淺談中國首部慈善法對高校治理的影響

黎炳潮++黎志鋒

摘 要：我國慈善事業(yè)的發(fā)展歷史具有曲折性，近年在各類“慈善丑聞”中艱難發(fā)展，慈善公信力已受到極大打擊。大學生群體是我國慈善事業(yè)發(fā)展的重要力量，本文基于對《中華人民共和國慈善法》（下稱“慈善法”）的解讀，結合當前慈善立法發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題，從信息公開、簡政放權、稅收優(yōu)惠等方面研究《慈善法》的可取之處及建議。同時，把握高校慈善募捐的規(guī)律，有助于高校慈善治理的有效發(fā)展。

關鍵詞：慈善事業(yè)；公益募捐；慈善法；高校慈善亂象

前言

慈善是社會建設的重要內(nèi)容之一。改革開放以來，我國慈善事業(yè)取得長足的發(fā)展，以政府主導和民間開創(chuàng)的慈善事業(yè)活動并駕齊驅(qū)。截至2015年底，全國全年共接收社會捐贈款654.5億元，其中：民政部門直接接收社會各界捐款44.2億元，各類社會組織接收捐款610.3億元。全年有1838.4萬人次困難群眾受益。全年有934.6萬人次在社會服務領域提供了2700.7萬小時的志愿服務。然而，慈善事業(yè)的發(fā)展與問題并存，這也構成了慈善立法的重要背景，作為國家慈善事業(yè)建設的首部基礎性、綜合性的法律——《中華人民共和國慈善法》應運而生。

一、 我國慈善立法發(fā)展現(xiàn)狀

目前，中國慈善事業(yè)發(fā)展正經(jīng)歷著整頓期，從30年前的探索到飛躍發(fā)展，中國慈善事業(yè)理應順理成章地進入成熟期平穩(wěn)發(fā)展。然而，“慈善巨騙”“慈善丑聞”層出不窮已嚴重透支公信力，進20年來，部分個人或企業(yè)假借各類慈善組織的名義非法集資、挪用善款等行為不斷刷新我們的世界觀。2011年“郭美美事件”更是將中國紅十字會推向風口浪尖，給予中國慈善事業(yè)當頭一棒。如此多的污點，不得不讓我們重新審視背后的原因。

《慈善法》出臺前，從國家層面看，慈善事業(yè)的發(fā)展缺乏一個“宜居”的制度環(huán)境。我國先后頒布了《紅十字會法》《公益事業(yè)捐贈法》《基金會管理條例》等法律法規(guī)，且地方慈善事業(yè)立法眾多，但是都沒有形成系統(tǒng)的法律體系，且慈善事業(yè)法律法規(guī)在很多地方存在漏洞，導致了社會慈善事業(yè)不規(guī)范發(fā)展的表現(xiàn)。

二、 中國慈善治理存在的問題

（一） 慈善組織內(nèi)部治理的問題

組織內(nèi)部治理是包括人員配置、管理機制等要素。一方面，慈善事業(yè)屬于非營利性的社會團體，其內(nèi)部治理結構應包含權力機構、決策機構和監(jiān)督機構，而大多數(shù)慈善組織內(nèi)部并沒有設置監(jiān)督機構或虛設監(jiān)督部門，究其原因是慈善立法并沒有對其作出硬性規(guī)定；另一方面，權力制約機制缺失，大多慈善組織注重外源發(fā)展，籌集資金，而缺乏規(guī)范內(nèi)部治理機制，導致社會公信力直線下滑，挪用公款，拖延受助者款項等情況屢屢發(fā)生；最后，慈善組織行政色彩嚴重，從工作人員的來源及人事任命上都能凸顯濃厚的行政色彩，嚴重阻礙慈善組織的發(fā)展。

從高校的層面看，我國高校慈善組織大部分以教育基金會和校友會的形式組成，人員配置以行政手段為主，且專業(yè)程度不高，管理也是依附于學校行政，以學校政治資源作為主要發(fā)展途徑，且對工作人員缺乏激勵機制，這就能夠解釋高校慈善組織缺乏社會競爭力，校園內(nèi)充斥各類個人募捐行為、大學生網(wǎng)絡募捐現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二） 慈善立法參差不齊

在《慈善法》頒布前，我國慈善立法處于一個群龍無首的狀態(tài)，國家層面慈善立法不足，地方慈善立法各自為營，一定程度上彌補了國家立法的不足，但也導致了一地一法的混亂局面。

江蘇省慈善事業(yè)促進條例上海市募捐條例北京市促進慈善事業(yè)若干規(guī)定廣州募捐條例

調(diào)整對象公民、法人和其他組織的慈善志愿服務活動。本市行政區(qū)域內(nèi)開展的募捐及其有關管理活動。

自然人、法人或者其他組織直接開展慈善活動。募捐組織在本市行政區(qū)域內(nèi)面向社會公眾公開募集財產(chǎn)用于公益事業(yè)及相關的管理活動。

慈善活動扶老、助殘、救孤、濟困、賑災等活動。救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動；教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；環(huán)境保護、社會公共設施建設；促進社會發(fā)展和進步的其他社會公共和福利事業(yè)。救助災害、救濟貧困、扶助困難的社會群體和個人；支持教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；支持環(huán)境保護、社會公共設施建設；支持促進社會發(fā)展和進步的其他社會公共和福利事業(yè)。扶老、助殘、救孤、濟困、賑災等活動。

慈善組織依法登記成立，以慈善為唯一宗旨的非營利性社會組織。紅十字會；公募基金會；經(jīng)依法登記，以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨，通過資助或者志愿服務等形式向社會公眾提供服務的社會團體。以開展慈善活動為宗旨，依法成立的社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等非營利性組織。紅十字會、慈善會、公募基金會以及根據(jù)本條例取得募捐許可的公益性的社會團體、民辦非企業(yè)單位和非營利的事業(yè)單位。

和其他組織的慈善志愿服務活動”作為調(diào)整對象，北京定義為“自然人、法人或者其他組織直接開展慈善活動”，北京的定義更為科學，與《慈善法》的條文內(nèi)容相符。再者，對于慈善活動的定義，江蘇更傾向于狹義的慈善活動，將慈善和公益區(qū)分開，這與《慈善法》乃至當今社會趨勢均相斥。地方慈善立法沒有統(tǒng)一的范本，一方面導致高校建章立制備受困擾，另一方面導致高校校園充斥著各類募捐亂象，滋生大學生對慈善的麻木心態(tài)。

（三） 慈善機制不完善

政府監(jiān)管錯位嚴重。《社會團體登記管理條例》第31條、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第23條、《基金會管理條例》第36條均要求慈善組織要接受年度檢查，提交年度報告。然而，就以上制度的實行情況來看，報告形式流于表面，且沒有慈善事業(yè)的具體內(nèi)容。如高校教育基金會等機構的報告每年大同小異，均在數(shù)據(jù)上做調(diào)整，且數(shù)據(jù)的真實性仍待商榷。

群眾參與慈善的渠道不暢通。我國正規(guī)的慈善組織大部分具有官方色彩，鑒于公務人員怕?lián)?、制度限制過多、激勵機制缺乏等因素，該類慈善組織都鮮為人知。然而，在慈善事業(yè)飛躍的當代中國，且慈善立法具有嚴重滯后性，導致了各種慈善亂象的發(fā)生。走進我國高校校園，存在個人校園募集捐款、師生中各種轉(zhuǎn)發(fā)網(wǎng)絡募捐信息等現(xiàn)象，真實性、透明度得不到保障。endprint

慈善組織信息公開不到位。社會上“慈善巨騙”“慈善丑聞”現(xiàn)象頻頻發(fā)生，慈善組織仍然缺乏有效的社會監(jiān)督，信息公開環(huán)節(jié)斷層。我國慈善事業(yè)信息公開的不到位是全行業(yè)的問題，包括眾多的官方慈善組織。以高校為例，教育基金會或校友會每次的募捐行動，其募捐公示以校內(nèi)宣傳欄公示為主，并沒有采取有效的公開途徑讓募捐者知曉。各類民間慈善組織便能通過漏洞獲取大量的不當利益，慈善事業(yè)立法缺失的尷尬狀況表露無遺。

三、 中國首部慈善法的可取之處及幾點建議

（一） 貫徹信息公開理念，加強社會監(jiān)督

《慈善法》將信息公開貫徹始終，不僅各章節(jié)都有提及慈善組織、募捐、捐贈、信托、服務等的信息公開公示、報告，還設立專章規(guī)定信息公開的內(nèi)容。內(nèi)容上，明確了慈善組織有信息公開的義務，并且點明了民政部門應當在統(tǒng)一的信息平臺，及時向社會公開慈善信息，并免費提供慈善信息發(fā)布服務；內(nèi)容上，對應當公開的慈善信息具體化，期限上，非常明確地規(guī)定及時公開、定期公開和年度公開的慈善內(nèi)容。

同時，《慈善法》第九十七條明確可向民政部門、其他有關部門或者慈善行業(yè)組織投訴、舉報，并鼓勵公眾、媒體對慈善活動進行監(jiān)督，對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產(chǎn)以及慈善組織、慈善信托的違法違規(guī)行為予以曝光，發(fā)揮輿論和社會監(jiān)督作用。與第八章信息公開起到了很好的補充呼應作用，將信息公開與社會監(jiān)督聯(lián)系緊密。

（二） 落實簡政放權，實現(xiàn)慈善自主

《慈善法》一改慈善事業(yè)的官本位觀念，大刀闊斧地落實簡政放權，從慈善組織準入、慈善募捐行為、慈善信托設立、年度報告等方面的管理、審批都進行了大幅精簡，避免過去的一事多管，也將官方從過去很多管不了、不好管的實情中松綁出來，還慈善組織把握慈善自主權。另外，互聯(lián)網(wǎng)募捐的新形式也得到了規(guī)范，個人募捐明確不屬于公開募捐范疇，上述談到的高校慈善亂象的規(guī)范將有法可依。

（三） 稅收優(yōu)惠原則入《慈善法》

根據(jù)《立法法》規(guī)定，關于稅種的設立、稅率的確定和稅收管理等規(guī)定只能由法律制定。因此，只有《企業(yè)所得稅法實施條例》和相關政策作出對非營利性組織的稅收優(yōu)惠規(guī)定，地方立法不能涉及。慈善事業(yè)稅收在原則上也沒有法律層面的規(guī)定，《慈善法》的出臺規(guī)定了稅收優(yōu)惠對相關慈善組織、受益人、自然人、法人和其他組織捐贈財產(chǎn)用于慈善活動，境外捐贈用于慈善活動的物資等原則性問題。慈善事業(yè)稅收優(yōu)惠再向前走一步，而具體條例需稅法做進一步細化。

（四） 修改配套法規(guī)，規(guī)范地方立法

新法規(guī)的出臺，相關法律法規(guī)肯定要做出調(diào)整完善?！洞壬品ā芬龅饺媛鋵?，需要一系列法律的配套調(diào)整，地方立法的完善。從目前看，《紅十字會法》《公益事業(yè)捐贈法》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》等法律法規(guī)均有不同程度需要修訂；眾多地方立法，包括前述所列幾個有代表性的地方慈善法規(guī)，均需作出調(diào)整完善，對違反上位法的條文清理，對存在不一致的條文作出新修訂等等。回到高校層面，及時對高校慈善事業(yè)方面的規(guī)章制度作出調(diào)整修訂是依法治校的重要體現(xiàn)，也是遏制慈善亂象的根本做法。

五、 結語

《慈善法》的頒布是中國慈善事業(yè)的及時雨，具有里程碑的意義，對慈善事業(yè)的發(fā)展起到實質(zhì)性的推動作用。由此開啟的慈善事業(yè)新機制，給中國慈善界提出了更高的要求，圍繞《慈善法》整合配套法規(guī)政策，搭建慈善事業(yè)體系平臺將是亟待解決的問題。《慈善法》也給予高校非官方途徑公益募捐亂象的解答，下一步高校要細化規(guī)章制度，及時整治無證互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺流進校園、個人募捐游走校園、慈善旗號違規(guī)集資等亂象。

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