(xiàn)食品數(shù)量安全的過程，其途徑主要是通過發(fā)展生產(chǎn)力解決食品供給問題。

2.1.2中級(jí)階段 隨著“三步走”戰(zhàn)略前兩步的順利推進(jìn)，我國生產(chǎn)力快速發(fā)展，20世紀(jì)末，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新階段，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品供給由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉(zhuǎn)變[6]。食品數(shù)量安全作為我國食品領(lǐng)域的主要矛盾得以基本解決，一些貧困地區(qū)仍存在的食物貧乏問題，主要是社會(huì)分配問題。我國食品領(lǐng)域的主要矛盾由總量矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量矛盾，矛盾的主要方面表現(xiàn)在食品品質(zhì)不高。由于當(dāng)時(shí)食品安全法制、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體制落后，食品加工生產(chǎn)中的制假摻假、低質(zhì)劣質(zhì)、食品添加劑問題開始顯現(xiàn)，并以食品安全事件的極端形式爆發(fā)。2000年，廣東“毒大米”、“瘦肉精”，安徽“毒瓜子”等事件陸續(xù)發(fā)生，之后10年各種食品安全事件不斷，“地溝油”、“三鹿奶粉”等一系列全社會(huì)關(guān)注的事件將食品質(zhì)量問題推到了輿論的風(fēng)口浪尖。加強(qiáng)監(jiān)管成為政府刻不容緩的緊迫任務(wù)，2009年，《食品安全法》出臺(tái)，食品安全監(jiān)管體制也進(jìn)入改革當(dāng)中，當(dāng)時(shí)的食品安全語境和法律含義也主要聚焦在食品質(zhì)量問題，并一直延續(xù)至今。

與上一階段解決食品數(shù)量安全問題主要靠發(fā)展生產(chǎn)力的方式不同，這一階段解決食品質(zhì)量安全主要靠升級(jí)食品安全治理體系，推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)食品安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為現(xiàn)實(shí)選擇。實(shí)際治理過程中，政府為此做出了巨大努力，也取得了一定成績(jī)。但是，還有許多制度性、體制性問題沒有解決，食品安全的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，美國等國家的食品質(zhì)量監(jiān)管發(fā)展跨越了百年歷史，至今仍在為此努力。作為一個(gè)發(fā)展中國家，我們雖然可以發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，充分借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。但是，一些制度建設(shè)還是需要長期而持續(xù)的努力，食品安全治理能力的提升也不是一朝能夠?qū)崿F(xiàn)。因此，有必要上升為國家戰(zhàn)略，制定全面系統(tǒng)地行動(dòng)方案，對(duì)食品質(zhì)量安全進(jìn)行治理。正是基于這樣的考量，十八屆五中全會(huì)提出實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，食品安全“十三五”規(guī)劃也隨即發(fā)布。筆者認(rèn)為，結(jié)合十九大關(guān)于我國發(fā)展戰(zhàn)略的新安排，應(yīng)將解決食品質(zhì)量安全的戰(zhàn)略期初步設(shè)定到2035年，因?yàn)閲抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)中國來說是繼“四個(gè)現(xiàn)代化”之后的“第五個(gè)現(xiàn)代化”，也是最根本意義上的現(xiàn)代化[7]，在2035年我國基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化任務(wù)時(shí)，應(yīng)基本完成包括食品安全治理在內(nèi)的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.1.3高級(jí)階段 食品安全的最終目標(biāo)是通過保障國民從食物中獲取充足、合理的營養(yǎng)來提升國民的健康水平。從西方食品安全歷程來看，營養(yǎng)安全議題稍晚于質(zhì)量安全，但這并不意味營養(yǎng)安全治理一定要等到食品質(zhì)量安全問題基本解決以后再進(jìn)行，西方國家營養(yǎng)治理稍晚主要和營養(yǎng)科學(xué)發(fā)展的進(jìn)程及人們的認(rèn)識(shí)滯后有一定關(guān)系，實(shí)際上適時(shí)早一點(diǎn)開展?fàn)I養(yǎng)治理，有助于解決質(zhì)量安全問題，還可以一定程度地避免營養(yǎng)問題惡化。但從食品安全政策上講，議題不同，側(cè)重不同，政策傾向確實(shí)存在一定矛盾沖突。比如，如果食品質(zhì)量得以較好解決，政府監(jiān)管和企業(yè)自律處于較好水平，那么像營養(yǎng)保健食品等對(duì)營養(yǎng)安全有益的產(chǎn)業(yè)就可以降低門檻，實(shí)行較為寬松的備案制，而在食品質(zhì)量問題仍然沒有較好解決的國家，較為嚴(yán)格的注冊(cè)制可能就成為不得不面臨的選擇。營養(yǎng)安全政策需要根據(jù)每個(gè)國家的國情適時(shí)推進(jìn)。

當(dāng)前，食品質(zhì)量安全問題經(jīng)過一段時(shí)期治理雖整體向好，仍存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)需長期治理，同時(shí)，營養(yǎng)安全問題開始凸顯，2000 年、2005 年、2010 年和 2014 年進(jìn)行的四次國民體質(zhì)調(diào)查顯示，肥胖增長率分別為8.6%、10.3%、12.2%、12.9%，超重增長率分別為37.4%、39.2%、40.7%、41.2%[8]。近些年的慢性病統(tǒng)計(jì)也顯示，高血壓、糖尿病等慢性病發(fā)病率也呈上升趨勢(shì)。2012年成人高血壓患病率已達(dá)25.2%，糖尿病患病率已達(dá)9.7%[9]。兩種食品安全問題相互交織、相互影響，有些食品安全問題既是質(zhì)量安全問題，也是營養(yǎng)安全問題，如阜陽奶粉事件，食品安全問題變得更加復(fù)雜。在人民對(duì)美好生活需要日益增長的今天，我們已不能坐等食品質(zhì)量安全問題得到解決再去解決國民的營養(yǎng)安全問題。隨著“健康中國”上升為國家戰(zhàn)略，同時(shí)開展食品質(zhì)量安全和營養(yǎng)安全治理的契機(jī)已經(jīng)到來，我們認(rèn)為在制定食品安全戰(zhàn)略時(shí)可以統(tǒng)籌兼顧：2035年之前，食品安全戰(zhàn)略可將重心放在解決質(zhì)量安全，大力推進(jìn)食品安全治理現(xiàn)代化，同時(shí)兼顧營養(yǎng)安全目標(biāo)；2035年到2050年，一方面繼續(xù)鞏固食品質(zhì)量安全治理成果，全面實(shí)現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化，但同時(shí)，需將重心轉(zhuǎn)移至營養(yǎng)安全上，到2050年實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國時(shí)，國民素質(zhì)有質(zhì)的提升。

2.2 如何在食品安全戰(zhàn)略框架下解決政策與治理協(xié)同問題

2.2.1食品數(shù)量安全、質(zhì)量安全與營養(yǎng)安全政策目標(biāo)的協(xié)同 當(dāng)前，我國食品安全進(jìn)入了中高級(jí)階段，需要在兼顧食品數(shù)量安全的同時(shí)，將食品安全的重點(diǎn)放在工作質(zhì)量安全和營養(yǎng)安全方面，但目前食品的政策框架太過零散和有限，每個(gè)部門都局限于自身利益而沒有一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)各部門以人類健康和食品安全的大局來考慮食品安全治理的思路。分管食品數(shù)量安全工作的有農(nóng)業(yè)、糧食、工業(yè)、發(fā)展改革等部門，分管食品質(zhì)量安全工作的有食藥監(jiān)管、質(zhì)檢等部門，分管食品營養(yǎng)安全工作的主要有衛(wèi)生部門，分管進(jìn)出口食品安全的主要有質(zhì)檢部門，各部門政策缺乏互補(bǔ)性和一致性。在健康中國戰(zhàn)略背景下，制定和實(shí)施食品安全戰(zhàn)略單靠部門的單打獨(dú)斗是應(yīng)付不了這種挑戰(zhàn)的，必須有一種新的整合性的、全局性的公共健康視野，將這些離散的政策領(lǐng)域連接起來，從食品的生產(chǎn)到消費(fèi)的管理到食物的健康性方面進(jìn)行連續(xù)性思維。只有在一體化的政策選擇下，才可能使未來的食品經(jīng)濟(jì)能夠有效地向普羅大眾提供食品[10]。目前建立一體化的協(xié)調(diào)途徑主要有三：一是以現(xiàn)有的食品安全委員會(huì)為平臺(tái)，優(yōu)化不同部門之間的協(xié)調(diào)決策，這種途徑改革成本最小，但由于現(xiàn)平臺(tái)設(shè)在食藥監(jiān)部門，其他部門都將其與食藥監(jiān)部門同等對(duì)待，由于沒有級(jí)別上的優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)力度目前來看效果有限；二是建立部際聯(lián)席會(huì)議為協(xié)調(diào)平臺(tái)，這種途徑需要確定會(huì)議召集人和協(xié)調(diào)主體，在健康中國戰(zhàn)略統(tǒng)一框架下，宜由負(fù)責(zé)健康事務(wù)的部門擔(dān)任，協(xié)調(diào)包括食品安全在內(nèi)的健康事務(wù)；三是建立大健康管理體制，食品質(zhì)量安全與營養(yǎng)安全政策在部門內(nèi)部協(xié)調(diào)。

2.2.2統(tǒng)一性與多樣性的監(jiān)管協(xié)同 有研究認(rèn)為，中國的食品安全問題與規(guī)模政治有關(guān)。中國的食品安全體系規(guī)模過大，食品安全監(jiān)管是一個(gè)有效整合各治理層級(jí)的眾多參與者的過程。由于政府力求在標(biāo)準(zhǔn)治理框架的需求與接受本地制度的多樣性之間尋求平衡，即食品安全體系必須在提供嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)，適應(yīng)好各地食品生產(chǎn)的多樣性，因此發(fā)展出一個(gè)能夠有效解決規(guī)模問題的監(jiān)管體系是個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[11]。

中國幅員遼闊，各地地理、氣候、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、飲食文化差異較大，中西部地區(qū)、城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展不平衡，同時(shí)，食品生產(chǎn)經(jīng)營主體規(guī)模巨大，持有許可證書的正規(guī)食品生產(chǎn)經(jīng)營者有1 000多萬戶，食品規(guī)模企業(yè)和個(gè)體小微企業(yè)混雜，其中 80%以上是10人以下的小企業(yè)，還有2億多農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖戶[12]，小作坊、小餐飲、小攤點(diǎn)難以計(jì)數(shù)。從監(jiān)管格局看，中央層面，由食藥監(jiān)、衛(wèi)生、質(zhì)檢等多部門分管食品安全不同方面工作，地方層面，由縣級(jí)以上政府負(fù)責(zé)本地區(qū)食品安全，食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)由地方政府領(lǐng)導(dǎo)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)立監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)。不難看出，在這樣龐大而又復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管背景下，如果沒有協(xié)調(diào)而又穩(wěn)定的食品安全框架，監(jiān)管對(duì)象與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的博弈、監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的博弈足以消耗各種主觀努力，而這些年的食品安全框架恰恰是處于變動(dòng)和調(diào)整當(dāng)中。為了因應(yīng)嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)，“嚴(yán)打”式的監(jiān)管行動(dòng)頻繁開展，這種運(yùn)動(dòng)式的治理方式雖然可以在短期內(nèi)重塑公眾的信心，但卻同長期理性的監(jiān)管發(fā)展相矛盾，持續(xù)不斷的專項(xiàng)行動(dòng)中斷了監(jiān)管人員日常的監(jiān)管和監(jiān)測(cè)工作，其行動(dòng)目標(biāo)也隨時(shí)在變，并不能反映基層對(duì)食品安全問題的真正關(guān)切。

作為一個(gè)長期的國家戰(zhàn)略行動(dòng)，制定食品安全戰(zhàn)略需要在這種重大的治理框架上發(fā)力，發(fā)展理性、整合、協(xié)同的監(jiān)管體系，在推進(jìn)監(jiān)管一體化的過程中處理好全國統(tǒng)一與地方多樣性的協(xié)調(diào)問題。在這方面，我們可以向歐盟學(xué)習(xí)，歐盟在發(fā)展協(xié)同的食品安全治理框架時(shí)也曾遇到這樣的統(tǒng)一性與多樣性的問題，20世紀(jì)70～80年代，歐共體各國不同的飲食文化使得各國很難對(duì)食品成分或標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見，而羅馬條約要求的全體一致通過原則使得任何決定都難以達(dá)成[13]，各成員國基于權(quán)力轉(zhuǎn)移的擔(dān)憂也都抵制建立歐盟層面的食品安全協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但在瘋牛病等政策之窗下，歐盟最終推進(jìn)了食品安全的整合，歐盟各部門之間以及內(nèi)部各成員之間在食品安全治理領(lǐng)域，在保留差異性的同時(shí)，為了“保障食品安全”這一共同目標(biāo)進(jìn)行職能整合，充分體現(xiàn)其協(xié)同性[14]。

具體而言，借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)可在中央政府層面，將食品安全的重心和權(quán)威放在維護(hù)國內(nèi)共同市場(chǎng)管理、開展食品安全咨詢、風(fēng)險(xiǎn)交流與評(píng)估方面，將更多的食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)下放到省級(jí)層面，在政策制定方面主要集中于制定和發(fā)展食品安全一般標(biāo)準(zhǔn)和原則；在省級(jí)層面，在強(qiáng)化其在食品安全方面的責(zé)任，健全其監(jiān)管體系的同時(shí)推動(dòng)跨省之間的整合，建立類似歐盟食品、飼料快速預(yù)警系統(tǒng)(RASSFF)的食品風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，這需要大力加強(qiáng)省級(jí)層面的監(jiān)管技術(shù)能力和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，并通過制度形式明確中央、省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)的分工與責(zé)任。

2.3 如何持續(xù)提升食品安全各相關(guān)主體的能力

2.3.1政府的監(jiān)管能力 政府監(jiān)管始終是食品安全治理非常重要的力量，進(jìn)入21世紀(jì)食品質(zhì)量安全階段以來，隨著社會(huì)關(guān)注度提升，政府對(duì)食品安全重視程度也相應(yīng)增加，但由于對(duì)食品安全監(jiān)管缺乏系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)和科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，食品監(jiān)管體制處于不斷改革變化當(dāng)中，五年一小變，十年一大改，動(dòng)蕩的環(huán)境給治理能力的提升帶來負(fù)面影響。筆者認(rèn)為，應(yīng)該創(chuàng)新思路盡快破解這一難題，防止陷入無休止改革循環(huán)影響了食品安全的發(fā)展進(jìn)步。

2013年以來，食品監(jiān)管體制改革最明顯的特點(diǎn)就是與市場(chǎng)監(jiān)管改革糾纏在一起，部門博弈對(duì)改革走向影響明顯。2013年，食藥監(jiān)管體制改革在政府議程中占主導(dǎo)地位，地方在執(zhí)行改革中“單設(shè)模式”占了絕對(duì)多數(shù)，但由于種種原因，一些地方發(fā)展出工商、食藥、質(zhì)檢等部門合并的“綜合模式”。2014年，商事制度、市場(chǎng)監(jiān)管改革在政府議程中地位開始上升，各地紛紛轉(zhuǎn)向“綜合模式”，并最終成為主導(dǎo)模式。

實(shí)際來講，市場(chǎng)監(jiān)管改革也很重要，是在補(bǔ)統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的課，也是我們食品監(jiān)管體制與發(fā)達(dá)國家相比的基礎(chǔ)，其主要任務(wù)是降低和簡(jiǎn)化市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、公平、競(jìng)爭(zhēng)，完善市場(chǎng)信用體系等?，F(xiàn)代市場(chǎng)條件下，食品作為一種商品，行業(yè)本身有市場(chǎng)監(jiān)管改革的需求，需要對(duì)接統(tǒng)一的市場(chǎng)法律體系、信用體系。但食品作為一種關(guān)系公共安全的商品，其監(jiān)管要求不同于一般商品，在西方國家屬于社會(huì)監(jiān)管范疇，對(duì)專業(yè)性的要求要高于一般性的市場(chǎng)監(jiān)管。

當(dāng)前的改革亟需改變部門“吞并”部門的博弈思維，而應(yīng)從更高的層面增強(qiáng)改革的前瞻性和協(xié)調(diào)性。在健康中國戰(zhàn)略框架下，食品監(jiān)管職能不宜簡(jiǎn)單地放入一般市場(chǎng)監(jiān)管范疇，特別是在政策制定權(quán)較強(qiáng)的中央和省級(jí)層面，應(yīng)獨(dú)立或者與其他涉及公眾健康部門一同從健康角度統(tǒng)籌制定食品政策。在執(zhí)法層面，改革也造成既定現(xiàn)實(shí)，再次改回獨(dú)立監(jiān)管模式的機(jī)會(huì)成本也較大，暫不適宜直接否定“綜合模式”，相比單獨(dú)執(zhí)法模式，這種模式也有一定的優(yōu)勢(shì)，問題的關(guān)鍵是盡快穩(wěn)定監(jiān)管人員心理預(yù)期，提升士氣，快速實(shí)現(xiàn)“化學(xué)”融合，培養(yǎng)和發(fā)展專業(yè)的監(jiān)管能力。

2.3.2提升公民飲食健康素養(yǎng) 公民是現(xiàn)代治理體系最為重要的構(gòu)成要素，公民素質(zhì)的高低直接決定了國家治理績(jī)效，而有效的制度是提升公民素質(zhì)的基本手段。當(dāng)前，食品安全治理進(jìn)入質(zhì)量安全和營養(yǎng)安全并重的新階段，國民的飲食健康素養(yǎng)越來越顯示出對(duì)食品安全治理的掣肘?？v觀發(fā)達(dá)國家，無不把公民食育放在食品安全治理的重中之重。如日本1947年就制定了《營養(yǎng)士法》，系統(tǒng)培養(yǎng)營養(yǎng)士和管理營養(yǎng)士專業(yè)人才，并要求學(xué)校、單位等場(chǎng)所配備營養(yǎng)士，醫(yī)院配備管理營養(yǎng)士指導(dǎo)病人營養(yǎng)問題，這些專業(yè)營養(yǎng)人才還通過廣播電視、出版物等向民眾普及正確的營養(yǎng)知識(shí)，引導(dǎo)人們科學(xué)消費(fèi)，揭穿虛假廣告[15]。2005年日本又制定了《食育基本法》，在內(nèi)閣專門設(shè)立了食育推進(jìn)機(jī)構(gòu)——食育推進(jìn)會(huì)議來推進(jìn)該法實(shí)施，在國民教育各個(gè)層面推進(jìn)飲食教育。美國出臺(tái)的一些食品監(jiān)管法律本身就有公眾教育目的，如1990年通過的營養(yǎng)標(biāo)簽教育法(NLEA)，是通過一場(chǎng)教育運(yùn)動(dòng)來進(jìn)行的，為了執(zhí)行營養(yǎng)標(biāo)簽教育行動(dòng)，聯(lián)邦政府及其他各界私人組織發(fā)起了全國性的教育行動(dòng)計(jì)劃，幫助消費(fèi)者使用新標(biāo)簽信息改進(jìn)個(gè)人飲食健康。

2.3.3提升企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督力量 當(dāng)前，從食品監(jiān)管人員與監(jiān)管對(duì)象的數(shù)量對(duì)比上看，監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，但是食品監(jiān)管也不能寄希望于“人?！睉?zhàn)術(shù)，那樣的成本太高，也增加了對(duì)監(jiān)管人員管理的復(fù)雜性。實(shí)際上，只要一些進(jìn)行很好的制度設(shè)計(jì)，就能激發(fā)出監(jiān)督企業(yè)守法的社會(huì)力量，《消費(fèi)者保護(hù)法》和新《食品安全法》賦予消費(fèi)者懲罰性賠償權(quán)以來，雖然衍生出一批職業(yè)打假人，但是，在客觀上無疑促進(jìn)了食品行業(yè)的規(guī)范經(jīng)營。類似在發(fā)達(dá)國家普遍實(shí)行的“吹哨人”制度具有促進(jìn)監(jiān)管更重要的作用，因?yàn)槭称钒踩珕栴}的根源在于市場(chǎng)存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題[16]，企業(yè)雇員更熟悉企業(yè)內(nèi)部管理情況，內(nèi)部舉報(bào)可以很好地解決信息不對(duì)稱問題，但是，這一制度能夠有效發(fā)揮作用的前提是制定完善的舉報(bào)人保護(hù)法律。美國的《吹哨人保護(hù)法案》包含18個(gè)法規(guī)，包括環(huán)境、水、空氣、廢氣等多個(gè)方面的內(nèi)部舉報(bào)和保護(hù)，具體規(guī)定了雇主不得因雇員的舉報(bào)行為解聘雇員，不得在雇員服務(wù)期、補(bǔ)償或賠償、勞動(dòng)條件等方面予以歧視，并就向雇員提供補(bǔ)償做了規(guī)定，雇員可以得到恢復(fù)原職、獎(jiǎng)勵(lì)、醫(yī)療交通費(fèi)用的補(bǔ)貼、其他可合理預(yù)見費(fèi)用補(bǔ)償?shù)染葷?jì)，從而有效保護(hù)雇員權(quán)益[17]。2017年8月9日，中國食品藥品監(jiān)管總局和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，對(duì)內(nèi)部舉報(bào)的條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行規(guī)定，但是配套的舉報(bào)人保護(hù)制度卻沒有配套印發(fā)，沒有消除舉報(bào)人的后顧之憂，其發(fā)揮更大效果還須對(duì)舉報(bào)人保護(hù)制度進(jìn)行完善。

3 結(jié)論

本文探討的三個(gè)問題，涉及食品安全戰(zhàn)略的定位、目標(biāo)和長遠(yuǎn)理性制度建設(shè)，具有更加基礎(chǔ)性的意義。本文旨在提出問題，并簡(jiǎn)要指出解決這些問題的方向，限于篇幅，具體的解決方案需要學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的共同努力解決?！?/p>

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