云南對(duì)緬開放與破解緬北問題研究

楊曉宏+段雪松+段斌

一、云南對(duì)緬開放的重要意義和地位作用

（一）中緬兩國(guó)是傳統(tǒng)友好鄰邦。自古以來，中緬兩國(guó)人民就以“胞波”（兄弟）相稱。1950年6月8日兩國(guó)正式建交。中國(guó)一直本著“與鄰為善，以鄰為伴”的周邊外交方針和“睦鄰、安鄰、富鄰”的周邊外交政策發(fā)展與緬甸的傳統(tǒng)友好關(guān)系，雙邊關(guān)系平穩(wěn)向前發(fā)展。中緬領(lǐng)導(dǎo)人有著互訪的傳統(tǒng)。劉少奇主席、周恩來總理、陳毅副總理等老一輩中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人都曾訪緬，緬甸吳奈溫主席、吳山友總統(tǒng)和吳貌貌卡總理等也多次訪華。進(jìn)入新世紀(jì)后，中緬兩國(guó)友好關(guān)系繼續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，兩國(guó)各領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作不斷深化。緬轉(zhuǎn)型改革后，中緬兩國(guó)友好關(guān)系總體保持穩(wěn)步發(fā)展，兩國(guó)各領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作不斷深化。

（二）云南對(duì)緬開放具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)作用。中緬兩國(guó)是山水相連的友好鄰邦，有著2000多公里的陸路邊界。1985年經(jīng)公安部批準(zhǔn)和云南省人民政府認(rèn)可同意開放的邊境通道多達(dá)91個(gè)。其中，沿中緬邊界達(dá)61個(gè)口岸和通道。德宏州12個(gè)，怒江州6個(gè)，保山市5個(gè)，臨滄市12個(gè)，普洱市14個(gè)，西雙版納州10個(gè)，這些通道和口岸為促進(jìn)中緬兩國(guó)經(jīng)貿(mào)與民間友好交往起到無(wú)可替代的重要作用。

（三）緬甸是中國(guó)“一帶一路”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。一是中部通過中巴鐵路和瓜達(dá)爾港口直接進(jìn)入波斯灣和印度洋；二是北面通過上合組織中的俄羅斯及中亞國(guó)家進(jìn)入中亞、伊朗、中歐、俄羅；三是南面通過建設(shè)馬來西亞的馬六甲港及未來爭(zhēng)取在泰國(guó)開挖克拉地峽進(jìn)入印度洋；四是通過緬甸的中緬石油天然氣管道和公路及鐵路進(jìn)入印度洋。無(wú)論是從抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的歷史經(jīng)驗(yàn)還是從中國(guó)未來的發(fā)展來看，緬甸都具有不可取代的地緣政治價(jià)值。

二、緬北問題及其歷史淵源綜述

（一）“緬北”問題的由來。緬北問題是指盤踞于緬甸北部、東北部與中國(guó)接壤邊境地區(qū)各少數(shù)民族地方武裝，與緬政府長(zhǎng)期對(duì)抗所引發(fā)的系列問題。緬北問題始于緬甸獨(dú)立前夕，由于英國(guó)殖民當(dāng)局妄圖分化緬甸進(jìn)而繼續(xù)控制緬少數(shù)民族地區(qū)，大肆鼓動(dòng)撣、克欽、克倫等主要少數(shù)民族獨(dú)立建國(guó)，以昂山將軍為首的緬獨(dú)立運(yùn)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)人通過與各民族代表簽訂秉持“民族平等、民族自治、民族自決”核心精神的《彬龍協(xié)議》，并在此基礎(chǔ)上通過緬甸首部憲法，賦予少數(shù)民族高度自治與自決權(quán)，使得主要少數(shù)民族與緬族領(lǐng)導(dǎo)人就聯(lián)合建國(guó)達(dá)成一致，從而避免國(guó)家陷入分裂危險(xiǎn)。但在1948年建國(guó)后，緬歷屆政府卻強(qiáng)行限制、削弱和收回少數(shù)民族自治自決權(quán)利并在文化、教育、宗教等多方面推行民族同化政策，導(dǎo)致民族矛盾不斷激化，少數(shù)民族紛紛組建武裝武力對(duì)抗政府，緬北“民地武”問題由此產(chǎn)生并愈演愈烈，于上世紀(jì)70年代中期至80年代中期達(dá)到頂峰。

1、緬北問題是民族認(rèn)同、國(guó)家認(rèn)同缺失的問題。1988年，軍政府上臺(tái)執(zhí)政后迫于形勢(shì)大幅調(diào)整民族政策，與各“民地武”達(dá)成和解并成立特區(qū)給予其保留武裝與高度自治權(quán)利，緬北因而迎來長(zhǎng)達(dá)20年的相對(duì)緩和。

2、緬北問題的形成及其發(fā)展。緬甸的民族問題目前主要是民族分離主義和武裝割據(jù)。緬甸中北部的撣邦少數(shù)民族武裝、泰緬邊境的克倫人民解放陣線和金三角地區(qū)的大毒梟坤沙殘部得到以美國(guó)為首的西方國(guó)家的暗中支持，對(duì)緬甸的政局造成影響。（1）英國(guó)殖民統(tǒng)治播下民族分離的種子。由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展程度的差異，緬甸各民族之間，特別是緬族與其他少數(shù)民族之間在歷史上就存在隔閡。1885年英國(guó)侵占緬甸后，對(duì)緬甸各民族采取“分而治之”、“以夷治夷”的政策，蓄意挑撥、制造民族矛盾。（2）1947年憲法埋下民族分離的隱患。面對(duì)緬甸日益高漲的民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，英國(guó)殖民主義者為繼續(xù)駐足緬甸，提出只允許緬甸本部（緬族聚居區(qū)）獨(dú)立，而少數(shù)民族地區(qū)的獨(dú)立必須征得當(dāng)?shù)孛褡宓馁澩?，企圖以此繼續(xù)控制少數(shù)民族地區(qū)。（3）奈溫政府的“勘亂”政策進(jìn)一步加劇民族矛盾。奈溫認(rèn)為，民族矛盾己使國(guó)家陷于分裂的危險(xiǎn)，在民族問題上應(yīng)采取政治、立法和軍事強(qiáng)硬手段。奈溫政府一方面取消少數(shù)民族自治邦的體制，一方面又強(qiáng)調(diào)各民族的團(tuán)結(jié)和國(guó)家的統(tǒng)一。

3、緬甸民族和解政策及其緬北問題走向。1988年上臺(tái)的緬甸軍政府汲取“戰(zhàn)亂”政策的教訓(xùn)，對(duì)民族政策進(jìn)行重大調(diào)整并收到良好的效果。

（1）采取不同形式與民族武裝實(shí)現(xiàn)和解。A.與有實(shí)力的武裝簽署全面?；饏f(xié)議；B.對(duì)小股武裝采取以武器換和平的方式，使其體面交出武器，政府給撥一定數(shù)額的資金，扶持他們?cè)诒久褡宓貐^(qū)從事經(jīng)濟(jì)建設(shè)；C.對(duì)盤踞在撣邦民族地區(qū)的大毒梟坤沙則勸其投降。政府對(duì)其實(shí)行寬大政策，對(duì)以往的罪行既往不咎，劃給一定數(shù)量的土地，允許其部下從事合法的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。目前已有17支民族武裝與政府達(dá)成和解，主要的反攻府武裝僅剩盤踞在泰緬邊境地區(qū)的克倫族武裝。（2）扶持民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。緬甸軍政府與民族武裝實(shí)現(xiàn)和解，基本結(jié)束了曠日持久的內(nèi)戰(zhàn)，為民族地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了和平的環(huán)境。（3）允許少數(shù)民族成立政黨?，F(xiàn)已有10多個(gè)民族建立了自己的政黨。緬北的內(nèi)戰(zhàn)與沖突問題只有走向團(tuán)結(jié)與和解才有出路，如果相繼不斷使用武力與對(duì)抗，緬甸國(guó)家的出路十分暗淡。

（二）緬北問題的歷史淵源

1、明代移民形成，清朝自治地方，英國(guó)殖民吞并。果敢地區(qū)唐代屬南詔，后為大理國(guó)永昌府孟纏甸，元滅大理，置云南省孟定路孟纏甸，明代則分別為鎮(zhèn)康土州、孟定土府的一部分。明末清初，大批南明軍民在永歷皇帝和李定國(guó)、白文選等人率領(lǐng)下南遷至此，后來南明失敗，許多漢人恐懼清廷，留居于此，因此形成了薩爾溫江以東的漢族聚居區(qū)。自東漢至清，這里雖名義羈屬中國(guó)，曾有過各種名目的地方建制，但都系“土郡縣”徒具頭銜。

約18世紀(jì)，漢族人楊獻(xiàn)才成為該地世襲統(tǒng)治者，1840年其第四世楊國(guó)華被道光皇帝封為世襲果敢土縣令。記住這是“縣令”，也就是改土歸流性質(zhì)的直接任命，孟定土府雖是當(dāng)?shù)孛x上的統(tǒng)治者，當(dāng)?shù)貪h人的聚集自治、家族勢(shì)力但仍屬于郡縣治理而非少數(shù)民族管轄。

1886年，英國(guó)吞并緬甸，趁中國(guó)虛弱向東北擴(kuò)張，1897年中英簽訂《續(xù)議緬甸條約》，果敢縣被劃歸英屬印度，屬木邦土司管轄。而實(shí)際上，不論是號(hào)稱中國(guó)屬縣或稱為英屬印度土司，這里始終是楊姓的獨(dú)立王國(guó)。經(jīng)過1894年中英倫敦條約、1897年續(xù)議緬甸條約兩次訂約，1898、1899年勘界，中英劃定了北段自尖高山向南至南定河、南段自南卡江至瀾滄江的兩段邊界；中緬（英）南段邊界大走向基本定型，緬北問題英國(guó)提出的“麥克馬洪線南段”清政府未予承認(rèn)。endprint

2、抗戰(zhàn)期間：形勢(shì)逼迫放棄緬北，民國(guó)政府實(shí)際外交承認(rèn)。1927年英國(guó)實(shí)現(xiàn)了對(duì)江心坡地區(qū)的實(shí)際有效管制，當(dāng)時(shí)的民國(guó)政府很長(zhǎng)時(shí)間都沒有反應(yīng)，直到1929年，才由云南交涉署向英國(guó)駐滇總領(lǐng)事提出過抗議照會(huì)，稱“查江心坡一帶仍屬我國(guó)領(lǐng)土”。但是，除了這次抗議之外直到民國(guó)政府?dāng)√优_(tái)灣，再?zèng)]有民國(guó)政府為江心坡問題與英緬交涉或發(fā)表正式公告的記錄。唯一的抗議后的第二年，即1930年，中國(guó)出版的地圖上也沒有包括江心坡，而包括江心坡的官方地圖，最早大概也要在1947年才出現(xiàn)，在這期間，民國(guó)政府幾樁舉動(dòng)，為英緬對(duì)江心坡?lián)碛袡?quán)的合法性提供了實(shí)際背書。英軍就于1934年進(jìn)攻班洪、班老地區(qū)，造成既成事實(shí)。遭到了當(dāng)?shù)刎糇逋了镜牡挚?，這就是近代史上有名的“班洪事件”。

3、49年后國(guó)軍越境延續(xù)內(nèi)戰(zhàn)，中緬厘定邊界。1950年1月，國(guó)民黨政府已逃往臺(tái)灣，蔣介石將留置云南的“國(guó)軍”殘部擴(kuò)編成第8兵團(tuán)，由湯堯兼任兵團(tuán)司令。解放軍38軍和13軍官兵在桂滇黔邊縱隊(duì)的配合下，將國(guó)民黨軍大部殲滅，生俘湯堯以下官兵6000余人。邊界換文后，中國(guó)支持緬共實(shí)際控制緬北直到89年。二戰(zhàn)后果敢脫離木邦直屬緬甸；1959年，緬甸吳努政權(quán)與果敢簽署協(xié)議和平改組果敢土司政府，廢除楊振財(cái)?shù)牡匚唬瑢?quán)力交由“果敢地區(qū)議會(huì)”，楊氏被吸收入緬甸中央政府做官；1962年，奈溫軍事政變上臺(tái)，撕毀協(xié)議，逮捕楊氏成員，試圖徹底同化果敢，楊氏子弟楊振聲潛回?fù)郯?，組織“果敢革命軍”反抗，緬甸政府“以果制果”，扶植果敢人羅星漢組織自衛(wèi)隊(duì)，1965年打敗楊振聲，成為果敢縣長(zhǎng)，當(dāng)年，緬甸政府將漢族改稱果敢族，在果敢強(qiáng)迫推行緬甸語(yǔ)教育。

三、當(dāng)前云南對(duì)緬開放的基本情況

（一）云南省對(duì)外開放情況綜述。云南地處中國(guó)西南邊陲。中緬邊界1997公里，中老邊界710公里，中越邊界1353公里。早在公元前3至2世紀(jì)，云南滇池地區(qū)就和越南的紅河流域有來往，普洱地區(qū)就和緬甸等地有通商關(guān)系。公元7世紀(jì)以后，普洱地區(qū)有到老撾、泰國(guó)和緬甸來往的關(guān)系。明清時(shí)期云南對(duì)東南亞半島有進(jìn)一步來往的發(fā)展。進(jìn)入進(jìn)入近代以來，云南與東南亞的貿(mào)易交往更進(jìn)一步發(fā)展。生絲是云南對(duì)緬甸出口的主要商品。據(jù)騰沖海關(guān)統(tǒng)計(jì)，1919年出口生絲2325公擔(dān)，出口額239萬(wàn)美元；1936年出口生絲4395公擔(dān)，出口額104.5萬(wàn)美元。普洱茶是銷往緬甸、老撾、泰國(guó)和越南等國(guó)的重要商品，1910年出口1502公擔(dān)，出口額2.8萬(wàn)美元，1935年出口7782公擔(dān)，出口額6.9萬(wàn)美元。在中越、中老、中緬貿(mào)易和三條邊界線沿線邊境貿(mào)易的推動(dòng)下，有8個(gè)邊境地州市共26個(gè)邊境縣市，與3個(gè)鄰國(guó)的6個(gè)?。ò睿?2個(gè)縣（市、鎮(zhèn)）接壤，其中11個(gè)縣（市）與鄰國(guó)城鎮(zhèn)隔江（界）相望。全省25種少數(shù)民族中，有16種民族與境外居民同屬于一個(gè)民族，跨境而居。早在2000多年前，云南就是中國(guó)從陸上通向南亞、中東和東南亞的門戶，史稱之為“南方絲綢之路”。隨著我國(guó)對(duì)外開放的不斷擴(kuò)大，云南口岸建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。截止2015年，云南省對(duì)外開放的口岸達(dá)23個(gè)，全省有16個(gè)國(guó)家級(jí)一類口岸，含2個(gè)航空口岸，9個(gè)二類口岸，90個(gè)邊民互市通道和103個(gè)邊貿(mào)互市點(diǎn)，形成了陸、水、空齊全，全方位開放的口岸格局。目前瑞麗口岸已成為全國(guó)最大的陸路口岸。

（二）近年來臨滄對(duì)緬沿邊開放的基本情況。臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)原名耿馬（孟定）邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，于2011年12月20日正式啟動(dòng)建設(shè)，規(guī)劃面積3.47平方公里，分為3個(gè)園區(qū)，即孟定核心園區(qū)、南傘園區(qū)和永和園區(qū)。2012年12月31日在市委三屆四次全會(huì)上通過了《中共臨滄市委關(guān)于加快推進(jìn)沿邊開放的決定》。2013年臨滄及時(shí)確立了“8個(gè)著力”重點(diǎn)為臨滄沿邊開放規(guī)劃了宏偉藍(lán)圖。臨滄耿馬孟定邊合區(qū)以國(guó)際大通道建設(shè)為重點(diǎn)，積極參與中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，暢通中國(guó)西向貿(mào)易和直接進(jìn)入印度洋的商貿(mào)物流通道。外引內(nèi)聯(lián)，主動(dòng)承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)與周邊國(guó)家合作，發(fā)展電子商務(wù)和現(xiàn)代物流、綠色生物加工、新型礦電、新能源新材料加工、輕紡機(jī)電、生態(tài)文化旅游、高端裝備制造等七大產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建區(qū)域性商貿(mào)物流中心、外向型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和國(guó)際人文交流合作平臺(tái)。目前，邊合區(qū)已完成社會(huì)固定資產(chǎn)投資104億元，招商引資實(shí)際到位資金81.4億元，實(shí)現(xiàn)外貿(mào)進(jìn)出口總額20.59億元。邊合區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)211個(gè)項(xiàng)目建設(shè)，計(jì)劃總投資534億元，截至2015年7月底，共開工建設(shè)154個(gè)項(xiàng)目，完成規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資50.3億元。通過上述各項(xiàng)工作的有力推進(jìn)，將構(gòu)建出臨滄大開放大發(fā)展大繁榮的新局面。

四、云南對(duì)緬開放中存在的諸多“瓶頸”問題

從臨滄的視角來看，近5年來，臨滄沿邊開放在商貿(mào)進(jìn)出口和物流方面已取得很大成績(jī)，然而與其他省內(nèi)外的發(fā)達(dá)州市相比，臨滄沿邊開放始終還處在初始階段，并沒有更大的起色，主要反映在以下幾個(gè)方面。

（一）國(guó)內(nèi)主要制約因素

云南省屬西南地區(qū)較為貧困的邊境省城之一，全省共有25個(gè)少數(shù)民族共同生活在這片土地，全省國(guó)境長(zhǎng)達(dá)2000多公里的陸路邊界。以臨滄市為例：

1、臨滄市經(jīng)濟(jì)總量弱小?？偟膩碚f，臨滄屬臨滄是一個(gè)集“邊、山、少、窮”為一體的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，97%的國(guó)土面積是山區(qū)，90%的人口生活在農(nóng)村，臨滄的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，沒有相應(yīng)的大型工礦企業(yè)來支撐可持續(xù)發(fā)展，財(cái)政收入減少，支出不斷增長(zhǎng)。全年完成地方財(cái)政總收入58.85億元，比上年下降2.3%。其中，地方公共財(cái)政預(yù)算收入37.26億元，增長(zhǎng)1.1%；完成地方公共財(cái)政預(yù)算支出194.45億元，增長(zhǎng)7.2%。就業(yè)人員持續(xù)增加。2014年末城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員2.14萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率3.63%。

2、臨滄交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后。臨滄市先后投入近7000萬(wàn)元用于完善口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已經(jīng)形成了以清水河口岸為主體、南傘和滄源永和口岸為兩翼的沿邊開放格局。臨滄力爭(zhēng)將孟定建設(shè)成為具有沿邊特色的邊境口岸城鎮(zhèn)、將鎮(zhèn)康南傘和滄源永和口岸申報(bào)升級(jí)為國(guó)家一類口岸。臨滄的交通劣勢(shì)依然突出，境內(nèi)大山縱橫、河流密布，公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，目前，臨滄沒有一寸鐵路和高速公路，綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，成為制約臨滄發(fā)展和區(qū)位優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的最大瓶頸。近期，臨滄正在開工建設(shè)玉臨高速公路、大臨鐵路?！笆濉逼陂g，臨滄還將啟動(dòng)建設(shè)臨翔至清水河鐵路、高速公路，臨滄至普洱鐵路，孟定機(jī)場(chǎng)等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，強(qiáng)力推進(jìn)路網(wǎng)、航空網(wǎng)、水網(wǎng)、能源網(wǎng)及互聯(lián)網(wǎng)“五網(wǎng)”建設(shè)。力求以“五網(wǎng)”促“五通”，不斷破解制約臨滄發(fā)展的主要瓶頸，奮力闖出一條跨越發(fā)展式的新路子，確保與全國(guó)全省同步建成小康社會(huì)。endprint

3、臨滄貧困面大，貧困程度深。臨滄市8個(gè)縣（區(qū)）目前都屬于滇西邊境片區(qū)集中連片特困地區(qū)貧困縣。其中，臨翔區(qū)、風(fēng)慶縣、云縣、永德縣、雙江縣、鎮(zhèn)康縣、滄源縣7個(gè)縣（區(qū)）均屬國(guó)家級(jí)重點(diǎn)貧困縣。截至2014年底，全市仍有27個(gè)鄉(xiāng)、241個(gè)行政村、25.94萬(wàn)建檔立卡貧困人口，按照2018年全部實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)，脫貧攻堅(jiān)工作時(shí)間十分緊迫，任務(wù)相當(dāng)艱巨。因此，臨滄脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然繁重。

（二）境外主要制約因素

1、緬北問題已形成沿邊開放的主要障礙。分布在緬甸西北、東北和北部山區(qū)的7個(gè)邦，人口約1760.66萬(wàn)人，面積約372052平方公里的國(guó)土面積居住著眾多少數(shù)民族，經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)滯后，常年處于社會(huì)動(dòng)蕩和戰(zhàn)爭(zhēng)邊緣狀態(tài)，緬甸習(xí)慣上把這些地區(qū)稱為緬北地區(qū)，而這些地區(qū)的少數(shù)民族常年與緬政府和軍人集團(tuán)發(fā)生利益沖突。所謂緬北問題是指盤踞于緬甸北部、東北部與中國(guó)接壤邊境地區(qū)各少數(shù)民族地方武裝與緬政府長(zhǎng)期對(duì)抗所引發(fā)的系列問題。獨(dú)立建國(guó)后緬族主導(dǎo)的中央政府強(qiáng)硬推行大緬族主義政策、不斷侵蝕少數(shù)民族自治權(quán)利的做法，隨即引發(fā)山區(qū)少數(shù)民族政治反彈與武力對(duì)抗。

2、中國(guó)“一帶一路”建設(shè)在緬難于推進(jìn)。緬北地區(qū)地處我西南邊陲門戶，是我打造借緬前出印度洋戰(zhàn)略通道、在緬推進(jìn)“一帶一路”及“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)的必經(jīng)之地與重要樞紐。由于緬北“民地武”長(zhǎng)期盤踞中緬邊境地區(qū)生存發(fā)展，實(shí)際控制著中緬邊境緬方一側(cè)長(zhǎng)達(dá)1100多公里地段，“一帶一路”建設(shè)在緬推進(jìn)難以繞開緬北“民地武”問題。近年緬北問題持續(xù)升溫發(fā)酵，所引發(fā)負(fù)面效應(yīng)不斷蔓延外溢，對(duì)我國(guó)在緬推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)成諸多挑戰(zhàn)。

一是增加我國(guó)在緬投資安全風(fēng)險(xiǎn)。目前中國(guó)是緬甸最大貿(mào)易伙伴國(guó)與投資來源國(guó)，中國(guó)對(duì)緬投資主要集中在油氣、水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域，由于此類投資多處于或過境緬北地區(qū)，更易受到“民地武”問題沖擊。例如我對(duì)緬投資水電項(xiàng)目大多位于克欽獨(dú)立軍控制或游擊范圍內(nèi)，2011年6月爆發(fā)的緬克沖突就曾殃及我太平江水電項(xiàng)目，中方人員被迫暫時(shí)撤離；而2011年10月緬政府宣布暫停我密松水電項(xiàng)目，克欽獨(dú)立軍的激烈反對(duì)是重要原因之一。

二是干擾我國(guó)與緬基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接。交通、能源、電力、通訊基礎(chǔ)設(shè)施的互通互聯(lián)，是推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域。目前已建成或正在籌建的中緬物流、能源、信息通道主要包括：泛亞鐵路西線、昆明至緬甸高速公路、瀾滄江—湄公河航道、中緬油氣管道、云南連接緬甸光纜傳輸系統(tǒng)等，這些重要通道大都經(jīng)過緬北“民地武”控制或游擊區(qū)域，不斷升溫的緬北局勢(shì)對(duì)這些國(guó)際通道的建設(shè)、使用及管理形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，已投產(chǎn)的中緬油氣管道曾屢次因沿線爆發(fā)戰(zhàn)亂而受到干擾或停工。

三是影響緬對(duì)“一帶一路”建設(shè)合作意愿。緬政府視“民地武”問題為其重大核心利益所在，其徹底解決“民地武”問題、維護(hù)國(guó)家主權(quán)完整的立場(chǎng)從未松動(dòng)。由于緬北“民地武”歷史上與我國(guó)早存在一定聯(lián)系，文化經(jīng)濟(jì)上與與中國(guó)相聯(lián)相通，且盤踞中緬邊境生存發(fā)展，因而緬政府在“民地武”問題上對(duì)我猜忌深重甚至對(duì)“民地武”可能成為我對(duì)其制衡的工具而倍感焦慮。當(dāng)前緬北局勢(shì)更趨尖銳復(fù)雜，“民地武”問題能否妥善解決，事關(guān)中緬關(guān)系健康發(fā)展以及面對(duì)“一帶一路”建設(shè)合作誠(chéng)意的重要考量。

四是可能成為美等敵對(duì)勢(shì)力阻撓“一帶一路”在緬推進(jìn)的有力助手。美自戰(zhàn)略重心東移以來，一直視緬甸為其推行亞太“再平衡”戰(zhàn)略重要支點(diǎn)與經(jīng)營(yíng)方向，一改過去長(zhǎng)達(dá)20余年對(duì)緬孤立加制裁政策，在繼續(xù)支持昂山素季民主派并促緬推進(jìn)民主化進(jìn)程基礎(chǔ)上，全面接觸緬各方勢(shì)力，不斷加大對(duì)“民地武”投入比重，欲借緬北問題實(shí)施對(duì)緬牽制、對(duì)我遏制的趨勢(shì)顯現(xiàn)；另一方面，緬從自身利益出發(fā)，更多在中美間謀求平衡，其對(duì)我國(guó)依賴性降低，獨(dú)立性和自主性上升，增加我國(guó)在“民地武”等問題上對(duì)緬工作難度和成本。未來緬北問題可能成為美西方削弱我國(guó)對(duì)緬影響力、擠壓我國(guó)在緬戰(zhàn)略利益空間的新切入點(diǎn)。

五、破解緬北困境的基本觀點(diǎn)和思路

（一）中國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略為和平解決緬北問題創(chuàng)造新的契機(jī)

“一帶一路”戰(zhàn)略在緬推進(jìn)難以回避緬北問題所帶來的諸多挑戰(zhàn)，但同時(shí)，“一帶一路”在緬推進(jìn)勢(shì)必為深化中緬合作帶來新的機(jī)遇，為和平解決緬北“民地武”問題創(chuàng)造新的契機(jī)。

首先，中緬兩國(guó)山水相連、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，雙方互利合作潛力、空間巨大。秉持“和平合作、開放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏”理念，推動(dòng)更大范圍、更高水平、更深層次區(qū)域合作的“一帶一路”構(gòu)想，既合乎時(shí)代潮流，也符合中緬兩國(guó)根本利益。由于地緣位置突出，緬甸在“21世紀(jì)海上絲綢之路”和作為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”有機(jī)組成部分的“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)中有著先天優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特的重要性。因此，“一帶一路”構(gòu)想一經(jīng)提出，即獲得緬甸社會(huì)高度評(píng)價(jià)，緬現(xiàn)政府多次表示將積極參與中方“一帶一路”計(jì)劃；昂山素季亦多次公開表態(tài)中緬合作符合兩國(guó)利益，并在大選前夕首度就我國(guó)在緬密松水電項(xiàng)目發(fā)聲，表示若民盟勝選將考慮重啟該項(xiàng)目。中緬在“一帶一路”建設(shè)上精誠(chéng)合作，利于克服緬北問題所帶來負(fù)面影響并推動(dòng)緬北問題和平解決。

其次，正如前文所述，緬北問題其實(shí)質(zhì)是民族認(rèn)同、國(guó)家認(rèn)同構(gòu)建缺失的問題，難以憑借單純軍事手段在短期內(nèi)徹底解決?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)以政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通為主要合作內(nèi)容，有助于推動(dòng)緬北少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展、增強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)與緬族地區(qū)文化經(jīng)濟(jì)交流融合、進(jìn)而逐步夯實(shí)各民族對(duì)緬甸聯(lián)邦的國(guó)家認(rèn)同。從這個(gè)意義上看，“一帶一路”利于從根源上推動(dòng)緬北問題和平解決。在緬推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，妥善應(yīng)對(duì)緬北問題諸多挑戰(zhàn)的關(guān)鍵是防止其走向國(guó)際化，須加強(qiáng)對(duì)緬北問題各方正面引導(dǎo)，有效防范美等域外勢(shì)力染指緬北問題、攪局“一帶一路”建設(shè)。同時(shí)要繼續(xù)堅(jiān)持不干涉緬“民地武”問題內(nèi)政原則，不讓緬北問題損害中緬關(guān)系大局、影響緬方“一帶一路”合作意愿，但要加強(qiáng)斡旋促和力度，反對(duì)緬在解決“民地武”問題時(shí)觸及我重大利益。此外，還應(yīng)適時(shí)加強(qiáng)與緬北地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作、文化交流及人員往來，提供必要社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人道主義援助，幫助緬北地區(qū)盡快縮小與緬族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，既要做緬北問題的斡旋和調(diào)停者，也要做緬北社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的支持和推動(dòng)者。

（二）解決緬北問題的基本觀點(diǎn)和思路

1、要直面緬北“瓶頸”問題。目前緬北主要涉及三方利益集團(tuán)關(guān)系：即“民地武”與軍人集團(tuán)及昂山素季民主派緬甸政府之間的對(duì)抗與沖突問題，長(zhǎng)期以來諸多矛盾未能得到實(shí)質(zhì)性的根本解決。解決“瓶頸”需要認(rèn)真分析緬北沖突根源。相關(guān)利益上的意見分歧導(dǎo)致他們之間發(fā)生沖突，我們必須圍繞核心問題進(jìn)行全面分析和梳理，得出他們真正沖突的深層問題。作為緬甸接壤的中國(guó)來說，為維護(hù)自身戰(zhàn)略利益必須利用地緣政治優(yōu)勢(shì)對(duì)相關(guān)沖突各方加以勸導(dǎo)和進(jìn)行外交斡旋，尋找有利于各方共識(shí)的突破口來解決當(dāng)前各方所面臨的主要困境。

2、要勇于破除緬北“瓶頸”問題。掌握緬北沖突的深層矛盾之后，作為緬甸的主要邦交，中國(guó)必須積極充當(dāng)調(diào)停者，可以通過外交途徑進(jìn)行干預(yù)（因?yàn)闆_突雙方對(duì)中國(guó)邊境影響極大）全面了解和掌握相關(guān)各方的利益需求，全面權(quán)衡利弊關(guān)系，果斷迎面出擊，在緬北問題上切實(shí)要利用好中國(guó)邊境外交影響力真正發(fā)揮建設(shè)性作用。

3、要大膽解決緬北問題。要積極主動(dòng)出擊，提出既能讓各方相互接受又能保持中國(guó)在緬的利益和其他重大戰(zhàn)略上不受影響的合理建設(shè)性和平倡議。

一要摒棄“顧慮”或“前怕狼后怕虎”的不作為思想；二要主動(dòng)作為，利用大國(guó)地區(qū)影響力把利益沖突各方召集起來，進(jìn)行多邊外交斡旋，促成多邊外交談判。三要站在中立和客觀公正的外交立場(chǎng)促成各方坐下談判，最終實(shí)現(xiàn)緬甸民主和平進(jìn)程最大化。四建議緬政府認(rèn)真重視民族和解“路線圖”即可借鑒中國(guó)“民族區(qū)域自治”政策和“一國(guó)兩制”方式處理緬北各少數(shù)民族內(nèi)部事務(wù)；五要堅(jiān)決防止西方等域外勢(shì)力的滲透與干擾，使中國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展不受影響。

4、要付諸行動(dòng)解決緬北問題。中國(guó)可以利用邊境地緣與人文影響優(yōu)勢(shì)，在國(guó)家政策的允許下加強(qiáng)與緬北各方利益集團(tuán)的密切合作，通過民間或官方的援助方式加大對(duì)緬北的支持力度，并利用中國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇，把緬甸沖突各方納入“一帶一路”延伸區(qū)域范圍，利用好“一帶一路”合作機(jī)制的多邊影響，召集和促成各方利益集團(tuán)參與多邊合作與交流，在互利共贏的引領(lǐng)下，不斷增進(jìn)彼此相互之間的溝通與交流，加大對(duì)緬的投資與合作，促進(jìn)緬甸民族團(tuán)結(jié)和諧統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)緬甸聯(lián)邦民主社會(huì)和平發(fā)展穩(wěn)定。endprint