集中行政復(fù)議權(quán)的可行性分析
——以山東省為例

劉赫喆

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266237)

行政復(fù)議體制改革是目前行政體系改革的重點(diǎn)所在，關(guān)于行政復(fù)議權(quán)的集中，自2008年全國(guó)部分地市開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)至今，一直存有一定爭(zhēng)議。從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐反饋來(lái)看，集中行政復(fù)議權(quán)對(duì)提升復(fù)議功效的作用顯而易見(jiàn)，但缺乏明確法律依據(jù)、行政復(fù)議委員會(huì)制度不完善等問(wèn)題始終沒(méi)有得到妥善解決，此項(xiàng)行政行為的合法性及合理性還有待探討，何種集中模式最為合理有效也尚未達(dá)成共識(shí)。山東省作為行政復(fù)議體制改革成果較為顯著的地域，在制度、組織構(gòu)建等方面經(jīng)驗(yàn)豐富，形成了適用于本省的復(fù)議權(quán)集中模式，通過(guò)對(duì)其優(yōu)勢(shì)及不足進(jìn)行歸納分析，以期對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)的可行性產(chǎn)生更為清晰的認(rèn)識(shí)，從而為全國(guó)行政復(fù)議體制改革提供有力參考。

一、山東省集中行政復(fù)議權(quán)改革概況

(一)集中行政復(fù)議權(quán)的實(shí)踐探索

行政復(fù)議體制改革是近年來(lái)行政復(fù)議領(lǐng)域一項(xiàng)重要工作，集中行政復(fù)議權(quán)的提出最早源于2004年國(guó)務(wù)院 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中關(guān)于“完善行政復(fù)議工作制度”的要求。2006年9月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》，旨在“探索符合行政復(fù)議工作特點(diǎn)的機(jī)制和方法”。同年10月的黨的十六屆六中全會(huì)上，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》通過(guò)，“完善行政復(fù)議制度”首次寫(xiě)入黨的全會(huì)決定。同年12月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)行政復(fù)議工作會(huì)議，將行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作正式提上日程。2008年3月，溫家寶總理在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議所作的政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)“健全行政復(fù)議體制”。同年5月，國(guó)務(wù)院 《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)市縣政府行政復(fù)議工作提出“健全市縣政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)”的新要求，復(fù)議組織的完善成為加強(qiáng)基層復(fù)議工作的重要方面。

2008年9月，國(guó)務(wù)院法制辦下發(fā) 《關(guān)于在部分省、直轄市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》，在北京、山東等8個(gè)省、直轄市，開(kāi)展集中行政復(fù)議權(quán)以及設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作。此次改革目的是將原所屬于各部門(mén)的行政復(fù)議權(quán)集中至政府統(tǒng)一行使，并通過(guò)建立行政復(fù)議委員會(huì)的途徑引入外部力量，提升行政復(fù)議的中立性和公信力，行政復(fù)議組織體制變革就此正式拉開(kāi)帷幕。2010年11月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》將行政復(fù)議作為依法化解社會(huì)矛盾糾紛的重要內(nèi)容，為集中行政復(fù)議權(quán)的實(shí)踐提供了正式的政策支撐。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出“改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，糾正違法或不當(dāng)行政行為”*《中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)全面深化改革決定(單行本)》，人民出版社2013年版。，從中央到地方，行政復(fù)議體制改革已形成廣泛共識(shí)，行政復(fù)議審理機(jī)制的完善成為改革行政復(fù)議體制的主要方向。

將各地行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作進(jìn)行對(duì)比可知，北京市僅在省一級(jí)政府設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，而貴州省、黑龍江省等省份的行政復(fù)議委員會(huì)在省級(jí)政府及市、縣級(jí)政府均有設(shè)立。不同于此類推行行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的路徑，山東省僅在設(shè)區(qū)的市級(jí)政府、縣級(jí)政府設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)作為試點(diǎn)。從2009年開(kāi)始，山東省在濟(jì)南、濰坊、濟(jì)寧、臨朐等各地市開(kāi)始試點(diǎn)進(jìn)行行政復(fù)議體制改革，基本達(dá)到預(yù)期改革效果。2012年，山東省已基本具備全面推進(jìn)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)建設(shè)的條件，從而逐步在縣級(jí)以上政府設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)。2014年，山東省濟(jì)寧市先行探索出復(fù)議權(quán)集中，復(fù)議審理與監(jiān)督模式并行的創(chuàng)新模式，因其在行政復(fù)議體制改革中的出色表現(xiàn)，獲得第三屆 “中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”第一名。*谷雨：《濟(jì)寧市政府榮獲第三屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”第一名》，http://www.jnnews.tv/news/2014-11/20/cms439268article.shtml，載濟(jì)寧新聞網(wǎng)。自2012年起，山東省政府連續(xù)三年將行政復(fù)議作為政府法制重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行部署。2015年7月30日，山東省行政復(fù)議工作會(huì)議暨省政府行政復(fù)議委員會(huì)第一次全體會(huì)議召開(kāi)，對(duì)行政復(fù)議體制機(jī)制改革再次提出明確要求。到2015年，全省行政復(fù)議綜合糾錯(cuò)率達(dá)38.79%，辦理行政應(yīng)訴案件13546件，*王德全、劉鵬：《山東行政復(fù)議體制改革任務(wù)基本完成》，http://news.iqilu.com/shandong/yuanchuang/2016/0330/2736474.shtml，載齊魯網(wǎng)。山東省17個(gè)設(shè)區(qū)地市、137個(gè)縣(市、區(qū))集中行政復(fù)議職權(quán)工作基本完成，省、市、縣三級(jí)政府已全部設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)。2016年4月山東省政府法制辦出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范完善集中復(fù)議職權(quán)有關(guān)問(wèn)題的通知》，除《行政復(fù)議法》所規(guī)定的實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)以外，將我省行政復(fù)議權(quán)集中至縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一行使，省政府各部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)以及法律法規(guī)授權(quán)組織不再辦理行政復(fù)議案件。并且明確了執(zhí)法文書(shū)的行政復(fù)議告知途徑，要求各級(jí)機(jī)關(guān)及部門(mén)確保行政復(fù)議申請(qǐng)及時(shí)轉(zhuǎn)送，積極做好工作職能承接。這一通知的出臺(tái)，象征著今后山東省行政復(fù)議工作將全部集中于各級(jí)政府，相關(guān)部門(mén)不再享有行政復(fù)議權(quán)。

(二)集中行政復(fù)議權(quán)的模式選擇

行政復(fù)議委員會(huì)的運(yùn)行模式基本可以歸納為全部集中、部分集中以及不集中三類，而將行政復(fù)議權(quán)全部集中至政府行使又有兩種情況：一是將受理、審理、決定復(fù)議職能全部集中至政府行使；二是行政復(fù)議委員會(huì)僅集中行使受理、審查職能，決定權(quán)依然屬于各政府部門(mén)，僅在某些復(fù)議環(huán)節(jié)進(jìn)行“集中式”改造。*王萬(wàn)華：《以行政復(fù)議權(quán)集中行使為基礎(chǔ)重構(gòu)行政復(fù)議體制》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2015年第1期。顯然，山東省選擇適用“集中受理、集中審理、集中決定”的“三集中”模式，有效避免了長(zhǎng)期漸進(jìn)改革可能引發(fā)的過(guò)渡性問(wèn)題，有利于復(fù)議資源的快速整合，從而最大程度上提高復(fù)議工作效率。整體而言，山東省的行政復(fù)議權(quán)集中工作強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，以社會(huì)專家意見(jiàn)為輔助，在保障行政復(fù)議效率的前提下盡量兼顧公平。

就實(shí)踐情況來(lái)看，各行政復(fù)議委員會(huì)的主任委員和副主任委員，一般由設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)的政府領(lǐng)導(dǎo)及其法制機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。而其他委員的來(lái)源主要包括被集中行政復(fù)議權(quán)的政府工作部門(mén)或直屬機(jī)構(gòu)、所屬政府法制機(jī)構(gòu)，以及人大、律所、高等院校的人員等等。而山東省在各地市試點(diǎn)中，部分行政復(fù)議委員會(huì)采用無(wú)外部委員參與的模式，委員皆由政府工作部門(mén)的人員擔(dān)任，如臨沂市、平度市等市級(jí)政府行政復(fù)議委員會(huì)。這種委員構(gòu)成模式與現(xiàn)行制度相比形式上差異不大，限制了委員的知識(shí)背景和身份，從一定程度上影響著行政復(fù)議委員的客觀性。但是具體到某一行政復(fù)議案件時(shí)，通過(guò)規(guī)定原行政復(fù)議機(jī)關(guān)以外的委員參與審理，可以提高審理結(jié)果的中立性。*潘修文：《論我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制度的試點(diǎn)改革——基于8省(市)實(shí)踐的分析》，上海交通大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文。當(dāng)然，將來(lái)自各政府工作部門(mén)的委員納入案件審理之中，對(duì)于行政復(fù)議委員會(huì)案件審理會(huì)議專業(yè)性的提升有所助益，相關(guān)委員憑借其豐富的行政管理經(jīng)驗(yàn)，一定程度上提高了處理行政爭(zhēng)議所涉及專門(mén)問(wèn)題的正確率，尤其是在法院較為陌生的行政裁量權(quán)行使的方面，同時(shí)有利于防止行政機(jī)關(guān)濫用行政裁量權(quán)，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)利。

其余多數(shù)行政復(fù)議委員會(huì)采用政府部門(mén)委員與外部委員共存的模式，多由政府部門(mén)委員主導(dǎo)，外部委員輔助。例如濟(jì)南市行政復(fù)議委員會(huì)共有委員59名，其中包含一般委員56名，由來(lái)自市政府工作部門(mén)副職領(lǐng)導(dǎo)，法學(xué)學(xué)者，律師擔(dān)任。*濟(jì)南市政府行政復(fù)議委員會(huì)委員名單參見(jiàn)《濟(jì)南市人民政府辦公廳關(guān)于成立濟(jì)南市政府行政復(fù)議委員會(huì)的通知》(濟(jì)政辦字2011〔5〕號(hào))。這種模式將大量各政府部門(mén)工作人員吸收至行政復(fù)議委員會(huì)之中，盡管對(duì)具體行政行為所涉及專門(mén)問(wèn)題的深入了解有一定幫助，但也嚴(yán)重影響了行政復(fù)議委員會(huì)的中立性。以鄒城市為例，若由政府工作部門(mén)的法制機(jī)構(gòu)人員擔(dān)任委員，當(dāng)其工作部門(mén)是原復(fù)議機(jī)關(guān)時(shí)，該委員審理案件的做法與現(xiàn)行復(fù)議制度無(wú)本質(zhì)區(qū)別；當(dāng)該委員所屬工作部門(mén)與被申請(qǐng)人有利益關(guān)系時(shí)，則必須按照領(lǐng)導(dǎo)指示審理案件。*潘修文：《論我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制度的試點(diǎn)改革——基于8省(市)實(shí)踐的分析》，上海交通大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文。而臨朐縣政府行政復(fù)議裁決委員會(huì)政府部門(mén)委員與外部委員人數(shù)基本持平，委員主要由縣政府原本具有復(fù)議權(quán)的部門(mén)、企業(yè)、律師事務(wù)所等推薦的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者組成，其中來(lái)自政府及其部門(mén)以外的委員比例達(dá)43%，由縣政府統(tǒng)一聘任，聘期2年。*參見(jiàn)臨朐縣人民政府工作報(bào)告《立足實(shí)際 不斷完善 行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作不斷完善》，http://www.sd-law.gov.cn/復(fù)議論壇/879.htm，載山東省政府法制網(wǎng)。這種模式更有利于發(fā)揮外部委員的平衡作用，同時(shí)兼顧了政府部門(mén)委員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，效果較為理想，已在山東省全省范圍內(nèi)逐步推廣適用。

目前，山東省市、縣兩級(jí)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議委員會(huì)建設(shè)以及復(fù)議權(quán)由政府統(tǒng)一集中行使兩項(xiàng)全覆蓋，省級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)建設(shè)工作開(kāi)展較晚，在汲取市、縣級(jí)成功經(jīng)驗(yàn)后也已步入正軌。山東省行政復(fù)議委員會(huì)屬于省政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在原有復(fù)議辦公室基礎(chǔ)上細(xì)化擴(kuò)充，為了彌補(bǔ)部分地市無(wú)外部委員參與模式的缺陷，隨著集中復(fù)議權(quán)工作的不斷深入開(kāi)展，山東省的行政復(fù)議委員會(huì)的形式也不斷改良，復(fù)議權(quán)的行使不只限于法制辦復(fù)議辦公室。由政府、復(fù)議機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人以及專家學(xué)者組成的專家咨詢委員會(huì)，為復(fù)議權(quán)的合理行使起到了重要的咨詢和建議作用，既解決了內(nèi)部人員辦案的公正性問(wèn)題，又提高了辦案專業(yè)化水平。需要明確的是，行政復(fù)議并非是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和糾錯(cuò)制度，全國(guó)各試點(diǎn)成立行政復(fù)議委員必須符合中立性、專業(yè)性、公開(kāi)性要求，在解決行政爭(zhēng)議、維護(hù)相對(duì)人權(quán)益及社會(huì)穩(wěn)定方面應(yīng)有所貢獻(xiàn)。山東省規(guī)定“全面推進(jìn)行政復(fù)議試點(diǎn)工作，依法及時(shí)有效化解矛盾糾紛，為保障經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用”*《山東人民政府關(guān)于推進(jìn)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(魯政辦發(fā)2012〔2〕號(hào))。，強(qiáng)調(diào)集中行政復(fù)議權(quán)以化解行政爭(zhēng)議這一功能。

綜上所述，山東省全部集中行政復(fù)議權(quán)的做法與現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置存在一定沖突，在一定程度上剝奪了行政相對(duì)人對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的選擇權(quán)，而且此種模式的法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)還有待進(jìn)一步確認(rèn)。全部集中模式的優(yōu)勢(shì)及劣勢(shì)都相對(duì)突出，山東省作為集中行政復(fù)議權(quán)的先行者，其做法既有先進(jìn)之處，同時(shí)也存在不妥或風(fēng)險(xiǎn)。如何正確認(rèn)識(shí)其優(yōu)點(diǎn)與不足，并取長(zhǎng)補(bǔ)短，將經(jīng)驗(yàn)推廣至全國(guó)行政復(fù)議改革，增強(qiáng)集中復(fù)議權(quán)一系列措施的可行性，是我們目前所要探索的關(guān)鍵所在。

二、集中行政復(fù)議權(quán)的優(yōu)勢(shì)

山東省所采用的復(fù)議權(quán)全部集中模式，在復(fù)議組織建設(shè)和人員配置方面具有一定優(yōu)越性，緩解了復(fù)議管轄權(quán)分散引發(fā)的一系列矛盾，有助于行政復(fù)議主渠道作用的發(fā)揮。

(一)復(fù)議機(jī)構(gòu)合理化

實(shí)踐操作中，復(fù)議機(jī)構(gòu)需要同時(shí)處理大量法制機(jī)構(gòu)的相關(guān)事務(wù)，兼顧辦理復(fù)議案件的職能，這種不合理的職能分配嚴(yán)重降低了案件審理質(zhì)量。關(guān)于我國(guó)目前復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置，主要存在兩大問(wèn)題：一是復(fù)議機(jī)構(gòu)數(shù)量繁多，二是復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性欠缺。隨著復(fù)議體制改革的不斷深入以及行政復(fù)議委員會(huì)制度的逐步完善，山東省復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置日趨合理，體現(xiàn)出機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、獨(dú)立、便民的特點(diǎn)。

首先是機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。集中行政復(fù)議權(quán)使得復(fù)議資源配置集中，最大程度上節(jié)省人力物力，提高工作效率。以往的傳統(tǒng)模式中，由于行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分，復(fù)議權(quán)通常由縣級(jí)以上政府及相關(guān)部門(mén)分散行使，行政系統(tǒng)內(nèi)部并不設(shè)置專門(mén)復(fù)議機(jī)關(guān)，嚴(yán)重影響工作效率，導(dǎo)致復(fù)議資源配置不合理，不利于行政復(fù)議制度發(fā)揮其在化解糾紛方面的優(yōu)越性。整體上看，這樣的行政制度設(shè)計(jì)可能導(dǎo)致行政資源浪費(fèi)、復(fù)議組織繁雜等問(wèn)題，不符合行政機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)效能的設(shè)置原則。全國(guó)人大常委會(huì)2013年《行政復(fù)議法》執(zhí)法檢查報(bào)告的統(tǒng)計(jì)表明，地方行政復(fù)議機(jī)關(guān)多達(dá)30450個(gè)，其中部門(mén) 27169 個(gè)，資源配置效率偏低。自《行政復(fù)議法》實(shí)施以來(lái)，少數(shù)縣市從未辦理復(fù)議案件，但每年信訪數(shù)量卻少則三四百件，多達(dá)上千件。*參見(jiàn)2013年12月23日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議審議的 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查 〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉實(shí)施情況的報(bào)告》。由此可見(jiàn)，享有復(fù)議權(quán)的行政主體眾多，從而對(duì)各復(fù)議機(jī)關(guān)提出了必須配置專職復(fù)議人員的要求。但目前基層復(fù)議機(jī)構(gòu)數(shù)量多且分散，人員不足屬于普遍現(xiàn)象。

行政復(fù)議權(quán)集中對(duì)現(xiàn)有復(fù)議資源進(jìn)行優(yōu)化整合，有效緩解了復(fù)議資源緊張的問(wèn)題，而復(fù)議審理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，同時(shí)也減少了行政復(fù)議部門(mén)職能交叉的情況。在這方面可以借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，如英國(guó)的行政裁判所制度，其將復(fù)議案件集中于某一專屬機(jī)構(gòu)審理，有助于達(dá)到復(fù)議整體效應(yīng)的最大化。需要明確的是，不同層級(jí)的行政復(fù)議委員會(huì)，可利用的復(fù)議資源及所審理案件數(shù)量是不一致的。行政復(fù)議委員會(huì)所屬的政府級(jí)別越高，可能得到人才資源則越多，需要審理的案件數(shù)量卻越小，至于基層政府則恰恰相反，人員少但需求多，案件數(shù)量分配不均。因此基層復(fù)議委員會(huì)的建設(shè)工作是提升復(fù)議整體水平的關(guān)鍵所在，目前山東省三級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)建設(shè)較為系統(tǒng)全面，特別是作為試點(diǎn)的基層縣市，行政復(fù)議權(quán)集中工作頗有成效。

其次是機(jī)構(gòu)獨(dú)立。山東省全面建立行政復(fù)議委員會(huì)，逐步實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府均設(shè)立唯一復(fù)議機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，將原本分散于各部門(mén)的復(fù)議權(quán)，集中至本級(jí)政府統(tǒng)一行使，避免了部門(mén)保護(hù)的傾向，有利于提升行政復(fù)議的中立性及公正性。

《行政復(fù)議法》中復(fù)議機(jī)構(gòu)作為專門(mén)履行復(fù)議職能的組織的獨(dú)立性未曾明確，僅傳達(dá)了復(fù)議機(jī)構(gòu)與復(fù)議機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)在組織上的“同一性”，同時(shí)導(dǎo)致辦公經(jīng)費(fèi)中用于復(fù)議工作的經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)。*唐璨：《我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的創(chuàng)新與問(wèn)題》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)從性質(zhì)上屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，級(jí)別較高的復(fù)議機(jī)關(guān)會(huì)設(shè)置專門(mén)復(fù)議機(jī)構(gòu)，而基層往往由法制工作機(jī)構(gòu)充當(dāng)，地位較低且專業(yè)性較差。從行政復(fù)議機(jī)關(guān)中所派生的復(fù)議機(jī)構(gòu)，在干部考核、獎(jiǎng)懲等方面，都難免受到行政復(fù)議機(jī)關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)的影響。*黃紅星：《對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議體制的兩點(diǎn)反思》，《法學(xué)研究》2004年第2期。自我管轄不利于復(fù)議工作的公正獨(dú)立，容易引發(fā)監(jiān)督不利、程序正義缺失等一系列問(wèn)題。同時(shí)行政復(fù)議工作人員難以完全依據(jù)事實(shí)及法律開(kāi)展復(fù)議工作，容易被復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人意志所干擾，缺乏一定的職業(yè)保障。

由于行政復(fù)議涉及法律、行政管理等多方面專業(yè)性及技術(shù)性問(wèn)題，因此相關(guān)工作由專門(mén)裁判機(jī)構(gòu)承擔(dān)較為合理。結(jié)合本省實(shí)際情況，山東省選擇采用全部集中的行政復(fù)議委員會(huì)模式。如果復(fù)議案件在政府系統(tǒng)中處理分散，勢(shì)必為復(fù)議人員合理行使復(fù)議權(quán)設(shè)置了障礙，因此案件集中至某一特定機(jī)構(gòu)為中立性的實(shí)現(xiàn)提供了必要的基礎(chǔ)和條件。而參考日本、韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等地的發(fā)展模式，行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)置旨在將案件審理權(quán)集中，同時(shí)實(shí)現(xiàn)委員和機(jī)構(gòu)人員選聘的制度化管理，中立性問(wèn)題也一并解決。黃學(xué)賢認(rèn)為，行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)當(dāng)定位于負(fù)責(zé)復(fù)議事務(wù)的非常設(shè)的內(nèi)設(shè)組織，具體負(fù)責(zé)屬于本級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)管轄的案件受理、審查、決定等事項(xiàng)，最后仍以復(fù)議機(jī)關(guān)的名義作出決定。*黃學(xué)賢：《關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)的冷思考》，《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第11期。總體而言，要保證復(fù)議機(jī)構(gòu)具有相對(duì)獨(dú)立的法律地位，即使仍屬于行政機(jī)關(guān)的組成部分，但作出復(fù)議決定時(shí)不應(yīng)受到行政首長(zhǎng)意志的干預(yù)。

此外，有的學(xué)者主張行政復(fù)議委員會(huì)由同級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立，不隸屬于任何行政機(jī)關(guān)*張弘：《行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置之我見(jiàn)》，《行政論壇》2004年第6期。，這一方案的出發(fā)點(diǎn)是保障行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性，然而這種方案不僅涉及權(quán)力體制的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)，而且與法院的行政糾紛解決職能存在重合，從而導(dǎo)致司法體制更加混亂。一旦脫離行政系統(tǒng)，將難以發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，因此行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)置在行政復(fù)議機(jī)關(guān)之下，行政復(fù)議制度與訴訟制度并存前提下進(jìn)行適度司法化。

再次是機(jī)構(gòu)便民。行政相對(duì)人的法律素養(yǎng)參差不齊，一定數(shù)量的相對(duì)人對(duì)應(yīng)當(dāng)提出復(fù)議申請(qǐng)的對(duì)口機(jī)關(guān)及部門(mén)認(rèn)知模糊。在同一案件多個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)均有管轄權(quán)的情況下，根據(jù)行政復(fù)議對(duì)本機(jī)關(guān)及個(gè)人的利弊影響，經(jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)搶復(fù)議權(quán)或推諉責(zé)任的情況，使得相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)存在一定風(fēng)險(xiǎn)及不便。山東省將行政復(fù)議權(quán)集中至各級(jí)政府統(tǒng)一行使，實(shí)現(xiàn)委員會(huì)審理行政復(fù)議案件，繁瑣的行政復(fù)議程序得到簡(jiǎn)化，極大方便了相對(duì)人行使復(fù)議權(quán)的形式。此外在完善行政復(fù)議委員會(huì)的便民制度方面，可以參考他國(guó)的一些人性化設(shè)置，例如英國(guó)行政裁決所制度對(duì)于便民具有明確規(guī)定，如對(duì)于路途遙遠(yuǎn)而又沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力的相對(duì)人，可以提供必要的路費(fèi)；裁判所應(yīng)設(shè)置面向相對(duì)人的休息場(chǎng)所等。*付立坤：《昆明市集中行政復(fù)議權(quán)實(shí)踐研究》，云南大學(xué)2014年公共管理專業(yè)碩士學(xué)位論文，第12頁(yè)。

(二)復(fù)議人員職業(yè)化

關(guān)于行政復(fù)議工作人員的任職標(biāo)準(zhǔn)，目前沒(méi)有任何規(guī)范作出明確要求，多數(shù)基層復(fù)議機(jī)關(guān)由一般工作人員兼任，缺乏處理復(fù)議案件的專門(mén)法律知識(shí)。行政復(fù)議工作人員人數(shù)偏少，作為法制辦的下設(shè)部門(mén)，復(fù)議機(jī)構(gòu)人員配備受制于嚴(yán)格的編制限制，造成有案無(wú)人辦，或者難以保證辦案質(zhì)量。而且復(fù)議工作人員任職條件的規(guī)定模糊，導(dǎo)致復(fù)議工作的人員準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)低，從而引發(fā)諸多問(wèn)題：一是專業(yè)素養(yǎng)欠缺，基層復(fù)議工作人員普遍缺乏法律培訓(xùn)的經(jīng)歷，部分基層法制工作機(jī)構(gòu)僅由一般行政人員代為行使復(fù)議職能，專業(yè)性嚴(yán)重不足，案件審理質(zhì)量自然難與法院相提并論。二是人員流動(dòng)性大，更有甚者并未對(duì)法制工作機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行編制設(shè)置和管理，當(dāng)產(chǎn)生復(fù)議案件時(shí)臨時(shí)抽調(diào)其他機(jī)構(gòu)人員辦理，復(fù)議人員并不固定。此外由于復(fù)議部門(mén)地位較低，工作繁重，導(dǎo)致復(fù)議工作人員人才流失現(xiàn)象嚴(yán)重，難以培養(yǎng)能夠長(zhǎng)期從事復(fù)議工作的隊(duì)伍。三是審理形式單一，雖然相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要或申請(qǐng)人提出要求時(shí)可以啟動(dòng)調(diào)查程序，但實(shí)踐中復(fù)議機(jī)構(gòu)大多選擇書(shū)面審理，從而導(dǎo)致部分復(fù)議最終流于形式，處理復(fù)議案件的人員缺乏正是主要原因。

針對(duì)上述問(wèn)題，行政復(fù)議人員必須統(tǒng)一精簡(jiǎn)，在集中復(fù)議權(quán)的同時(shí)著手人員職業(yè)化建設(shè)。參考域外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立由專業(yè)人員負(fù)責(zé)的行政爭(zhēng)議裁判機(jī)構(gòu)是各國(guó)普遍采用的方式，如韓國(guó)設(shè)立行政審判委員會(huì)、英國(guó)設(shè)立行政裁判所等，根據(jù)層級(jí)不同對(duì)其任職人員的行政經(jīng)驗(yàn)和法律專業(yè)素養(yǎng)，以及各級(jí)行政審判委員會(huì)的任期、身份保障等法律都有明文規(guī)定，這些復(fù)議機(jī)構(gòu)專司復(fù)議職責(zé)，人員固定。*沈?？。骸缎姓?fù)議委員會(huì)體制的實(shí)踐與制度構(gòu)建》，《政治與法律》2011年第9期。再比如美國(guó)專門(mén)設(shè)置行政法法官，由文官事務(wù)委員會(huì)統(tǒng)一管理，獨(dú)立于所屬行政機(jī)關(guān)。山東省在集中行政復(fù)議權(quán)改革中，關(guān)于復(fù)議委員會(huì)成員的選擇，關(guān)鍵在于如何平衡人員專業(yè)性及人員中立性的關(guān)系，充分發(fā)揮政府行政工作人員和社會(huì)人士的各自優(yōu)勢(shì)，并且抑制偏重一方可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。政府工作人員具有豐富的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行政復(fù)議的相關(guān)事項(xiàng)認(rèn)知全面，保證了工作效率。但政府內(nèi)部人員在處理行政復(fù)議的公正性和中立性上容易產(chǎn)生一定質(zhì)疑，缺乏有力的監(jiān)督途徑。而學(xué)者、律師等相關(guān)專家在學(xué)術(shù)理論層面對(duì)行政復(fù)議有清晰準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，相對(duì)客觀公正，但實(shí)際處理問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)不足，處理意見(jiàn)可能不符合現(xiàn)實(shí)需求。因此，山東省通過(guò)行政復(fù)議委員會(huì)這一形式，不但保留政府、復(fù)議機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人作為重要組成部分，充分發(fā)揮人員專業(yè)性的優(yōu)勢(shì)，而且吸收專家學(xué)者等社會(huì)相關(guān)從業(yè)人士，確保復(fù)議人員的中立性，逐步形成專門(mén)從事行政復(fù)議工作的人才隊(duì)伍，有利于維持穩(wěn)定的成員結(jié)構(gòu)，并且根據(jù)法律政策的修改變動(dòng)對(duì)專門(mén)人員進(jìn)行及時(shí)培訓(xùn)，達(dá)到專業(yè)知識(shí)過(guò)硬和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的雙重要求，使行政復(fù)議人員的專業(yè)性在處理行政爭(zhēng)議中發(fā)揮有效作用。

(三)復(fù)議功效擴(kuò)大化

我國(guó)目前的行政復(fù)議體制尚有諸多缺陷，導(dǎo)致行政復(fù)議難以充分發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)，復(fù)議管轄權(quán)過(guò)于分散是最主要的原因之一，并因此引發(fā)復(fù)議機(jī)構(gòu)審理缺乏中立性、公信力不足等一系列問(wèn)題。因此集中行政復(fù)議權(quán)是解決這一問(wèn)題的必然選擇，全部集中模式對(duì)于提升行政復(fù)議功效更是作用明顯。

山東省在集中行政復(fù)議權(quán)工作中注重協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，將行政復(fù)議工作納入社會(huì)治理體系，各地行政復(fù)議機(jī)關(guān)普遍建立與同級(jí)法院聯(lián)席會(huì)議制度，建立與信訪部門(mén)的配合銜接機(jī)制，形成解決行政爭(zhēng)議的工作合力，突出行政復(fù)議解決糾紛的優(yōu)勢(shì)。集中行政復(fù)議權(quán)不僅增強(qiáng)了行政復(fù)議化解社會(huì)矛盾的功效，也有助于提高行政復(fù)議的執(zhí)行力。復(fù)議受案率大幅度上升，行政復(fù)議逐漸成為主要的行政救濟(jì)渠道，同級(jí)人民法院受理的案件數(shù)有所下降。山東省開(kāi)展試點(diǎn)工作之后，特別是集中行政復(fù)議權(quán)以來(lái)，各試點(diǎn)地方的案件數(shù)量平均提高一倍以上。2012年，全省新收行政復(fù)議數(shù)量比2008年增加近1倍。以濟(jì)寧市為例，2011年4月成立行政復(fù)議委員會(huì)到2012年底，共收到復(fù)議申請(qǐng)1072件，受理869件，同比增長(zhǎng)近6倍，行政復(fù)議案件與訴訟、信訪案件數(shù)量比由之前的1:3:21，變?yōu)?:0.1:2.45，“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的化解行政爭(zhēng)議的格局逐步改變。*山東省人民政府法制辦公室：《關(guān)于行政復(fù)議體制改革情況的調(diào)研報(bào)告》，2013年10月。除此之外，行政復(fù)議委員會(huì)模式引入學(xué)者、律師等外部力量參與案件審理，降低社會(huì)公眾對(duì)行政復(fù)議決定的質(zhì)疑，行政復(fù)議的公信力得以提升，因案件處理結(jié)果不滿而上訪、起訴的情況也得到緩解。

三、集中行政復(fù)議權(quán)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

全部集中模式優(yōu)勢(shì)明顯，但其中不足與漏洞也顯而易見(jiàn)的。雖然目前山東省行政復(fù)議權(quán)集中工作成效顯著，也不能忽視在法理及實(shí)踐層面存在諸多不合理、不完善之處，這些潛在風(fēng)險(xiǎn)極可能在復(fù)議體制改革進(jìn)一步深入時(shí)爆發(fā)，從而成為此項(xiàng)改革合法性、可行性的阻礙，需要對(duì)其有正確認(rèn)識(shí)，及時(shí)修正防患于未然。

(一)法律依據(jù)的欠缺

國(guó)務(wù)院法制辦2008 年關(guān)于開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知中，明確指出依法實(shí)施的原則，但是我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作目前并不存在嚴(yán)格的法律依據(jù)，僅為政策性的指導(dǎo)，相關(guān)法律法規(guī)尚未進(jìn)行相應(yīng)修訂?！缎姓?fù)議法》第12-15條以及《行政復(fù)議實(shí)施條例》第23-25條明確規(guī)定了享有行政復(fù)議權(quán)的主體，確定了以選擇管轄為主的混合管轄模式，根據(jù) 《行政復(fù)議法》 的規(guī)定，復(fù)議審理權(quán)理應(yīng)由各法定復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)分別行使。

除了山東省以外，各地行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)立依據(jù)，僅為國(guó)務(wù)院法制辦所發(fā)布的《國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于在部分省、直轄市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》。而山東省針對(duì)這種制度障礙，采取了一系列地方立法措施，以省人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)的方式，授予省政府批準(zhǔn)市、縣政府集中行使復(fù)議職權(quán)的權(quán)利。在行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作中，山東省是全國(guó)唯一得到地方性法規(guī)授權(quán)的省份，2009年《山東省行政復(fù)議條例》的修訂，為行政復(fù)議體制改革提供了地方性法規(guī)依據(jù)，其中第6條第2款明確指出“經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))政府可以集中行使行政復(fù)議權(quán)”。經(jīng)批準(zhǔn)濟(jì)寧等試點(diǎn)市的復(fù)議權(quán)集中工作已基本完成；而作為省政府深化經(jīng)濟(jì)體制綜合配套改革的試點(diǎn)單位，濰坊市也實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議權(quán)的相對(duì)集中。

各級(jí)行政機(jī)關(guān)的復(fù)議審理權(quán)集中至政府統(tǒng)一行使，使得縱向上行政主管部門(mén)的原有權(quán)力不復(fù)存在，從而行政復(fù)議審理權(quán)主體的產(chǎn)生重大改變，在最高權(quán)力機(jī)關(guān)沒(méi)有立法或者授權(quán)決定的情況下，限制權(quán)利的做法理應(yīng)是違法的，此種復(fù)議管轄制度是否成立尚且存疑。因此有關(guān)試點(diǎn)地方僅僅集中復(fù)議審理權(quán)，而復(fù)議決定仍以法定復(fù)議機(jī)關(guān)名義分別作出，也正是出于這方面顧慮。*唐璨：《我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的創(chuàng)新與問(wèn)題》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。嚴(yán)格意義上，如果 《行政復(fù)議法》未正式修改，依然保留分散復(fù)議體制，行政復(fù)議權(quán)的集中行使僅能限制在案件受理、調(diào)查、審議等權(quán)限之內(nèi)。除非《行政復(fù)議法》進(jìn)行修訂，以集中行政復(fù)議權(quán)體制代替目前的分散復(fù)議機(jī)制，才可以由政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定。

現(xiàn)今山東省將行政復(fù)議權(quán)統(tǒng)一交由各級(jí)政府行使的行為，是否違背了當(dāng)前法律的規(guī)定？自行修改地方性法律作為依據(jù)，與目前上位法相沖突，顯然不符合依法行政的原則，但其他試點(diǎn)地區(qū)僅依據(jù)政策指導(dǎo)進(jìn)行行政復(fù)議權(quán)集中工作的做法，在行為合法性上同樣存在問(wèn)題。鑒于法律的修改格外慎重，要經(jīng)歷各級(jí)試點(diǎn)根據(jù)實(shí)施效果才能進(jìn)一步修改完善，那么本省行政復(fù)議條例應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改以滿足實(shí)際需要，從實(shí)際操作角度也有一定道理。近年來(lái)，山東省的行政復(fù)議體制改革成效顯著，得到全國(guó)人大常委會(huì)行政復(fù)議法執(zhí)法檢查組及國(guó)務(wù)院法制辦的認(rèn)可。2015年《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015年-2020年)》提出“完善行政復(fù)議制度改革行政復(fù)議體制，積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)”，說(shuō)明此種改革作法已經(jīng)上升至中央層面，改革方向、思路及目標(biāo)符合國(guó)務(wù)院的要求。當(dāng)然，從理論上有力的法律依據(jù)是執(zhí)法的必然要求，因此《行政復(fù)議法》的修改已經(jīng)列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法計(jì)劃，待國(guó)家修法結(jié)束后，山東省也應(yīng)當(dāng)總結(jié)近年來(lái)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行《山東省行政復(fù)議條例》的修訂完善，使其成為為復(fù)議體制改革提供有力保障的地方性法規(guī)。此外，目前《條例》作為山東省各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦案依據(jù)及法院行政審判依據(jù)，實(shí)際工作中各方對(duì)事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)使用等方面的理解不完全一致，需要進(jìn)一步加強(qiáng)溝通，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議和行政訴訟的有效銜接。

(二)復(fù)議體系的不成熟

在全國(guó)范圍內(nèi)，山東省的行政復(fù)議體制改革無(wú)疑處于領(lǐng)先地位，在行政復(fù)議權(quán)集中方面為其他地區(qū)提供了可參考的改革模式，但在復(fù)議體系的構(gòu)建上，仍然存在一些需要進(jìn)一步解決并完善的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，與選擇管轄模式相比，將行政復(fù)議權(quán)集中至各級(jí)政府統(tǒng)一行使，當(dāng)處理涉及各部門(mén)具體事項(xiàng)的復(fù)議案件時(shí)，可能會(huì)產(chǎn)生經(jīng)驗(yàn)缺乏和專業(yè)性不足等問(wèn)題，初期勢(shì)必會(huì)影響處理復(fù)議案件的準(zhǔn)確性及效率。此外行政復(fù)議人員在辦案過(guò)程中會(huì)積累各自領(lǐng)域的辦案經(jīng)驗(yàn)，但由于行政復(fù)議人員僅服務(wù)于各自所屬的復(fù)議機(jī)關(guān)，這些辦案經(jīng)驗(yàn)也因此分散，難以通過(guò)系統(tǒng)歸納總結(jié)形成具有廣泛適用價(jià)值的制度性建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。其次，承擔(dān)行政復(fù)議職責(zé)的復(fù)議機(jī)構(gòu)力量不均衡。特別是縣一級(jí)，法制機(jī)構(gòu)普遍設(shè)在政府辦公室或其他機(jī)構(gòu)內(nèi)，也沒(méi)有專職復(fù)議工作人員，部分縣級(jí)政府不能保障2人辦案的要求，缺乏獨(dú)立性和專業(yè)性。再次，行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作盡管已開(kāi)展多年，但仍然沒(méi)有健全和完善配套的法律保障制度和措施。一是在法律上尚未明晰復(fù)議委員會(huì)的法律定位，二是復(fù)議委員會(huì)委員的遴選標(biāo)準(zhǔn)等制度需要進(jìn)一步明確，三是缺乏明確的復(fù)議委員會(huì)受案范圍。最后，行政復(fù)議委員會(huì)機(jī)制未完全統(tǒng)一，各地委員會(huì)設(shè)立形式各異，山東省將其定位為議決機(jī)構(gòu)，但個(gè)別地市的行政復(fù)議委員會(huì)目前僅能發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的功能，復(fù)議專業(yè)化程度不高，缺乏固定的審理標(biāo)準(zhǔn)。省級(jí)設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)時(shí)間較短，對(duì)下級(jí)委員會(huì)的指導(dǎo)監(jiān)督作用較為有限。

因此，針對(duì)目前行政復(fù)議體制的缺陷，省政府行政復(fù)議委員會(huì)的建設(shè)顯得尤為重要，不但有助于確立較為明確的復(fù)議審理標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)運(yùn)行模式及運(yùn)行規(guī)則的統(tǒng)一，同時(shí)對(duì)各地市行政復(fù)議委員會(huì)的運(yùn)行起到有效的引導(dǎo)和監(jiān)督作用。此外復(fù)議案件多集中于基層，必須盡快完善基層政府的集中復(fù)議權(quán)工作的開(kāi)展，加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)及人員培養(yǎng)。

(三)行政相對(duì)人的權(quán)利限制

《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置確定了行政復(fù)議的申請(qǐng)人選擇管轄模式。對(duì)于非垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)，一級(jí)政府和其上級(jí)行政機(jī)關(guān)均可以作為復(fù)議機(jī)關(guān)，由誰(shuí)管轄是行政復(fù)議申請(qǐng)人的自愿選擇的結(jié)果。原本相對(duì)人可以根據(jù)自身情況或信任程度選擇復(fù)議機(jī)關(guān)，而山東省將行政復(fù)議權(quán)強(qiáng)制集中至政府統(tǒng)一行使，間接剝奪了相對(duì)人選擇復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)利，顯然與行政法保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的立法初衷相違背。在相關(guān)法律并未修訂的情況下，是否會(huì)造成對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)的不合理限制，甚至可能引發(fā)權(quán)利濫用？

此外，行政相對(duì)人如若不能及時(shí)知曉本省關(guān)于行政復(fù)議改革的一系列規(guī)定，可能會(huì)導(dǎo)致選擇復(fù)議機(jī)關(guān)時(shí)出現(xiàn)偏差，從而給相對(duì)人的權(quán)益維護(hù)帶來(lái)不便。為了解決此類問(wèn)題，山東省各執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要對(duì)行政執(zhí)法文書(shū)進(jìn)行修改，統(tǒng)一文書(shū)中所告知的復(fù)議救濟(jì)途徑。各級(jí)政府與部門(mén)之間的銜接過(guò)渡工作也非常重要，對(duì)行政相對(duì)人的復(fù)議請(qǐng)求應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)送，并通知申請(qǐng)人轉(zhuǎn)送相關(guān)事宜。

四、結(jié)語(yǔ)

行政復(fù)議體制改革是發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用的要求，而行政復(fù)議權(quán)的集中正是改革的關(guān)鍵所在，而行政復(fù)議委員會(huì)的創(chuàng)立與發(fā)展為其提供了重要的組織支持。縱觀2008年以來(lái)全國(guó)復(fù)議體制改革以及各地行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的開(kāi)展，集中行政復(fù)議權(quán)的必要性和重要性毋需多言，這也是復(fù)議體制改革的必然要求。目前改革需要解決的主要問(wèn)題，是集中行政復(fù)議權(quán)的模式選擇，探究如何使其更具可行性，以形成某種可以廣泛借鑒的合理模式。

山東省作為全國(guó)試點(diǎn)工作的先行者，采用行政復(fù)議權(quán)完全集中模式，實(shí)際上取消了除《行政復(fù)議法》規(guī)定的海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)以外，其他各政府部門(mén)的行政復(fù)議權(quán)。在行政復(fù)議委員會(huì)的功能定位上，將其作為政府內(nèi)部的議決機(jī)關(guān)，由政府行政人員主導(dǎo)，同時(shí)吸收社會(huì)各界相關(guān)專業(yè)人士組成。但在部分地市也存在委員會(huì)僅發(fā)揮咨詢功效，或僅由行政工作人員組成的情況，尚未實(shí)現(xiàn)復(fù)議體制的完全統(tǒng)一。這種模式有效避免了部分改革過(guò)渡性問(wèn)題，對(duì)完善行政復(fù)議組織及人員建設(shè)、充分發(fā)揮行政復(fù)議功效有著明顯優(yōu)勢(shì)。但同時(shí)山東省在僅有政策指導(dǎo)相關(guān)法律尚未修改的情況下，先行通過(guò)修訂《山東省行政復(fù)議條例》這一地方性法規(guī)，賦予各地政府集中復(fù)議權(quán)統(tǒng)一行使的權(quán)利，間接剝奪了行政相對(duì)人復(fù)議申請(qǐng)選擇權(quán)，有與上位法沖突的嫌疑。并且在行政復(fù)議體制的建設(shè)上還存在諸多漏洞，個(gè)別基層行政復(fù)議委員會(huì)在組織建設(shè)、人員配備、審理標(biāo)準(zhǔn)上仍不健全。各地選擇適用的集中模式雖不一致，但復(fù)議工作發(fā)展不平衡、行政復(fù)議委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制不統(tǒng)一、管轄體制不順暢等一系列山東省復(fù)議體制改革中暴露的問(wèn)題，普遍存在于全國(guó)各地的試點(diǎn)工作中。如何選擇復(fù)議權(quán)集中模式，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理選擇，目前沒(méi)有絕對(duì)正確的模式可以推廣至全國(guó)適用。但當(dāng)復(fù)議體制改革逐步進(jìn)入成熟階段時(shí)，全部集中模式應(yīng)當(dāng)是最終選擇。

因此，在全國(guó)行政復(fù)議體制改革開(kāi)展工作中，應(yīng)當(dāng)吸取山東省集中復(fù)議權(quán)改革中的成功經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)清其存在的風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題。針對(duì)目前改革現(xiàn)狀，最關(guān)鍵的是盡快修改及完善行政復(fù)議相關(guān)法律，使其具備嚴(yán)格的法律依據(jù)，集中行政復(fù)議權(quán)這一行為才具有充分的合法性及合理性。在此基礎(chǔ)上各級(jí)政府應(yīng)全面成立行政復(fù)議委員會(huì)，明確委員的遴選條件，制定統(tǒng)一適用的受案及審理標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)還應(yīng)創(chuàng)新行政復(fù)議工作機(jī)制，加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，使行政復(fù)議這一途徑實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有價(jià)值。