我國環(huán)衛(wèi)一體化與市場化探究

孫正偉　龐新躍

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平提高，人們對(duì)環(huán)境衛(wèi)生也有了更高的要求。傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)由政府承擔(dān)，但是隨著城市化的加快，環(huán)衛(wèi)管理負(fù)擔(dān)逐漸加大，政府能力日見不足，我國環(huán)衛(wèi)行業(yè)傳統(tǒng)的行政管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)城市發(fā)展的新需要，對(duì)環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)和環(huán)衛(wèi)資源進(jìn)行整合，進(jìn)行市場化運(yùn)作，已經(jīng)成為必然趨勢。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市公共資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)水平，降低政府財(cái)政支出有著非常重要的作用。

一、當(dāng)前環(huán)衛(wèi)運(yùn)營管理面臨的問題

（一）政府多頭管理

長期以來，我國環(huán)衛(wèi)工作的管理部門較多，盡管有些城市提出了“一把掃帚掃到底”的管理模式，但是由于管理機(jī)制本身的問題，實(shí)施效果仍有待商榷。同一區(qū)域的環(huán)衛(wèi)保潔，有可能分別由城管、園林、市政等多個(gè)部門監(jiān)管，各部門對(duì)作業(yè)效果要求不一，作業(yè)模式及時(shí)間也不同。此外，生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾、醫(yī)療垃圾等固體廢物也分別由不同的政府部門監(jiān)管。這種多頭管理的機(jī)制協(xié)調(diào)難度大，不同管理部門各自為政，缺乏整體性、系統(tǒng)性的指令，制約了作業(yè)整體效果的提高。

（二）業(yè)務(wù)條塊分割

目前我國環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)條塊分割現(xiàn)象比較普遍，環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)展存在混亂無序的現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同性差，包括分類、收集、運(yùn)輸、處理業(yè)務(wù)的分割；板塊內(nèi)部的分割、區(qū)域業(yè)務(wù)的分割等。如在道路清掃保潔中路面的保潔、綠化帶的保潔、市政設(shè)施的保潔、小廣告的清除等，由不同的實(shí)施單位負(fù)責(zé)作業(yè)。這些業(yè)務(wù)的界面往往難以完全分清，易造成責(zé)任不明晰，相關(guān)單位相互推諉，無法保證整體作業(yè)質(zhì)量，政府部門也難以監(jiān)管。

（三）傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)運(yùn)營模式弊端

我國傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)運(yùn)營模式沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系，由政府負(fù)責(zé)撥款進(jìn)行投資和運(yùn)行管理，環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位負(fù)責(zé)作業(yè)和監(jiān)管，政府既管又干，沒有引入市場機(jī)制，導(dǎo)致作業(yè)水平和管理水平不高，資金使用效率低，作業(yè)效果不佳。

（四）環(huán)衛(wèi)設(shè)施設(shè)備投入不足

近年來，地方政府債務(wù)逐年增加，財(cái)政支出壓力大。但是隨著垃圾產(chǎn)量逐年提高，對(duì)環(huán)境的要求日益增高，而地方政府又難以為繼大額的環(huán)衛(wèi)投資，造成環(huán)衛(wèi)設(shè)施投入不足和過度使用現(xiàn)象。

（五）環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)困難

垃圾樓、轉(zhuǎn)運(yùn)站、垃圾處理廠、公共廁所等環(huán)衛(wèi)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)受到城市建設(shè)現(xiàn)狀的影響，新的設(shè)施建設(shè)非常困難，原因主要包括：一是由于環(huán)衛(wèi)設(shè)施存在鄰避效應(yīng)；二是一些環(huán)衛(wèi)設(shè)施運(yùn)行不達(dá)標(biāo)，給人們留下了不好的印象；三是由于輿論導(dǎo)向，近年來發(fā)生的環(huán)境事件使人們的警惕性提高。

（六）固體廢物處理難以協(xié)同

在環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)的末端，也就是固廢處理環(huán)節(jié)，城市的生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾、污泥、糞便等固體廢物的無害化處理大多是割裂的，由不同的服務(wù)商在不同的地區(qū)建立處理設(shè)施，處理設(shè)施規(guī)劃不合理，占地多，沒有實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)和協(xié)同利用，處理成本較高。

二、管理經(jīng)驗(yàn)與市場前景

（一）先進(jìn)的環(huán)衛(wèi)市場管理經(jīng)驗(yàn)

新加坡從1996年開始推行環(huán)衛(wèi)市場化，目前新加坡的環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營。日本、中國香港、倫敦等國家和城市，都非常早地采用了市場化模式開展環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)。北京作為國內(nèi)最早推行環(huán)衛(wèi)市場化運(yùn)作的城市，從2000年試點(diǎn)環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位改制，成立北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)，推行環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)市場化管理。通過17年的運(yùn)行，收到了非常好的效果。

研究美國固廢公司、瑞士蘇伊士公司等世界先進(jìn)的環(huán)衛(wèi)公司，從其產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展和布局來看，都形成了從最前端的收運(yùn)，到最終處理的全環(huán)節(jié)；從固廢種類來看，覆蓋了從商業(yè)、生活到工業(yè)等固體廢物，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈，提供環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)的一站式服務(wù)。

（二）環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)市場前景

2015年末，全國城市道路清掃保潔（覆蓋）面積73.0億平方米，全年清運(yùn)生活垃圾、糞便2.06億噸；全國城市共有生活垃圾無害化處理場（廠）890座，日處理能力57.7萬噸，處理量1.80億噸； 2015年我國城市道路清掃、垃圾清運(yùn)、公廁管理等業(yè)務(wù)市場規(guī)模已經(jīng)超過千億，至2020年環(huán)衛(wèi)市場規(guī)模有望達(dá)到2000億元。

目前全國環(huán)衛(wèi)服務(wù)業(yè)務(wù)大部分由地方事業(yè)單位負(fù)責(zé)，除北京、上海，其余省級(jí)行政區(qū)的環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化率均低于20%，大約50%-70%的環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)由環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位負(fù)責(zé)。根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化程度有望提升至60%以上，我國環(huán)衛(wèi)行業(yè)的市場化將進(jìn)入行業(yè)快速成長期。

三、環(huán)衛(wèi)一體化與市場化作用

（一）環(huán)衛(wèi)一體化作用

環(huán)衛(wèi)一體化旨在打破原有環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)條塊分割，將環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行前、中、后端縱向整合，將固廢管理橫向整合、統(tǒng)籌管理，將作業(yè)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行全覆蓋整合，實(shí)現(xiàn)固體廢物從源頭收集、中端運(yùn)輸轉(zhuǎn)運(yùn)到末端綜合處理的全覆蓋一體化運(yùn)營模式。

1.促進(jìn)垃圾分類及兩網(wǎng)融合

今年3月，《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》正式發(fā)布，對(duì)垃圾分類工作提出了具體的要求和目標(biāo)。通過環(huán)衛(wèi)一體化的管理模式，有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和系統(tǒng)實(shí)施，有利于建立與分類品種相配套的收運(yùn)體系、建立與再生資源利用相協(xié)調(diào)的回收體系、完善與垃圾分類相銜接的終端處理設(shè)施。

2.提升質(zhì)量、降低成本

通過環(huán)衛(wèi)一體化整合，有利于解決條塊分割和管理邊界不清的問題，由一家主體對(duì)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行作業(yè)，一是可以明確責(zé)任主體，防止作業(yè)界面推諉扯皮，減少不必要的溝通協(xié)調(diào)，有利于提升整體作業(yè)質(zhì)量；二是可以擴(kuò)大規(guī)模效應(yīng)。通過對(duì)環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈的整合、多種固體廢物齊收共管，可以擴(kuò)大環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)經(jīng)營規(guī)模，有利于降低作業(yè)整合處理成本；三是可以發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)物料間的循環(huán)利用。

3.實(shí)現(xiàn)城市固體廢物分質(zhì)協(xié)同處理

固體廢物分質(zhì)協(xié)同是指在綜合循環(huán)產(chǎn)業(yè)園中實(shí)現(xiàn)對(duì)固體廢物的集中協(xié)同處理，首先通過固體廢物分選實(shí)現(xiàn)垃圾的分質(zhì)，分為高熱值易燃組分、高有機(jī)質(zhì)組分、無機(jī)組分和滲瀝液，再通過不同的處理設(shè)施設(shè)備實(shí)現(xiàn)固體廢物的合理處理，將某種設(shè)施排放廢物作為另一種設(shè)施處理的原料，從而實(shí)現(xiàn)城市垃圾中的物質(zhì)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源化。endprint

4.整合環(huán)衛(wèi)資源、發(fā)揮區(qū)域協(xié)同效益

將環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈打通并進(jìn)行融合，對(duì)多種城市固體廢物齊收共管，整合現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)資源，充分利用并共享已有環(huán)衛(wèi)設(shè)施和設(shè)備。目前很多城市的處理設(shè)施運(yùn)營不達(dá)標(biāo)，有些環(huán)衛(wèi)設(shè)施已達(dá)使用壽命，不能繼續(xù)使用，可以對(duì)這些處理設(shè)施重新規(guī)劃，重新設(shè)計(jì)或者進(jìn)行技術(shù)改造，盤活環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)。

在一些中小型城市，由于固體廢物產(chǎn)生量小，建設(shè)綜合處理園區(qū)成本高，不經(jīng)濟(jì)；在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的大型城市，固廢處理設(shè)施選址也存在困難。這種情況下，應(yīng)該打破行政區(qū)域的限制，加強(qiáng)相鄰城市的政府合作，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃，打造一體化跨區(qū)域固廢協(xié)同處理網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮區(qū)域協(xié)同的效益。

5.集中環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)，減少設(shè)施占地

在城市環(huán)境衛(wèi)生規(guī)劃的過程中，應(yīng)該盡量采用綜合循環(huán)產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)理念，將多種固廢處理設(shè)施進(jìn)行集中設(shè)置和布局，對(duì)設(shè)施用地進(jìn)行統(tǒng)籌性的分析及考慮。通過綜合設(shè)施的建設(shè)，不僅可以減少設(shè)施防護(hù)的用地面積、降低設(shè)施選址難度，而且可以形成分質(zhì)協(xié)同的產(chǎn)業(yè)化固體廢物處置處理理念，實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)利用，降低城市垃圾處理設(shè)施建設(shè)的成本和處理成本。

（二） 環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)市場化作用

1. 有助于降低成本和提升質(zhì)量

市場化意味著引入競爭機(jī)制，適度的競爭能夠促使企業(yè)降低作業(yè)成本，幫助政府降低支出。此外在市場化的競爭中，除了價(jià)格，另一重要因素就是服務(wù)質(zhì)量。環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)的市場化，可以讓相關(guān)專業(yè)化企業(yè)參與行業(yè)競標(biāo)，只有服務(wù)質(zhì)量過硬、服務(wù)水平過關(guān)的企業(yè)才能從中脫穎而出。引入專業(yè)化的環(huán)衛(wèi)企業(yè)，采用先進(jìn)的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)與管理模式，全面快速提升環(huán)衛(wèi)行業(yè)建設(shè)、運(yùn)營、管理水平。

2.有助于盤活資產(chǎn)，提高資金使用效率

實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)市場化，可以將政府現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)（包括環(huán)衛(wèi)設(shè)施設(shè)備等）以資金形式注入或者出讓給環(huán)衛(wèi)企業(yè)，盤活政府的環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)。環(huán)衛(wèi)企業(yè)在市場機(jī)制的調(diào)節(jié)下，獨(dú)立核算自主盈虧，通過技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，如提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)的機(jī)掃率、購置先進(jìn)的作業(yè)設(shè)備、改變作業(yè)形式等，努力提高資金的使用效率，降低作業(yè)成本。

3.有助于解決長期投資的問題

通過環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)的市場化，可以借助社會(huì)資本，對(duì)環(huán)衛(wèi)設(shè)施設(shè)備進(jìn)行投資，幫助政府解決長期投資的問題，減少政府的財(cái)政壓力。政府在環(huán)衛(wèi)服務(wù)過程中支付服務(wù)費(fèi)用，這也是目前我國大力推行PPP項(xiàng)目的原因之一。

4.有助于實(shí)現(xiàn)管干分離，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位改革

通過市場化運(yùn)作，對(duì)原有環(huán)衛(wèi)管理體制進(jìn)行改革，加快實(shí)現(xiàn)政府職能方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)管干分離，實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位改革，充分發(fā)揮社會(huì)力量和市場機(jī)制調(diào)節(jié)的作用。

5.有助于提高環(huán)衛(wèi)工人薪酬待遇

近年來，我國加速進(jìn)入了老齡化社會(huì)。特別是環(huán)衛(wèi)工人，老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，而且工資待遇、社會(huì)地位低，工作環(huán)境差，造成招工難度大。通過市場化運(yùn)作，環(huán)衛(wèi)企業(yè)通過進(jìn)一步提高作業(yè)的機(jī)械化程度，提高環(huán)衛(wèi)工人工資待遇等措施，規(guī)避上述問題。

四、環(huán)衛(wèi)一體化及市場化對(duì)策及要點(diǎn)

（一）打破條塊分割，實(shí)現(xiàn)一體化和市場化

目前大多數(shù)城市環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)存在多頭管理，條塊分割，市場化程度低，效率不高，企業(yè)事業(yè)單位并存等各種問題。政府相關(guān)管理部門在進(jìn)行環(huán)衛(wèi)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)注重環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)考慮將一攬子環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)交由一家單位負(fù)責(zé)，齊收共管，協(xié)同處置，權(quán)責(zé)明晰，實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)中的全產(chǎn)業(yè)鏈和全要素一體化集中處理，解決政府管干分離的問題，實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)的規(guī)?；?、集中化處置，降低環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)運(yùn)營成本，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量，減少政府的財(cái)政支出。

（二） 充分論證，走出低價(jià)競爭的誤區(qū)

在環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)市場化進(jìn)程中，有些地區(qū)出現(xiàn)過低價(jià)競爭的失敗案例，因此政府部門應(yīng)防止逆向選擇現(xiàn)象的發(fā)生，做好環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)測算，充分論證，既要防止作業(yè)企業(yè)贏取暴利，也要符合市場規(guī)律，明確市場化是為了提高效率和質(zhì)量，明確費(fèi)用與效果正相關(guān)。

（三）有序競爭，擇優(yōu)選擇

由于環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)的特殊性，在一體化進(jìn)程中還要注意以下問題：一是防止企業(yè)綁架政府的現(xiàn)象發(fā)生；二是防止企業(yè)和主管部門暗中操作。在推進(jìn)環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)市場化進(jìn)程中，要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)，采用公開透明的政府采購方式選擇合格企業(yè)，有序競爭。

在環(huán)衛(wèi)一體化資源整合過程中，涉及環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈和全要素，對(duì)企業(yè)的技術(shù)能力和管理水平要求較高。環(huán)衛(wèi)行業(yè)具有公益性屬性，主管部門在選取作業(yè)企業(yè)時(shí)，要擇優(yōu)選取有實(shí)力、有信譽(yù)、有責(zé)任的企業(yè)；要對(duì)環(huán)衛(wèi)企業(yè)有一定的控制力，特別是在一些應(yīng)急任務(wù)中，要為政府排憂解難，所以一些綜合實(shí)力強(qiáng)的國有企業(yè)具有一定的優(yōu)勢。此外，政府對(duì)作業(yè)企業(yè)參股也是一種比較可行的做法。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管，制定退出機(jī)制

環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)作為一種公共服務(wù)，不應(yīng)是單純的市場化，應(yīng)該是在政府調(diào)控和監(jiān)督下的市場化。政府要細(xì)化作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確作業(yè)責(zé)任，界定行政管理部門和作業(yè)企業(yè)的職責(zé)和義務(wù)；明確考核制度，對(duì)不符合要求的作業(yè)企業(yè)要進(jìn)行懲罰；制定退出機(jī)制，對(duì)作業(yè)企業(yè)進(jìn)行約束。

（五）確保環(huán)衛(wèi)工人平穩(wěn)過渡

在進(jìn)行環(huán)衛(wèi)市場化改革過程中，要特別注意環(huán)衛(wèi)工人平穩(wěn)過渡的問題。要與環(huán)衛(wèi)工人充分協(xié)商，制定人員分流方案，并要求環(huán)衛(wèi)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的人員接收責(zé)任，保證環(huán)衛(wèi)工人的薪酬待遇不降低。

五、結(jié)語

綜上所述，在城市運(yùn)行及發(fā)展的過程中，環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)發(fā)揮著舉足輕重的作用。要解決目前我國大部分城市環(huán)衛(wèi)管理中的各種問題，從政府的角度來說，就要加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃，盡量避免產(chǎn)業(yè)鏈割裂；充分發(fā)揮市場機(jī)制，推進(jìn)市場化進(jìn)程；加強(qiáng)監(jiān)督管理，提高環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)的運(yùn)行效率和運(yùn)行質(zhì)量，減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，改變環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)管干分離，加快體制改革；將現(xiàn)有資源進(jìn)行充分整合，推進(jìn)環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)鏈縱向一體化，推進(jìn)環(huán)衛(wèi)行業(yè)相關(guān)固體廢物綜合處置橫向一體化，推進(jìn)地理區(qū)域區(qū)域一體化和城鄉(xiāng)一體化，保障環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：申舒文）endprint