楊宏山
一、區(qū)域發(fā)展的兩種理論
在區(qū)域發(fā)展研究中,存在著兩種競爭性的理論,即一體化理論與協(xié)同發(fā)展理論。一體化理論主張不同經(jīng)濟主體之間拆除政策壁壘,形成一體化的統(tǒng)一市場、統(tǒng)一治理及政策安排。一體化理論經(jīng)常使用的概念有“城鄉(xiāng)一體化”、“區(qū)域經(jīng)濟一體化”、“地區(qū)一體化”,等等。在區(qū)域發(fā)展上,一體化理論主張超越行政管轄區(qū)限制,推進(jìn)貿(mào)易一體化、生產(chǎn)要素一體化、公共政策一體化[1]。一體化理論認(rèn)為,區(qū)域內(nèi)的各個地方政府關(guān)注于局部利益和眼前利益,缺少整體利益專注,主張構(gòu)建一體化的運作機制。一些研究者還倡導(dǎo)建立統(tǒng)一的區(qū)域性政府,以整合各地的利益訴求,維護(hù)區(qū)域內(nèi)的整體利益。
協(xié)同發(fā)展理論也稱“新區(qū)域主義”(new regionalism)理論[2],它基于地方自主和協(xié)商民主的價值訴求,不追求建立一體化的運作機制,轉(zhuǎn)而關(guān)注地方政府間協(xié)作和政策網(wǎng)絡(luò)發(fā)展,將注意力更多地集中于地方政府之間的跨行政區(qū)合作行動[3]。協(xié)同發(fā)展理論不再對行政區(qū)劃問題耿耿于懷,轉(zhuǎn)而強調(diào)地方政府間協(xié)商與合作對于解決區(qū)域性問題的重要性,倡導(dǎo)針對跨界事務(wù)構(gòu)建多方主體參與的協(xié)作機制,地方政府之間通過協(xié)商、對話、談判集聚共識,形成集體規(guī)則,采取協(xié)同行動[4]。
一體化理論和協(xié)同發(fā)展理論代表著兩種不同的區(qū)域發(fā)展政策導(dǎo)向。從實踐發(fā)展看,協(xié)同發(fā)展理論與真實世界的區(qū)域發(fā)展運作更具契合性?;仡?0世紀(jì)美國地方治理實踐發(fā)展,可以看到,盡管一體化論者大力倡導(dǎo)“一個區(qū)域,一個政府”,主張建立統(tǒng)一的大都市政府,但選民并不支持這一改革運動,他們不斷地通過投票行為,否決地方政府兼并或合并的改革動議。20世紀(jì)60年代以來,在公共選擇學(xué)派的激烈批評下,一體化理論逐漸式微。公共選擇學(xué)者分析了美國大都市地區(qū)的公共服務(wù)提供模式,論證了地方政府間競爭的合理性,提出多中心的地方治理結(jié)構(gòu)更有效能,能夠更好地回應(yīng)地方需求,持續(xù)改進(jìn)公共服務(wù)。
二、區(qū)域發(fā)展的政策變遷
考察近年來京津冀區(qū)域發(fā)展的政策導(dǎo)向,可以看到,這方面的發(fā)展定位也經(jīng)歷了從“一體化”訴求走向“協(xié)同發(fā)展”的政策變遷。“京津冀一體化”概念最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代,基本含義是超越行政區(qū)劃限制,將京津冀看作不可分割的整體,推進(jìn)三地經(jīng)濟一體化、政策一體化。進(jìn)入新世紀(jì)以來,學(xué)術(shù)界圍繞京津冀一體化議題發(fā)表了大量研究成果。一些研究者提出,京津冀三地發(fā)展的各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重,缺乏權(quán)威統(tǒng)籌部門,各自產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自成體系,機場、港口存在重復(fù)建設(shè)問題,經(jīng)濟發(fā)展水平差距大,產(chǎn)業(yè)對接難度大[5]。一些研究者提出,推進(jìn)京津冀一體化需要整合京津冀三地的經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo),加強各層次主體之間的密切配合,加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工,強化政府間協(xié)作機制,形成京津冀合理分工的空間結(jié)構(gòu)。
從實際發(fā)展看,由于“一體化”訴求提出的前提性要求過高,“一體化”政策導(dǎo)向所收獲的成效甚微?!耙惑w化”訴求要求化解行政分割的體制障礙,問題在于國家治理不可避免要建立行政區(qū)劃,設(shè)置地方政府,分別負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù);“一體化”訴求對地方本位主義持激烈批評態(tài)度,問題在于只要設(shè)置地方政府,各地治理就存在自我利益關(guān)注;“一體化”訴求提出京津冀區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈斷裂明顯,問題在于產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展依賴于發(fā)揮市場機制的作用,單純依靠政府干預(yù)和“拉郎配”反而會導(dǎo)致資源配置低效。
由于“一體化”訴求在現(xiàn)實中面臨著操作性難題,近年來,“協(xié)同發(fā)展”逐漸成為京津冀區(qū)域發(fā)展的政策新定位,它基于京津冀的政治、經(jīng)濟地位不平等的現(xiàn)狀,提出構(gòu)建跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機制,增進(jìn)協(xié)商、協(xié)調(diào)與合作,發(fā)揮三地各自的比較優(yōu)勢,促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展?!熬┙蚣絽f(xié)同發(fā)展”概念最早進(jìn)入官方政策議程是在2013年前后。2013年8月,中共中央總書記習(xí)近平在北戴河主持研究河北發(fā)展問題時,提出要推動京津冀協(xié)同發(fā)展。此后,習(xí)近平總書記多次就京津冀協(xié)同發(fā)展作出重要指示,強調(diào)解決好北京發(fā)展問題,必須納入京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略空間加以考量。
2014年2月,習(xí)近平總書記在北京主持召開座談會,專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報,強調(diào)實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展,是面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新的需要,是實現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要,要堅持優(yōu)勢互補、互利共贏、扎實推進(jìn),加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來。此后,京津冀區(qū)域發(fā)展成為一項重大國家戰(zhàn)略。2015年4月,中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》,明確提出以有序疏解北京非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發(fā)點,堅持問題導(dǎo)向,立足各自比較優(yōu)勢,以京津冀城市群建設(shè)為載體,著力調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu),著力構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),著力擴大環(huán)境容量生態(tài)空間,著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移,著力推動公共服務(wù)共建共享,加快打造現(xiàn)代化新型首都圈,努力形成京津冀優(yōu)勢互補、互利共贏的協(xié)同發(fā)展新格局。
京津冀協(xié)同發(fā)展和“一體化”發(fā)展訴求從表面上看有些相似性,但在實質(zhì)上具有差異性?!耙惑w化”訴求既包括市場一體化、道路交通一體化,也包括政策一體化。問題在于,京津冀三地在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面,現(xiàn)有存量資源存在巨大差異。推進(jìn)京津冀一體化,不僅要加快市場一體化進(jìn)程,實現(xiàn)生產(chǎn)要素自由流動,還需要盡快縮小京津冀三地在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)資源配置方面的顯著差距,實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。在三地存量公共服務(wù)資源差距巨大的現(xiàn)實情境下,京津冀一體化的發(fā)展定位只能是一個長期的理想目標(biāo),在實際中缺少可操作性。
以協(xié)同發(fā)展的政策定位取代“一體化”的目標(biāo)訴求,為京津冀區(qū)域發(fā)展提供了更為清晰、更具操作性的發(fā)展路徑。協(xié)同發(fā)展承認(rèn)京津冀區(qū)域發(fā)展存在差距,承認(rèn)區(qū)域城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)失衡,京津兩極過于“肥胖”,周邊中小城市過于“瘦弱”,特別是河北與京津兩市發(fā)展水平差距較大,公共服務(wù)水平落差明顯。協(xié)同發(fā)展要求在國家層面加強政策統(tǒng)籌,有序疏解北京非首都功能,推動京津冀三省市協(xié)同發(fā)展。
三、協(xié)同發(fā)展的有效抓手endprint
《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出以有序疏解北京非首都功能為出發(fā)點,堅持問題導(dǎo)向,要求在交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破。迄今,首都功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)實施三年時間??傮w看來,三地在推進(jìn)交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩個領(lǐng)域走得快一些,取得了較好進(jìn)展,但是,在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面呈現(xiàn)出“抓手軟、落實難”的局面,效果不太明顯,如果沒有有效的抓手,首都產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級將會面臨困境。同時,如果河北省毗鄰京津地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級緩慢,北京的環(huán)境污染等“大城市病”治理也難以取得突破性進(jìn)展。
推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展既要堅持規(guī)劃引領(lǐng),也要找準(zhǔn)抓手,發(fā)揮政府主導(dǎo)與市場活力兩個方面的作用,做到“牽一發(fā)而動全身”。當(dāng)前,京津冀區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)狀是:京津兩市的體量巨大,對周邊地區(qū)的虹吸效應(yīng)顯著,河北省環(huán)京津地區(qū)的中小城市與京津兩市發(fā)展差距較大。城市發(fā)展首當(dāng)其沖的是改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),形成“磁場”效應(yīng),增進(jìn)對外來人口的吸引力。目前,河北省中小城市的公共服務(wù)與京津兩市存在“斷崖式”差距。加快河北省發(fā)展步伐,需要盡快集聚優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源,提升城市品質(zhì),改進(jìn)公共服務(wù)水平,增進(jìn)對資金、技術(shù)和優(yōu)秀人才的吸引力。
鑒于上述,北京市可在共享優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源方面主動采取措施,支持京津冀協(xié)同發(fā)展。具體來講,可從以下幾個方面入手:
第一,以道路交通便利化為先導(dǎo),加快推進(jìn)京津冀之間的綜合性道路交通體系建設(shè)。道路交通基礎(chǔ)設(shè)施對區(qū)域發(fā)展具有重要的先導(dǎo)作用。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展,需要打破“一畝三分地”思維定式,從京津冀區(qū)域發(fā)展全局謀劃道路交通體系建設(shè),構(gòu)建以軌道交通為骨干的多節(jié)點、網(wǎng)格狀、全覆蓋的交通網(wǎng)絡(luò),提升交通運輸組織和服務(wù)現(xiàn)代化水平,建立統(tǒng)一開放的區(qū)域運輸市場,打造便捷通暢的公路交通網(wǎng),打通跨行政區(qū)的“斷頭路”,消除跨區(qū)域“瓶頸路段”,打造國際一流的航空樞紐,發(fā)展安全綠色可持續(xù)交通。
第二,以共建共享優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源為手段,支持河北省加快發(fā)展步伐。作為首都,北京擁有全國最為優(yōu)質(zhì)、最為配套的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系,創(chuàng)造了大量就業(yè)機會。近年來,由于中國經(jīng)濟崛起,北京作為首都,其經(jīng)濟中心地位不僅沒有弱化,反而呈強化趨勢。美國《財富》雜志發(fā)布的2016年“世界企業(yè)500強”排行榜中,總部設(shè)在北京的有58家企業(yè)。2016年“中國企業(yè)500強排行榜”中,總部在北京的有101家企業(yè)。首都的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心等功能,與實際中的經(jīng)濟中心功能相互疊加,導(dǎo)致交通擁堵、環(huán)境污染等“巨城病”日益凸顯。在首都功能疏解的大背景下,京津冀協(xié)同發(fā)展在較短時間內(nèi)取得顯著成效,一個基本抓手是推動優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源共建共享,支持首都高校、醫(yī)院、科研、文化等單位到河北省的毗鄰地區(qū)建設(shè)分支機構(gòu),加快打造現(xiàn)代化新型首都圈,努力形成優(yōu)勢互補、互利共贏的協(xié)同發(fā)展新格局。
第三,堅持首都功能的存量疏解與增量疏解并行,以增量疏解為主。首都非核心功能疏解不可避免要涉及到單位和就業(yè)人口的疏解。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看,北京市制造業(yè)疏解的實際空間很有限。而且,目前的制造業(yè)大多屬于高端制造業(yè),如汽車制造等。首都功能疏解的重心是服務(wù)業(yè),如企業(yè)總部、金融機構(gòu)、高等院校、科研院所等。首都功能疏解有必要堅持存量疏解與增量疏解并行,以增量疏解為主。并非所有的非核心功能單位都要疏解,政府可出臺一定的激勵政策,引導(dǎo)在京單位向雄安新區(qū)轉(zhuǎn)移發(fā)展。例如,通過控制在京高校辦學(xué)和招生規(guī)模,對一流大學(xué)到雄安新區(qū)建設(shè)新校區(qū)提供政策激勵,在招生指標(biāo)、人才引進(jìn)等方面給予特殊支持。隨著優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源不斷集聚,就會形成磁場效應(yīng),對雄安新區(qū)發(fā)展起到重要的支撐作用。
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