“全球發(fā)展”理念的形成和演化
——從國際援助到全球治理

林 卡 劉詩穎

(浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058)

一、導言：全球化進程與全球發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)

進入21世紀以來，全球發(fā)展的狀況呈現(xiàn)出兩方面的特點：一是隨著全球化進程的不斷加深，進行全球治理的迫切性正在不斷增長。資本的流動、技術的轉移和人口的流動強化了全球經(jīng)濟一體化進程，增大了國際移民所帶來的全球治理的壓力。社會面臨許多新挑戰(zhàn)，社會風險和發(fā)展的代價在增大。譬如弱勢群體的社會融入、國際移民壓力、新興工業(yè)化國家嚴重的氣候和環(huán)境問題，不僅給當事國的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)，也給人類社會的整體安全和發(fā)展敲響了警鐘。這就要求我們不僅要關注民族國家的利益，更要關注人類社會的福祉，把改進國民的生活條件與全球發(fā)展目標相契合。

但是在另一方面，作為對于全球化進程的反彈，我們也聽到各種逆全球化甚至反全球化的呼聲。在美國總統(tǒng)競選中，美國孤立主義的呼聲持續(xù)上漲，出現(xiàn)了逆全球化的種種現(xiàn)象。近兩年，美國政府不斷退出各種國際事務中原來承擔責任的行動，反映了美國從對外擴張的導向走向不斷向內收縮，把注意力放到國內事務和經(jīng)濟成長的議題中。英國在脫歐公投的過程中也強化了自我保護主義的傾向，因為一些人批評加入歐盟給英國帶來龐大的國際負擔，并且把脫離歐盟看成是擺脫這種負擔的途徑。在這一發(fā)展背景中，歐洲各國政府也根據(jù)各自的狀況采取各異的立場。這就損傷了歐盟區(qū)的內在團結和區(qū)域一體化的程度。

與此相反，我們也看到，21世紀中，國際組織的治理作用在不斷加大。新時代出現(xiàn)了許多新的國際組織，包括上海合作組織、金磚國家組織、亞太經(jīng)合組織以及八國集團等。這些組織的活動擴大了國際合作的廣度和深度，并使全球治理的討論成為一個時髦的議題。在國家主體上，作為在國際事務中影響力不斷提升的中國，正在積極介入到各種國際組織和國際事務中，如對非洲國家實行予以債務免除的待遇，并大力拓展一帶一路的戰(zhàn)略。這使我們看到了中國政府正從先前的跟隨戰(zhàn)略和韜光養(yǎng)晦的策略轉向更為積極的介入國際事務的治理進程中去的立場。中國政府倡導強化全球治理的各種行動，促進全球的包容性發(fā)展并提出共享發(fā)展的口號，對國際事務發(fā)生積極影響。

然而，無論世界大國在這一全球化的進程中采取怎樣的立場和姿態(tài)，全球治理的客觀需要日益迫切，要求各國政府采取積極的行動來回應目前人類社會發(fā)展所面對的問題。這些問題包括環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、反貧困以及爭取社會公平和社會公正。要解決這些問題需要人類社會各級政府和非政府組織的共同努力。在今天，地球村的觀念、人類命運共同體的觀念和人類發(fā)展的理念都已經(jīng)成為全球治理的價值基礎，也已經(jīng)成為21世紀各國政府和民眾都能夠接受的共識。在此問題中，中國政府通過在各種國際場合積極倡導人類命運共同體的觀念來推進全球治理的進展。這種視野的形成把世界各國的人類命運看作是休戚相關的，并要求各國政府共同承擔起人類發(fā)展的共同責任。這是全球發(fā)展到新階段中所出現(xiàn)的必然要求，也是全球化進程在社會領域中導致的必然結果。

當然，全球發(fā)展和全球治理理念的形成是一個漸進的過程。這一理念的形成并不是突發(fā)的或外置的，而是人們在國際發(fā)展的實踐過程中逐漸形成的。它始于當代社會各國政府對于國際事務的介入和協(xié)調并開始承擔國際發(fā)展的責任和義務，也是各種國際組織經(jīng)過長達半個世紀的努力所達成的積極的成果。要理解這一進程，我們必須對于國際發(fā)展政策和實踐進行考察，特別是國際發(fā)展援助計劃的推進。盡管在這一過程中提供援助的各國會基于不同動機采取不同的行動，但從全球發(fā)展的角度來考察，這一進程在二戰(zhàn)以后逐漸從雙邊和多邊框架到20世紀80年代走向規(guī)范化和制度化，并推進全球發(fā)展理念的形成，從而為形成全球治理的框架奠定了基礎。

除了各國開發(fā)的各種國際發(fā)展項目，各國際組織對于全球發(fā)展理念的形成和發(fā)展也起了關鍵的作用。這些組織的代表有聯(lián)合國、世界勞工組織、世界衛(wèi)生組織、世界銀行等全球組織，以及區(qū)域性的諸如亞洲開發(fā)銀行、歐盟、東盟、北歐理事會等國際組織。它們在推進各國政府組織和非政府組織從事全球發(fā)展工作中起到關鍵的作用。以聯(lián)合國為例，從20世紀到當下的21世紀，其經(jīng)歷了 “發(fā)展的10年”“基本需求戰(zhàn)略”“結構調整計劃”“重債窮國減貧戰(zhàn)略計劃”“聯(lián)合國千年計劃”等階段。這些政策行動反映了人們對于國際援助和全球治理認識的不斷深化。

“全球發(fā)展”理念的產(chǎn)生與二戰(zhàn)以后成長起來的現(xiàn)代化理論和國際發(fā)展研究密切相關，但其源頭可以回溯到沃勒斯坦的世界體系理論以及隨后的沃爾夫的依附理論。這些理論為全球發(fā)展的研究提供了理論基礎。但是，在政策層面上，自20世紀末發(fā)展起來的人類安全理論、人文指數(shù)和社會質量理論等都為國際反貧困行動和各國政府發(fā)展戰(zhàn)略的制定提供了價值依據(jù)。這些理論與早期的發(fā)展研究和國際治理理論相比具有更強的全球導向和共享價值觀，支持了對于全球治理議題的研究。但也必須看到，全球發(fā)展理念的成長不僅與這些理論的發(fā)展也與各國進行的國際援助實踐分不開，只有深入理解國際援助實踐和政策的變化，才能真正把握全球發(fā)展理念的演進的實踐基礎及其歷史演化的內在邏輯。

基于這一立足點，本文將把國際援助實踐與全球發(fā)展理念的討論結合起來，把兩者看作是平行發(fā)展但又交互影響的進程。對于兩者交互影響的研究可以為我們考察各國援助項目的擴展和理念的演化提供經(jīng)驗基礎，也為解釋全球發(fā)展目標和治理理念的變化提供分析基礎。在本研究中，我們將通過闡釋性分析這一方法來說明這一歷程，辨析這一發(fā)展各個階段的特點，尋找這些變化的脈絡和發(fā)展的總體方向。這將闡釋理念演進的內在邏輯和發(fā)展導向，并揭示國際組織在推進國際援助向全球發(fā)展進程中的引領作用。由此，本研究將回顧國際援助的戰(zhàn)略和理念變化，展開對于國際發(fā)展理念形成進程的科學理解，評估國際發(fā)展的成效及其所具有的積極意義，為理解全球發(fā)展的方向提供一定的幫助。

二、國際援助與國際組織(1960s—1970s)

國際援助事業(yè)的發(fā)展和“國際發(fā)展”理念的形成培育需要從以下三個源頭談起：一是各地進行的基于人道主義責任而進行的慈善救濟和援助活動。這些活動由各類國際組織所推進，并在活動之初常常把宗教和慈善活動相結合，例如在中國內地、香港和全球近百個國家中，“救世軍”和“樂施會”等國際人道救援機構面向難民提供救助扶貧服務。它們開展應急救援、婦嬰生命健康改善、普及教育等項目來幫助改善窮人生活。這種跨越種族、宗教和國家界限的國際援助雖然以濃厚的宗教背景為支撐，但在一定程度上形成了普世主義和人道主義的情懷，培育了關注人類價值的基本理念。

二是20世紀以來殖民地宗主國基于其宗主的責任對于殖民地的發(fā)展進行的經(jīng)濟援助。直到20世紀60年代殖民地獨立的全球浪潮之前，宗主國對殖民地的當?shù)厣鐣＠麪顩r往往采取不干涉態(tài)度。在70年代殖民地相繼獨立后，為了保持與殖民地的政治經(jīng)濟紐帶，維持殖民地對宗主國的經(jīng)濟依賴性，宗主國通過一定項目為其過去的殖民地提供發(fā)展援助計劃?；谶@一需求，歐洲許多國家對其原殖民地國家和地區(qū)繼續(xù)提供發(fā)展援助，設立援助基金或制定相關政策計劃，并將援助項目拓展到中東和地中海地區(qū)和亞洲、拉丁美洲地區(qū)*U.THANT(1978),View from UN,New York:Doubleday,1978,p:39.。1963年7月歐共體與非洲國家簽訂了《雅溫得協(xié)定》，成立歐洲發(fā)展基金以資助歐共體成員國的前殖民地國家，都是此類行動計劃的組成部分。

三是國際組織基于人類發(fā)展的愿景對不發(fā)達國家進行的援助。在二戰(zhàn)以后，美國的馬歇爾計劃以及聯(lián)合國和世界銀行提供多邊援助的行動，為國際援助體系的形成奠定了基礎。例如1954年美國通過的《第480號公共立法》形成的對外糧食援助政策(并在50年代末改為“糧食換和平”計劃)*沈鵬：《美國人道主義援助的演變與趨向》，《外交評論》2014年第2期。參見“糧食換和平”計劃官方網(wǎng)站: http: //www1. usaid. gov/our_ work/humanitarian_ assitance/ffp/50th/history.html.，先前為管理馬歇爾計劃援助資金而設立歐洲經(jīng)濟合作組織(OEEC)，在1961年轉變?yōu)榻?jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)，這一組織設立的分支機構發(fā)展援助委員會(DAC)為發(fā)展援助提供信息服務和政策協(xié)調。隨后，1969年發(fā)布的《皮爾遜發(fā)展報告》，更是鼓勵發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供官方發(fā)展援助(Official Development Assistance，ODA)以實現(xiàn)全球共同發(fā)展的目標*黃梅波、朱丹丹、吳儀君：《“后2015發(fā)展議程”與中國的應對》，《國際政治研究》2015年第2期。，這些組織都為國際發(fā)展合作模式的形成發(fā)揮了重要的推進作用。

當然，我們也要注意到，在冷戰(zhàn)背景下，這些國際援助的功用和覆蓋面都是有局限性的。處在東方和西方這兩大陣營中的發(fā)達國家為了各自的政治利益，紛紛采取國際發(fā)展援助作為工具以鞏固各自的同盟。為滿足這一需求，美國與日本于1961年分別成立了國際開發(fā)署(USAID)和日本海外協(xié)力基金(OECF)，法國也設立了“發(fā)展和國際合作部”*丁韶彬：《國際援助制度與發(fā)展治理》，《國際觀察》2008年第2期。來推進國際援助事務。這些行動在當時都是為了服務于本國利益，但在客觀上它們也對推進西方世界的經(jīng)濟發(fā)展并進而形成“世界”的視野，起到積極的作用。隨后，70年代中東爆發(fā)的石油危機使西方國家的經(jīng)濟受到嚴重影響，80年代墨西哥等拉美國家(和整個第三世界國家)的債務危機問題也加劇了世界經(jīng)濟發(fā)展的困境。為了維護經(jīng)濟穩(wěn)定，美國和世界銀行以及國際貨幣基金組織在全球范圍內推行“華盛頓共識”*余文烈、奉茂春：《“華盛頓共識”再認識》，《國外社會科學》2006第5期。，倡導對發(fā)展中國家進行以私有化、自由化和市場化為核心的經(jīng)濟體制改革，以便維護世界經(jīng)濟的穩(wěn)定*田春生：《“華盛頓共識”及其政策評析》，《南開經(jīng)濟研究》2004年第5期。。這些國際行動在一定程度上培育了世界經(jīng)濟一體化的意識。

與此同時，聯(lián)合國等國際組織圍繞著發(fā)展目標和提高人們生活水平的導向積極進行活動。早在1965年聯(lián)合國就設立開發(fā)計劃署(UNDP)專事于協(xié)調發(fā)展援助事宜。在其“第一個發(fā)展十年”中，聯(lián)合國提出十年中平均每年增長5%的經(jīng)濟增長目標*1961年12月9日聯(lián)合國第1084次全體會議：《第一個聯(lián)合國發(fā)展十年國際發(fā)展策略》，http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/1710%20(XVI).，并在1963—1971年期間，通過聯(lián)合國糧食及農業(yè)組織在全球范圍內實施世界糧食計劃。世界銀行的國際開發(fā)協(xié)會(IDA，1960)以及非洲開發(fā)銀行(AFDB，1964)、亞洲開發(fā)銀行(ASDB，1966)等機構也相繼建立，介入到國際發(fā)展援助活動中。這些活動在一定程度上中和了把國際援助制度簡單地看作是冷戰(zhàn)工具的觀點，使之轉化為推進世界發(fā)展的手段。

在發(fā)展理念上，聯(lián)合國等國際組織倡導人的尊嚴、權利和自由，要求不同國家、膚色、宗教和性別的人都平等地享有人權*1966年12月16日第十一屆聯(lián)合國大會第2200A決議：《經(jīng)濟、社會、文化權利國際公約》。。1966年12月聯(lián)合國第二十一屆大會發(fā)布了《經(jīng)濟、社會、文化權利國際公約》，并在1969年12月發(fā)布《社會進步和發(fā)展宣言》。在第二個“聯(lián)合國發(fā)展十年”(1970s)，其發(fā)展的目標從經(jīng)濟援助提升到經(jīng)濟成長，確立了經(jīng)濟增長、改善人民生活和財富公平分配等目標*1970年10月24日第1883次全體會議：《第二個聯(lián)合國發(fā)展十年國際發(fā)展策略》。，并在全球減貧和發(fā)展的進程中發(fā)揮著積極的作用*丁韶彬：《國際援助制度與發(fā)展治理》，《國際觀察》2008年第2期。。根據(jù)這些目標，世界發(fā)展的目標從單一的貧困援助和經(jīng)濟增長拓展到更為廣泛的科技進步、收入分配制度及社會和衛(wèi)生健康等領域。其他國際組織如國際勞工組織也在保護勞工權利方面形成各種規(guī)則和條文，鼓勵各國發(fā)展勞工保障計劃和社會福利事業(yè)，并在健全衛(wèi)生醫(yī)療和疾病防治體系方面形成一系列具體政策*1969年12月11日，聯(lián)合國大會第2542(XXIV)號決議《社會進步和發(fā)展宣言》。。這些要素都為以后成長起來的“全球發(fā)展”理念提供了具體的內容。

由此，在起步階段，國際援助行動首先是基于援助國的政治經(jīng)濟的需要而使用的政策手段。這些單邊援助隨后向多邊援助轉化，并在20世紀60年代和70年代中在南北合作的框架中逐漸培育了區(qū)域合作的組織框架。在這一過程中，國際組織在推進世界發(fā)展中所起的作用被賦予了新的含義。它們的努力挑戰(zhàn)了當時流行的國際關系實踐模式、指導原則、政策話語、治理架構以及評價標準，并為全球發(fā)展理念的形成提供了合法性。不過，從整體上來說，這些價值倡導活動對于國際援助項目執(zhí)行的現(xiàn)實進程的影響力在當時十分有限，國際援助的倫理基礎仍然是各國基于其政治經(jīng)濟考量出發(fā)的援助行為。由于東西方兩大陣營的分裂，人們難以形成全球視野，而所談及的“世界經(jīng)濟”的發(fā)展也只局限在西方世界，全球發(fā)展的概念尚未真正形成。

三、從國際援助到全球發(fā)展(1980s—1990s)

80年代，國際組織在推進全球發(fā)展理念的形成方面所起的作用不斷增大。1980年聯(lián)合國第35屆大會通過了《聯(lián)合國第三個發(fā)展十年國際發(fā)展戰(zhàn)略》。這一組織把其工作目標設立為在十年中從根本上改革國際經(jīng)濟關系的結構，建立國際經(jīng)濟新秩序，以實現(xiàn)減少和消除貧困的任務*1980年12月5日聯(lián)合國第80次全體會議：《聯(lián)合國第三個發(fā)展十年國際發(fā)展戰(zhàn)略》。。從政策手段上看，早在1977年聯(lián)合國制訂的《馬德普拉塔行動計劃》*《聯(lián)合國水源會議的報告, 1977年3月25日, 馬德普拉塔》， 聯(lián)合國出版物，出售品編號：E.77.H.A.12和更正，第一章，第15段。就提出為發(fā)展中國家解決飲用水和公共衛(wèi)生問題提供技術幫助和財務合作*1980年11月10日，聯(lián)合國第55次全體會議：《宣布國際飲用水供應和衛(wèi)生十年》。；1979年，聯(lián)合國進而頒布《消除對婦女一切形式歧視公約》；1982年12月發(fā)布了《關于殘疾人的世界行動綱領》，并在1989年制訂了《兒童權利公約》。這些公約的發(fā)布增強了人類社會的共同意識，也為人類有尊嚴地生活確立了基本要求。

在國際援助方面，聯(lián)合國組織進一步提出要采用各種政策創(chuàng)新的手段支持國際發(fā)展援助。這些手段包括強化知識和技術的國際交流，建立國際援助融資管理機制以提高透明度，制定超越援助的政策*黃梅波、李子璇：《2015年后國際發(fā)展援助展望》，《國際經(jīng)濟合作》2013年第6期。。與此要求相呼應，歐共體優(yōu)化了其對發(fā)展中國家的援助項目。在1980—1985年和1985—1990年間歐共體與加非太地區(qū)國家簽訂的第二個和第三個《洛美協(xié)定》中，其協(xié)議的主要目標從貿易優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和財政援助等經(jīng)濟方面的內容逐漸拓展到社會文化發(fā)展以及援助國與受援國之間的合作的內容。在1989年簽訂的第四個《洛美協(xié)定》中明確要求經(jīng)濟發(fā)展應與環(huán)境治理保持協(xié)調，并在經(jīng)濟發(fā)展中要優(yōu)先考慮對于環(huán)境的保護以推進可持續(xù)型發(fā)展。這些行動促使國際援助的基礎逐漸從服務于現(xiàn)實利益的雙邊或多邊關系逐漸向全球發(fā)展的目標靠攏。

作為發(fā)展導向，國際貨幣基金組織、世界銀行和美洲開發(fā)銀行等在20世紀80年代積極行動，尋找應對拉美國家出現(xiàn)的債務危機挑戰(zhàn)的方法。這些國際組織提出推行“華盛頓共識”，實現(xiàn)快速私有化和自由化的策略*孫同全：《戰(zhàn)后國際發(fā)展援助的發(fā)展階段及其特點》，《北京工商大學學報》2008年第7期。，并通過國際發(fā)展援助項目來促使受援國進行結構性改造。聯(lián)合國組織也宣布執(zhí)行“非洲工業(yè)發(fā)展十年”方案*1980s聯(lián)合國：《工業(yè)發(fā)展合作-非洲工業(yè)發(fā)展十年》。，要求各國采取積極措施來支持非洲國家工業(yè)發(fā)展、市場發(fā)展和自由貿易。不過如果進行比較，我們仍然看到聯(lián)合國組織與世界銀行的立場有所不同。它大力推廣各種人類權利的觀念，要求實現(xiàn)“所有國家一律公平、主權平等、相互依存、共同利益和彼此合作”*1974年12月12日聯(lián)合國大會第29屆會議《各國經(jīng)濟權利和義務憲章》。的理念。這些理念要求各國政府共同努力，使國際社會承擔起發(fā)展的責任，為形成國際經(jīng)濟新秩序提供價值導向和基本原則。

到了90年代中后期，由于執(zhí)行多年的“華盛頓共識”并未使世界經(jīng)濟復蘇，一些援助項目的執(zhí)行遭受了批評。國際社會對于全球發(fā)展的指導思想也從 “華盛頓共識”走向“后華盛頓共識”。1998年，美國經(jīng)濟學家斯蒂格利茨(Stiglitz)系統(tǒng)地論述了“后華盛頓共識”的主張*原載《聯(lián)合國世界經(jīng)濟發(fā)展研究所年度講座叢刊》，1998年第2期。，認為發(fā)展不只是經(jīng)濟增長，更是社會的全面進步。為此，政府組織在推進發(fā)展中應承擔相應的社會責任，關注民主發(fā)展和公民參與、環(huán)境可持續(xù)性、發(fā)展成果共享等社會問題，也要注重人力資本的積累、知識傳播和教育來促進人力資源的提升和技術進步。這些政策導向為形成全球發(fā)展的理念提供了思想養(yǎng)料，也豐富了人們對于全球各地社會發(fā)展狀況的關注、比較和討論*毛增余：《從“華盛頓共識”到“后華盛頓共識”再到“北京共識”》，《政治經(jīng)濟學評論》2006年第2期。。

必須指出，全球發(fā)展理念的形成離不開90年代東歐劇變的影響。在戰(zhàn)后的半個多世紀中，東西方的對立形成了基于意識形態(tài)劃分的兩大陣營，因而在此階段，人們所說的“世界發(fā)展”主要指西方以市場經(jīng)濟體制為特征的資本主義世界。然而，自1989年的柏林墻倒塌和1991年蘇聯(lián)的解體，冷戰(zhàn)時期形成的兩極格局趨于瓦解。這就改變了人們談及 “世界發(fā)展”或“世界經(jīng)濟成長”的指稱范圍。人們開始形成全球經(jīng)濟一體化的概念，并采取各種政策手段推進東西歐的融合。在蘇聯(lián)東歐變革之初，世界銀行和一些西方國家積極推進東進戰(zhàn)略，通過各種國際援助項目來鼓勵東歐國家實施私有化戰(zhàn)略*程漱蘭：《世界銀行發(fā)展報告20年回顧(1978—1997)》，中國經(jīng)濟出版社1999年版。。但是，在經(jīng)過五年時間的轉軌后，人們看到這些國家發(fā)展市場經(jīng)濟的轉型并不成功，從而削弱了西方資本涌入東歐市場的熱情。盡管如此，冷戰(zhàn)格局的打破鼓勵了全球化的觀念的成長，使發(fā)展市場經(jīng)濟體系成為一種共識，并超越了東西方社會政治格局的割裂。這種效應鼓勵了“全球發(fā)展”理念的成長，人們開始談及全球治理的概念。

在此背景下，全球社會政策和全球治理的研究領域逐漸形成人類安全理論和人類發(fā)展指數(shù)(HDI，1990年)成為評價全球發(fā)展的理論基礎：人類安全理論把經(jīng)濟安全、糧食安全、健康衛(wèi)生安全、環(huán)境安全、個人安全、社群安全和政治安全作為人類安全的基本要素*劉志軍：《人類安全：理論探討與經(jīng)驗研究》，知識產(chǎn)權出版社2014年版。；人類發(fā)展指數(shù)的設立為聯(lián)合國開發(fā)計劃署提供了分析指標。社會質量理論也為推進全球發(fā)展提供測量指標，強調社會公正和社會參與的價值。它從社會經(jīng)濟保障、社會包容、社會賦權和社會凝聚這四個維度來衡量和評估不同社會的社會質量*林卡：《社會質量理論：研究和諧社會建設的新視角》，《中國人民大學學報》2010年第2期。。這些理念都強調以人為本全面發(fā)展的思想，要求通過各種官方的和民間的合作協(xié)調來達到人類發(fā)展的目標。

與此同時，環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展議題也被作為人類發(fā)展的基本條件?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”這一概念于1987年首次出現(xiàn)在聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)布的《我們共同的未來》的報告中*世界環(huán)境與發(fā)展委員會著，王之佳、柯金良譯：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版。。1992年在里約熱內盧召開的可持續(xù)發(fā)展問題首腦會議通過的《21世紀議程》和《里約熱內盧環(huán)境與發(fā)展宣言》中，這一議題的重要性被進一步強化，并要求各國采取措施保護環(huán)境*聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展首腦會議http://www.un.org/chinese/esa/progareas/sustdev/sustainabledata.html。。在90年代聯(lián)合國提出的第四個“發(fā)展十年戰(zhàn)略”中，保護環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展成為優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，并影響著發(fā)展援助項目的制定。為此，歐盟從1992年到2006年分別實施了“環(huán)境財政工具”計劃(LIFE)、“中短期有限環(huán)境行動”計劃(SMAP)和“麥達”計劃(MEDA)等多項環(huán)境計劃，并投入大量資金以支持環(huán)境治理援助項目*王明進：《淺析歐盟對外環(huán)境政策及其實踐》，《歐洲研究》2008年第5期。。這些理念都擴展了全球發(fā)展目標的內容。

四、從千年計劃到包容性發(fā)展(2000s—2010s)

在進入21世紀后，“全球發(fā)展”的理念逐漸形成。在此階段，2000年9月聯(lián)合國在千年首腦會議上發(fā)表了《聯(lián)合國千年宣言》(又稱《千年計劃》或《世紀目標》)起到關鍵作用。這一計劃確立了全球發(fā)展的八項目標。反貧困和保障人的生存權益仍然是基本目標，普及小學教育、促進兩性平等并賦予婦女權利、降低兒童死亡率、改善產(chǎn)婦保健、對抗艾滋病病毒、確保環(huán)境的可持續(xù)能力、全球合作促進發(fā)展等內容也是基本的指標*2000年9月8日聯(lián)合國第55/2號決議：《聯(lián)合國千年宣言》，http://www.un.org/millenniumgoals/。。此外，這一計劃也強化了可持續(xù)發(fā)展的內容。它要求考慮環(huán)境的可持續(xù)性，提倡采用可持續(xù)的消費和生產(chǎn)模式，保護陸地生態(tài)系統(tǒng)，保護生物多樣性，制止和減少土地退化，防治荒漠化，緩解氣候變化帶來的不利影響*2015年9月25日聯(lián)合國大會決議《變革我們的世界:2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》，http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&referer=http://www.un.org/sustainabledevelopment/development-agenda/&Lang=C。。它也強調發(fā)達國家有義務通過發(fā)展援助幫助發(fā)展中國家，推進國際發(fā)展合作。最后，大力倡導推進“全球發(fā)展伙伴關系”，倡導官方與非官方組織的發(fā)展合作，《千年計劃》繼承了20世紀以來聯(lián)合國工作對于減貧、婦女兒童權益、環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展、戰(zhàn)勝饑餓與疾病這些領域中形成的共識，要求各國政府在相關領域中采取相關行動。它與國際社會中已取得的全球共識具有銜接和繼承關系*黃超：《千年發(fā)展目標塑造中的全球共識性與大國主導性》，《國際觀察》2014年第6期。。同時，隨著全球化程度的加深，全球人口遷移和流動規(guī)模的逐漸擴大，全球治理的討論涉及難民救助、移民服務和各種人道主義援助等涉及全球發(fā)展的關鍵問題。解決這些全球性問題(包括赤貧、環(huán)境惡化、瘟疫流行、移民蔓延、恐怖和犯罪行為泛濫等)所面臨的任務也都在《千年計劃》得到反映，給全球治理提出了現(xiàn)實要求。

作為全球發(fā)展的八大目標之一，這些政策倡導在一定程度上也影響了國際援助的重點的變化。首先，這些目標的倡導支持了國際組織以人為中心的發(fā)展導向，把工作焦點問題放到醫(yī)療、就業(yè)、環(huán)境保護、社會保障、民主建設、人口控制等民生領域。例如在2008年9月第三屆援助高層論壇通過的《阿克拉行動議程》把重視人的全面發(fā)展設定為國際集體行動標準。這些行動促使國際援助的導向也逐漸由雙邊或多邊的“援助”走向全球“發(fā)展”的導向。

其次，可持續(xù)發(fā)展問題也成為全球發(fā)展的新的價值倡導，并影響著國際援助的發(fā)展。據(jù)OECD統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在2006年至2010年間經(jīng)合發(fā)展組織援助委員會(DAC)的成員國用于減緩氣候變化的援助金額從47.99億美元猛增至1575.12億美元*OECD, “Focus on Aid Targeting the Objectives of the Rio Conventions,” http://www.oecd.org/greengrowth/green-development/rioconventions.htm, 2017/11/12.。其他國際組織也把大氣變化和環(huán)境保護作為其援助的重點領域。許多國際組織致力于環(huán)境改善援助，如全球環(huán)境基金(Global Environment Facility，GEF)、全球環(huán)境信托基金(GEF Trust Fund)、氣候變化特別基金(Special Climate Change Fund SCCF)和最不發(fā)達國家基金(Least Developed Countries Fund)都關注環(huán)境項目的研究，形成了一個多層面、多維度的政策框架，并成為下一個十五年的發(fā)展導向。

第三，《千年計劃》大力倡導“全球發(fā)展伙伴關系”，對鼓勵各方社會組織參與到國際援助的活動中有積極的推動作用。盡管早在1992年《21世紀議程》中，國際組織就提倡非政府組織、大學和研究中心、商業(yè)機構以及其他私人機構和組織等諸多市場主體共同加入國際發(fā)展合作。但在那個時候，國際發(fā)展合作幾乎完全由政府部門參與，私人部門和民間社會團體等主體的參與程度極低，公私合作非常少見。十年以后(2002年3月)，在墨西哥舉行的聯(lián)合國發(fā)展籌資會議上通過了《蒙特雷共識》，強調增加官方發(fā)展援助在國內生產(chǎn)總值的比重，也提到了增加私人國際投資開展金融技術合作和改善全球金融結構的呼聲。隨后，2011年第四屆援助實效性高層論壇簽署的《釜山宣言》展望了未來的全球發(fā)展合作關系，倡導構筑涵蓋援助國和受援國、新興市場國家、民間社會團體和私人部門等多元主體的全面的“全球伙伴關系”(global partnership)，并在2012年召開的里約峰會上再次肯定了新型全球發(fā)展伙伴關系的重要性。

當然，經(jīng)過十五年的努力，人們在審視《千年計劃》所設立的目標的執(zhí)行情況時，發(fā)現(xiàn)這些目標尚未充分實現(xiàn)。到2015年第一階段結束時，反貧困的預設目標并沒有達成，極端貧困人口在南非洲地區(qū)和西亞還在不斷增加。作為第二個階段的任務，聯(lián)合國進而制定了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。這一議程仍然把消除貧困與饑餓和確保糧食安全作為追求的首要目標，要求世界各國致力于消除全球范圍內一切形式的貧困。它要求各國政府保障糧食安全從而解決饑餓問題，提供水源和環(huán)境衛(wèi)生以確保健康的生活方式，提高婦女兒童權能并保證優(yōu)質公平的教育，促進經(jīng)濟增長并實現(xiàn)充分就業(yè)，促進社會和國家平等，實現(xiàn)消費生產(chǎn)、環(huán)境資源、社會法制以及伙伴關系的可持續(xù)發(fā)展。

此外，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》強調包容性發(fā)展，以促進發(fā)展的協(xié)調與均衡并使全體民眾分享經(jīng)濟發(fā)展的成果。它要求在致力于消除極端貧困和減少相對貧困的同時，也要顧及邊緣群體、脆弱群體和高風險群體。因此，這一議程提出了構建包括多元主體的可持續(xù)發(fā)展伙伴關系的具體措施，如可持續(xù)發(fā)展政策協(xié)調、促進公私部門合作等等。盡管早在2005年發(fā)布的《關于援助有效性的巴黎宣言》中就提到所有權、和諧、合作、成果管理、共同責任等內容，但在《巴黎宣言》中這些內容是作為提升國際援助有效性的五個原則進行表述的，而在《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中，包容性發(fā)展的理念體現(xiàn)在一系列的發(fā)展目標中，從而使國際援助行動的價值導向從社會福利權利的議題(反貧困、發(fā)展教育、保護勞工)向社會融合的議題拓展。同時，《發(fā)展議程》也強化了發(fā)展合作伙伴關系的原則。這一議程倡導推進全球發(fā)展的國際合作，提高國際合作和集體行動在國際組織、發(fā)達國家和發(fā)展中國家、民間社會團體、私人部門間建立新型全球發(fā)展伙伴關系，改變原有的國際發(fā)展合作模式。它要求實現(xiàn) “超越援助”的更為廣泛的發(fā)展目標，從經(jīng)濟、社會、文化、權利、能力等多方面推進區(qū)域發(fā)展和全球發(fā)展*黃超：《2030年可持續(xù)發(fā)展議程框架下官方發(fā)展援助的變革》，《國際展望》2016年第2期。。這使國際援助成為全球治理的有效手段，成為構建包容聯(lián)動的全球發(fā)展治理格局，增進全人類福祉的政策手段。

五、討論和總結

國際發(fā)展援助歷經(jīng)70多年的實踐后，其援助的模式、理念方式和發(fā)展條件不斷更新，為逐漸形成全球發(fā)展和全球治理的理念提供了基礎。它從五六十年代雙邊和多邊國際援助項目運作逐步走向多邊援助機構的合作，為全球社會政策和全球治理議題領域的形成奠定了實踐基礎。在此基礎上，全球治理的議題領域逐漸由早期的反貧困討論走向全球治理、規(guī)劃、工作議程和發(fā)展目標的討論。其議題超越了扶貧和經(jīng)濟促成長領域，走向強調環(huán)境和可持續(xù)性發(fā)展的方向。這些發(fā)展過程可以通過一系列的國際公約的簽訂反映出來，包括千年發(fā)展目標(2000)、羅馬宣言(2003)、巴黎宣言(2005)、阿克拉行動議程(2008)、釜山宣言(2011)、2030行動議程(2015)等等。這為形成全球發(fā)展的國際共識奠定了法律基礎。因此，如果說在早期，國際援助主要是通過財力物力的援助來達成的，那么在今天，國際援助對各國發(fā)展進程的貢獻也反映在國際對各國組織所提供的發(fā)展理念和方針政策引導上，從而確立更為復雜、更全方位的目標。

因此，國際援助的實踐推進與全球發(fā)展理念的形成這兩個進程是相互影響的。國際援助的實踐為全球發(fā)展的理念提供了動力和壓力，而全球發(fā)展的理念形成為國際援助事業(yè)提供了新的價值導向。從發(fā)展目標上看，早期援助的目標主要針對特殊困難需求群體的權利保障(包括勞工權利、婦女兒童殘疾人等福利需求群體)，形成了許多針對貧困群體的生存保障需求，以及醫(yī)療衛(wèi)生、疾病防治和教育的需求的援助項目。而在其后，城市化問題、資源浪費問題、環(huán)境破壞問題和社會包容這些議題也成為討論的焦點問題。隨著理念的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展目標被聯(lián)合國千年發(fā)展目標和2030發(fā)展議程所強調。這些發(fā)展使得人們反思并修正原先的援助策略，強化了社會發(fā)展方面的任務，并在修正的理念指導下展開新的國際發(fā)展援助行動。

通過這一轉化，國際援助項目的價值基礎由人道主義援助向促進發(fā)展的功能轉化。在此，聯(lián)合國、世界銀行等國際組織把國際發(fā)展作為一種理念和必須履行的責任，促使各國政府把全球性思維和地方實踐的發(fā)展相結合，形成由主權國家、跨國公司、國際組織以及非政府組織構成并能夠良性互動的多層次、多元化、多主體的新的全球秩序。

這些理念的變化也影響各國的政策行動。隨著國家利益的優(yōu)先考慮在國際援助中所具有的重要性在不斷下降，國際援助逐漸成為發(fā)達國家促進全球發(fā)展的義務。作為結果，國際援助在進入21世紀之后，不再像2000年以前一樣采用較為單一的直接援助的方式，通過跨國項目進行援助的比重相對下降，而通過人道援助、債務減免和發(fā)展項目形式進行的國際援助成為重要的國際援助方式。各國以民族國家的利益功利性的目的為指導來考慮國際援助的傾向逐漸轉到從全球的視野、基于人類福祉來考慮人類社會的發(fā)展目標。

在目前面臨的逆全球化浪潮和反全球化的政策行動面前，我們要進一步推進全球發(fā)展的政策行動。聯(lián)合國和世界銀行等國際組織倡導的可持續(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展的理念，可以為推進全球發(fā)展進程提供價值導引。這些理念的落實需要各國采取積極的行動，也要通過國際援助和其他多邊機構的共同努力。這些政策努力包括建立開放的發(fā)展協(xié)調機制，使援助雙方開展良性互動對話；形成良好的經(jīng)濟政治和公共治理合作關系，共同協(xié)調安排援助項目；加深公共部門與私營部門或其他國際組織相互合作，鼓勵企業(yè)和私人基金參與到國際援助項目中來，倡導不同國家共同參與并成立公共基金等。同時，針對國際援助發(fā)展爭議中有關國際援助有效性的討論，我們既要充分肯定各國間的宗教文化和意識形態(tài)的差異仍然存在于在政治生活中，也要通過形成一些全球發(fā)展的共識來協(xié)調發(fā)展進程，按照一系列的國際公約來約束行動規(guī)范。這些公約包含參與、包容、平等、責任等核心價值，反映出各國對于人類社會發(fā)展進程認識的不斷深化。這需要我們對于發(fā)展的含義和目標進行重新定位和全方位的拓展，因為只有以未來的眼光看待并考量問題、從全人類的角度出發(fā)制定發(fā)展援助計劃，才能有效實現(xiàn)全球發(fā)展的目標。

同時我們注意到，隨著全球經(jīng)濟的轉型和發(fā)展中國家的快速發(fā)展，中國等新興國家在國際舞臺上的作用越來越大，成為全球治理的新的推進力量。在當代，“金磚五國”“上合組織”等新型國際組織正在成為國際發(fā)展的新的有生力量，可以為全球發(fā)展提供新的動力。這些國家以往大多是受援國，而目前正逐漸從純受援國向援助國轉化。為此，傳統(tǒng)的援助國和新興經(jīng)濟體的合作與協(xié)調將成為新時期國際發(fā)展援助的重要內容。在目前，盡管美國實施戰(zhàn)略收縮，力圖擺脫全球事務中所承擔的廣泛的國際責任而走向孤立主義。但對于處在經(jīng)濟上升和社會發(fā)展狀態(tài)不斷改進的中國來說，其通過促貿援助過程和強化發(fā)展援助的過程對全球發(fā)展作出它的重大貢獻。這也為中國在國際舞臺上形成新的定位或被賦予新的角色提供了契機。

總之，經(jīng)過長達半個多世紀的歷程，人們對于全球發(fā)展的理解已經(jīng)達到了“地球村”的認識，形成了“人類命運共同體”的理念。近年來，中國政府在各種國際場合中大力倡導“人類命運共同體”這一理念，成為推進全球化治理的主要力量。在這一時代，人類社會的發(fā)展不再是一個抽象的概念，全球治理已形成新的政策聚焦。這種狀況與本世紀以來不斷加速的經(jīng)濟全球化和技術全球化相關，而國際援助事務的發(fā)展則體現(xiàn)了社會全球化的重要成果。在21世紀中，許多國際組織大力倡導全球社會政策的制定，形成各種促進人類發(fā)展的行動綱領，也重新設置了各國政府對此所應該承擔的責任和義務。它們設立了各種指導性的規(guī)則和綱要來規(guī)范各地政府的行為規(guī)范，要求采取全球化的視野來承擔各自的相關責任。這一發(fā)展過程可以通過國際發(fā)展援助事業(yè)的演化反映出來，即從國際“援助”到國際“發(fā)展”，并進而走向強調包容和可持續(xù)性的援助導向。