突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系的構(gòu)建

郭永芳

從世界范圍講，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生。參考國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)，目前對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急處置方面的研究多為應(yīng)急救援，對(duì)于應(yīng)急管理方面的研究甚少。本文通過(guò)分析現(xiàn)代應(yīng)急管理階段及機(jī)制，界定了突發(fā)事件應(yīng)急管理概念，并初步構(gòu)建了公共場(chǎng)所突發(fā)事件的應(yīng)急管理機(jī)制，對(duì)完善突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系提供參考。

一、突發(fā)公共事件

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，并急劇爆發(fā)，造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失以及環(huán)境破壞，甚至危害社會(huì)，危及公共安全的緊急事件。

突發(fā)公共事件具有三個(gè)特征：一是不確定性：事件的發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)及形式等無(wú)法預(yù)測(cè)；二是緊急性：事故一旦發(fā)生，若不及時(shí)采取緊急救助，損失會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大；三是威脅性：突發(fā)公共事件的發(fā)生具有公共危害性，危及社會(huì)公共安全。

通常，突發(fā)公共事件主要分為四類(lèi)：第一，自然災(zāi)害。由于自然原因?qū)е碌氖录ǖ卣馂?zāi)害、水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害等；第二，事故災(zāi)難。包括企業(yè)的各類(lèi)安全事故、交通事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等事故；第三，公共衛(wèi)生事件。指嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件，包括傳染病情、食品安全、職業(yè)健康危害等；第四，社會(huì)安全事件。指由人的主觀意愿產(chǎn)生的危及社會(huì)公共安全的事件，包括恐襲、經(jīng)濟(jì)安全事件等。在分類(lèi)的基礎(chǔ)上，通常將突發(fā)事件分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別重大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）、Ⅳ級(jí)（一般），根據(jù)事故等級(jí)的不同，預(yù)警級(jí)別及顏色也相應(yīng)有所區(qū)別，分別為紅、橙、黃、藍(lán)。而且需要注意的是，在突發(fā)公共事件預(yù)警期間，預(yù)警級(jí)別需要不斷調(diào)整，以便采取相應(yīng)措施。

二、應(yīng)急管理機(jī)制

（一）應(yīng)急管理的定義

目前，國(guó)內(nèi)外關(guān)于應(yīng)急管理尚沒(méi)有統(tǒng)一的定義，主流說(shuō)法有以下幾種：

1.學(xué)者William認(rèn)為：應(yīng)急管理是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，管控風(fēng)險(xiǎn)，使之控制在可接受的范圍內(nèi)；

2.董傳儀認(rèn)為：應(yīng)急管理是指突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)危機(jī)調(diào)查的結(jié)果，采取應(yīng)急措施，將損失降到最低，達(dá)到解除危機(jī)的目的；

3.計(jì)雷等認(rèn)為：應(yīng)急管理是在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，為將損失降到最低，優(yōu)化決策，通過(guò)詳細(xì)分析事件發(fā)生的原因、過(guò)程，并充分考慮后果的嚴(yán)重程度，合理調(diào)配資源，作出及時(shí)有效的預(yù)警措施；

4.吳江認(rèn)為： 應(yīng)急管理是指組織或個(gè)體通過(guò)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)控、應(yīng)急處理、評(píng)估、恢復(fù)等措施，防止可能發(fā)生的突發(fā)事件，處理已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件，以將損失降到最低。

綜合以上觀點(diǎn)，本文認(rèn)為突發(fā)事件應(yīng)急管理是指對(duì)于可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件，為減少發(fā)生的可能性或?qū)⑹鹿视绊懡档阶畹?，從而?yōu)化決策，涵蓋突發(fā)事件事前、事中、事后全過(guò)程的有組織、有計(jì)劃的管理。

（二） 現(xiàn)代應(yīng)急管理階段

傳統(tǒng)的突發(fā)事件應(yīng)急管理具有一定的局限性，因?yàn)槠渲攸c(diǎn)在于事后的應(yīng)急處置，較為被動(dòng)。而現(xiàn)在應(yīng)急管理機(jī)制則主張綜合管理，管理階段分為預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)階段。

預(yù)防是在突發(fā)事件發(fā)生之前，為降低發(fā)生幾率而采取的預(yù)防性措施；準(zhǔn)備階段是在突發(fā)事件發(fā)生之前，為有效開(kāi)展應(yīng)急行動(dòng)而采取的措施，包括制定應(yīng)急預(yù)案、組織應(yīng)急演練、建立預(yù)警級(jí)別，為應(yīng)急響應(yīng)做好充分準(zhǔn)備；響應(yīng)階段包括接警、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)急救等；恢復(fù)階段是在事件發(fā)生后立即采取的善后工作。

根據(jù)應(yīng)急管理階段，本文制定了公共場(chǎng)所突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制（圖1）。

三、 突發(fā)事件應(yīng)急體系構(gòu)建

從現(xiàn)代應(yīng)急管理的觀點(diǎn)來(lái)看，公共場(chǎng)所突發(fā)事件的應(yīng)急管理不應(yīng)只注重事后的應(yīng)急處置，而應(yīng)貫穿于事前、事中、事后全過(guò)程，并對(duì)應(yīng)各個(gè)過(guò)程構(gòu)建應(yīng)急管理體系。

（一） 應(yīng)急預(yù)防

公共安全管理的核心是“將事故扼殺在搖籃中”，事前做好應(yīng)急預(yù)防，避免突發(fā)事件發(fā)生時(shí)束手無(wú)策，目的在于將損失降到最小。應(yīng)急預(yù)防機(jī)制作為事前應(yīng)急管理，包括監(jiān)控和預(yù)警兩大模塊。

監(jiān)控機(jī)制（圖2），是指借助完善的監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)致災(zāi)因素及監(jiān)測(cè)對(duì)象和監(jiān)測(cè)主體之間的運(yùn)行方式進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患。根據(jù)監(jiān)控機(jī)制的三個(gè)設(shè)計(jì)原則：目的性?xún)?yōu)先、及時(shí)快速、多渠道監(jiān)控原則。監(jiān)控機(jī)制的要素包括：監(jiān)測(cè)結(jié)果的預(yù)測(cè)、監(jiān)測(cè)點(diǎn)的設(shè)置、監(jiān)測(cè)時(shí)間的控制、監(jiān)測(cè)方法的選擇以及信息報(bào)送方式。

預(yù)警機(jī)制是根據(jù)監(jiān)控機(jī)制所反饋的信息，對(duì)突發(fā)事件的危險(xiǎn)因素進(jìn)行分析評(píng)估，及時(shí)采取抑制措施，判斷是否需要發(fā)布預(yù)警報(bào)告。

（二） 應(yīng)急處置

應(yīng)急處置機(jī)制是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。作為事中應(yīng)急管理過(guò)程，應(yīng)急處置應(yīng)遵循以人為本、資源優(yōu)化、分級(jí)響應(yīng)、預(yù)案優(yōu)先等原則。

首先，突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)預(yù)警等級(jí)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，形成應(yīng)急指揮中心，采取有效處置措施，并做好警戒工作，維持現(xiàn)場(chǎng)秩序，盡可能將損失降到最低。

其次，應(yīng)急處置過(guò)程中應(yīng)充分考慮綜合協(xié)調(diào)，即各職能部門(mén)對(duì)于人員、物資的調(diào)配，與相關(guān)行業(yè)部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通，尤其是對(duì)家屬的安撫，要認(rèn)真及時(shí)，確保處置工作有序開(kāi)展。

除此之外，信息的及時(shí)傳輸也非常重要?，F(xiàn)代社會(huì)網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，突發(fā)事件發(fā)生后，政府部門(mén)如果不能及時(shí)迅速發(fā)聲，正確引導(dǎo)，安撫家屬情緒，平息輿論壓力，將會(huì)使事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。

（三）應(yīng)急評(píng)估

應(yīng)急評(píng)估機(jī)制屬于事后應(yīng)急管理，是應(yīng)急管理過(guò)程中不可或缺的環(huán)節(jié)。突發(fā)事件發(fā)生后，會(huì)造成人員傷亡、設(shè)備損壞，受災(zāi)人員的心理創(chuàng)傷同樣不可忽視，因此，事后的恢復(fù)與評(píng)估非常重要。

應(yīng)急評(píng)估是指對(duì)突發(fā)事件事前的預(yù)防機(jī)制、事中的處置機(jī)制進(jìn)行綜合評(píng)估，如尋找監(jiān)控系統(tǒng)漏洞、應(yīng)急預(yù)案實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題等，通過(guò)評(píng)估總結(jié)，調(diào)整完善預(yù)防機(jī)制和處置機(jī)制，以便更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

四、 結(jié)語(yǔ)

本文運(yùn)用現(xiàn)代應(yīng)急管理相關(guān)理論，通過(guò)研究應(yīng)急管理機(jī)制，初步構(gòu)建了涵蓋突發(fā)事件應(yīng)急管理事前、事中及事后的全過(guò)程應(yīng)急管理機(jī)制，完善了突發(fā)事件應(yīng)急管理體系。在接下來(lái)的研究中，可將此體系應(yīng)用于高校、醫(yī)院、商場(chǎng)等公共場(chǎng)所，通過(guò)數(shù)據(jù)追蹤調(diào)查，判斷該體系的成熟度，逐步進(jìn)行調(diào)整完善，以形成一套可適用于各類(lèi)公共場(chǎng)所應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系。

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（責(zé)任編輯：申舒文）endprint