社區(qū)矯正檢察監(jiān)督對象與內(nèi)容的合理確定

敦 寧

（河北大學 政法學院，河北 保定 071000）

我國從2003年開始進行社區(qū)矯正試點工作，2011年的《刑法修正案（八）》和2012年的《刑事訴訟法》從法律層面正式確認了社區(qū)矯正制度。在此過程中，為了保證社區(qū)矯正工作合法、有效進行，人民檢察院作為法律監(jiān)督機關，依法對社區(qū)矯正活動實施監(jiān)督。然而，迄今為止，對于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的對象與內(nèi)容，實踐中仍然存在多種不同的認識，并由此形成了許多不同的做法。這一現(xiàn)象已經(jīng)嚴重影響到了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的統(tǒng)一性和規(guī)范性，因而亟須從理論層面予以厘清。

一、對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督對象與內(nèi)容的不同認識

明確監(jiān)督的對象與內(nèi)容，是有效開展社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的基本前提。對此，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2012年發(fā)布的《社區(qū)矯正實施辦法》作出了概括性的規(guī)定，即“人民檢察院對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實行法律監(jiān)督”。也就是明確了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的對象是社區(qū)矯正的執(zhí)法活動。同時，從2006年起，最高人民檢察院相繼下發(fā)了《關于在社區(qū)矯正試點工作中加強法律監(jiān)督的通知》《關于加強對監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管檢察監(jiān)督的意見》《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》等法律文件，進一步明確了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的重點內(nèi)容。但是，由于相關規(guī)定的概括性和分散性，以及一些“兜底性”條文的存在①例如，最高人民檢察院于2008年發(fā)布的《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》第3條便采用了“其他依法應當行使的監(jiān)督職責”這種“兜底性”的規(guī)定。，也導致實踐中對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的對象與內(nèi)容產(chǎn)生了不同的認識。

（一）對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督對象的不同認識

2012年《社區(qū)矯正實施辦法》明確規(guī)定，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的對象是社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動。在實踐中，社區(qū)矯正主要由司法行政機關組織實施，因此對其執(zhí)法活動進行檢察監(jiān)督自然是理所應當。同時，社區(qū)矯正也是一個從交付到解除的完整過程，在此過程中同樣會涉及其他單位的執(zhí)法（包括司法）活動，比如法院、監(jiān)獄、看守所的交付執(zhí)行活動，公安機關對實施違法違規(guī)行為的社區(qū)服刑人員的處罰活動，法院裁定撤銷緩刑、假釋的司法活動，等等。對于這些執(zhí)法活動也應當納入社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的對象范圍，實踐中亦不存在多大異議。

相關的爭議主要有如下兩點：一是有關社會組織、民間團體、志愿者等社會力量參與社區(qū)矯正的活動是否屬于監(jiān)督范圍。對此，有論者認為其應當屬于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的對象范圍[1]。也有論者認為，對社團組織、社會志愿者等來自社會力量的矯正活動也一律實施監(jiān)督，是違反我國檢察機關法律監(jiān)督基本原理的[2]。即認為這類組織或人員參與社區(qū)矯正的活動，不屬于檢察監(jiān)督的對象。二是社區(qū)服刑人員的活動是否屬于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的對象范圍。對此一般持否定意見。但也有論者予以肯定，并認為，“對社區(qū)矯正對象的法律監(jiān)督主要是監(jiān)督社區(qū)矯正對象是否服從社區(qū)矯正管理，在接受社區(qū)矯正過程中是否有違法行為”[3]。

也正是基于對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督對象的不同認識，實務工作中產(chǎn)生了多種不同的做法。其中，主要就是除履行正常的執(zhí)法監(jiān)督外，許多檢察院還將社區(qū)服刑人員的守法活動也納入了監(jiān)督范圍。例如，福建省龍海市檢察院為每名社區(qū)服刑人員發(fā)放GPS定位手機，實時做好跟蹤管理、歷史軌跡查詢、警示告知、短信提醒等監(jiān)管工作，并對社區(qū)服刑人員積極開展多種形式的心理矯正活動[4]。又如，山西省高平市檢察院采用“重點跟蹤法”，對不服管教、有輕微違法行為或重新犯罪可能、暫予監(jiān)外執(zhí)行等重點矯正對象進行跟蹤談話，掌握其思想動態(tài)、改造情況以及生活狀態(tài)，杜絕其再次犯罪[5]。

（二）對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督具體內(nèi)容的不同認識

社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的對象與內(nèi)容是直接相關的，對監(jiān)督對象的不同認識，必然會影響到其對具體監(jiān)督內(nèi)容的認識。因此，如果認為社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的對象包括社會組織、民間團體、志愿者等參與矯正的活動或者社區(qū)服刑人員的活動，則具體的監(jiān)督內(nèi)容必然包括其在社區(qū)矯正中的各項相關活動。

除此之外，盡管將法院、公安、監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動也作為社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的對象，實踐中并不存在多大異議，但在具體的監(jiān)督內(nèi)容上則存在著不同的認識。一般認為，對這些單位的具體監(jiān)督內(nèi)容就是從社區(qū)服刑人員交付執(zhí)行直至終止或解除社區(qū)矯正這一過程中所涉及的各項執(zhí)法活動。但也有許多論者認為，這種做法會導致社區(qū)矯正檢察監(jiān)督過于滯后，因而主張將監(jiān)督時間適度提前，即在交付執(zhí)行前的審判階段或監(jiān)獄行刑階段就介入監(jiān)督。例如，有論者認為，應當對判決前的社區(qū)矯正調(diào)查評估活動進行監(jiān)督，并對判決的妥當性進行審查判斷[6]。也有論者認為，“社區(qū)矯正的實施，很大程度上受制于刑事裁判與監(jiān)獄行刑”，“因此，為了確保真正符合社區(qū)矯正的罪犯進入社區(qū)進行矯正，有必要把社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督前置到審判階段和監(jiān)獄行刑過程”[7]。還有論者明確指出，檢察機關在社區(qū)矯正檢察監(jiān)督中享有社區(qū)矯正建議權，在公訴中可以建議法院對符合社區(qū)矯正條件的被告人作出相應的判決；在監(jiān)獄、看守所檢察中，對符合假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行條件的罪犯，可以建議執(zhí)行機關及時提請主管機關作出裁決[8]。受這些觀點的影響，將社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的內(nèi)容提前至審判階段的司法活動或者監(jiān)獄及看守所的行刑活動，也逐漸成為各地檢察機關一種相對主流的倡導意見或工作推進方式。

由上可見，對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督之對象與內(nèi)容的不同認識，已在很大程度上影響到了各地檢察機關社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的開展方式。所以，對這一問題，應當及時從理論層面予以明確和厘清。

二、檢察機關職能定位與社區(qū)矯正監(jiān)督對象的明確

（一）我國檢察機關的職能定位

明確社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的對象，應當立足于檢察機關的基本職能，既要保證檢察職能的充分發(fā)揮，也要做到不超出權限范圍，不越俎代庖。我國《憲法》將檢察機關明確定位為“國家的法律監(jiān)督機關”。根據(jù)2018年新修訂的《人民檢察院組織法》第20條的規(guī)定，檢察機關所行使的職權大致可分為以下幾類：第一，依照法律規(guī)定對有關刑事案件行使偵查權；第二，對刑事案件進行審查，批準或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人，決定是否提起公訴，以及對決定提起公訴的案件支持公訴；第三，依照法律規(guī)定提起公益訴訟；第四，對訴訟活動實行法律監(jiān)督；第五，對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作和監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督；第六，法律規(guī)定的其他職權。在監(jiān)察委員會成立之后，檢察機關已不再享有對貪污賄賂和瀆職犯罪的偵查權。不過，根據(jù)2018年修訂后的《刑事訴訟法》第19條第2款的規(guī)定，檢察機關依然享有對部分職務性犯罪的自偵權，具體包括：司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，以及需要由人民檢察院直接受理的、公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件。

就此來看，除“法律規(guī)定的其他職權”這一“兜底性”規(guī)定外，檢察機關的主要職能就是參與刑事訴訟，并對偵查、審判和刑事執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督。而參與刑事訴訟與進行法律監(jiān)督本身就是不可分割的過程。比如，對部分職務性犯罪進行偵查，實質(zhì)上也是對相關公職人員執(zhí)法行為的監(jiān)督；是否批準逮捕、是否決定起訴，本身就體現(xiàn)了對公安機關偵查活動的監(jiān)督；提起公訴后參與審判、對判決提出抗訴等，也都是對法院審判活動的監(jiān)督。至于提起公益訴訟，與訴訟過程中的法律監(jiān)督同樣是不可分割的。因此，“無論是監(jiān)督職權，還是訴訟職權，都是檢察機關為實現(xiàn)其法律監(jiān)督職能而行使權力，因而均屬廣義上的法律監(jiān)督權”[9]。

由此可見，我國的檢察機關是國家專門的法律監(jiān)督機關，是適應維護法制統(tǒng)一、維護司法公正的需要而建立和發(fā)展起來的，其擁有的各項法律職能，具有明顯的法律監(jiān)督屬性。這種法律監(jiān)督體現(xiàn)了決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的相互制約、相互配合的權力運用機制，與其他國家、特別是大陸法系國家通常將檢察機關定位為公訴機關的模式是不同的[10]。而這一定位也便意味著：一方面，我國檢察機關的法律監(jiān)督是一種外在的監(jiān)督，其并不同時承擔實際執(zhí)法中的決策和執(zhí)行工作；另一方面，這種法律監(jiān)督的主要對象是相關行政和司法機關的權力行使行為，目的是實現(xiàn)對權力的有效制約，以防止權力的濫用或不當行使。對此，正如孟德斯鳩所言：“自古以來的經(jīng)驗表明，所有擁有權力的人，都傾向于濫用權力”，因此，“為了防止濫用權力，必須通過事物的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以權力制止權力”[11]。我國檢察機關的設立，便是這一意蘊的直接體現(xiàn)。

（二）社區(qū)矯正檢察監(jiān)督對象的明確

如上所述，在我國，檢察院是憲法明確規(guī)定的法律監(jiān)督機關，其不僅可以對偵查、審判活動進行有效監(jiān)督，對刑罰執(zhí)行活動也可以進行檢察監(jiān)督。“從制度設置上看，刑罰執(zhí)行監(jiān)督制度體現(xiàn)了檢察權對刑罰執(zhí)行權的法律控制，具有制約權力、保障人權及維護刑罰目的實現(xiàn)的功能?！盵12]社區(qū)矯正作為管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等非監(jiān)禁性刑罰的執(zhí)行方式，自然也應當接受檢察機關的法律監(jiān)督。

但從我國檢察機關的職能定位來看，“檢察機關與社區(qū)矯正之間的關系僅僅表現(xiàn)為檢察權對執(zhí)行權的監(jiān)督關系，其根源在于我國憲法和法律對檢察機關法律監(jiān)督權的設計。這種設計從理論上講是合理的，因為要么具體負責刑罰的執(zhí)行，要么對刑罰執(zhí)行進行監(jiān)督，而不能又執(zhí)行又監(jiān)督?！盵13]所以，在社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的對象方面必須予以明確：“檢察機關監(jiān)督的對象不是接受社區(qū)矯正的監(jiān)外服刑人員，而主要是擔負監(jiān)外執(zhí)行交付、管理、矯正社區(qū)服刑人員的人民法院、司法行政機關和公安機關的司法、執(zhí)法活動，監(jiān)督這些國家機關及其履職活動是否合法?！盵14]在實踐中，一些基層檢察院對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作非常重視，這固然可嘉，但一些地方也存在越俎代庖、職權行使不規(guī)范的現(xiàn)象，做了本應是社區(qū)矯正機構(gòu)負責的工作[15]。比如，上文述及的一些基層檢察院對社區(qū)服刑人員所采取的監(jiān)督、管理和矯正等措施，便超越了檢察機關的職能范圍，代行了社區(qū)矯正機構(gòu)的相應職責，這些做法是應當進行糾正的。當然，檢察機關對社區(qū)矯正的監(jiān)督也不可能脫離對社區(qū)服刑人員的有效監(jiān)控，但這種監(jiān)控的目的是為了及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法部門在工作中的不當、失職或違法行為，并督促其采取改正措施，而不是要代替其行使管理或矯正職責。

另外，有關社會組織、民間團體或社會志愿者等參與社區(qū)矯正的活動也不屬于檢察監(jiān)督的對象范圍，因為這類組織或個人并不屬于執(zhí)法部門或執(zhí)法人員，相應地，其相關活動也不屬于權力行使行為。根據(jù)《社區(qū)矯正實施辦法》第3條的規(guī)定，社會工作者和志愿者是在社區(qū)矯正機構(gòu)的組織指導下參與社區(qū)矯正工作；有關部門、村（居）民委員會、社區(qū)矯正人員所在單位、就讀學校、家庭成員或者監(jiān)護人、保證人等協(xié)助社區(qū)矯正機構(gòu)進行社區(qū)矯正。也就是說，這類社會力量參與社區(qū)矯正是在社區(qū)矯正機構(gòu)的組織指導下展開的，在性質(zhì)上是一種協(xié)助行為，權力行使的主體仍然是社區(qū)矯正機構(gòu)①在此需要注意的是，如果其中的“社會工作者”是通過招聘或政府購買服務等進入社區(qū)矯正機構(gòu)，并依法履行社區(qū)矯正職責，則其相關活動就具有了執(zhí)法性質(zhì)，應當屬于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的對象范圍。。因此，檢察監(jiān)督的對象依然是社區(qū)矯正機構(gòu)的執(zhí)法活動。如果發(fā)現(xiàn)相關社會組織或人員存在違法或不當行為，應當向社區(qū)矯正機構(gòu)提出糾正意見，由其督導有關組織或人員采取改正措施。

三、社區(qū)矯正性質(zhì)與檢察監(jiān)督內(nèi)容范圍的限定

在明確了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的對象之后，相應地檢察監(jiān)督內(nèi)容便大體可以確定，即在社區(qū)矯正過程中所涉及的司法行政機關、人民法院和公安機關的相關執(zhí)法或司法活動都屬于檢察監(jiān)督的內(nèi)容范圍。但正如上文所述，對于這些執(zhí)法或司法活動的內(nèi)容外延，仍然存在著一些不同認識。其中，主要的爭議問題就是，人民法院、監(jiān)獄、看守所決定（包括判決、裁定、提請等）對有關犯罪人實施社區(qū)矯正的司法或執(zhí)法活動，是否屬于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的內(nèi)容范圍。對于這一問題，筆者認為，既然是對社區(qū)矯正進行檢察監(jiān)督，那么，其監(jiān)督的內(nèi)容范圍就不應超越社區(qū)矯正本身所涵蓋的特定領域。為此，首先就需要明確何謂“社區(qū)矯正”，特別是我國對“社區(qū)矯正”的性質(zhì)是如何界定的。

（一）我國對社區(qū)矯正性質(zhì)的界定

“社區(qū)矯正”是一個外來的法律用語，其常用的英文表達就是“community corrections”或“communitybased corrections”。西方國家通常將社區(qū)矯正看作司法制度的一個組成部分。例如，美國的社區(qū)矯正委員會認為，社區(qū)矯正就是通過提供制裁和服務來促進公共安全并使被害人和被告人處在社區(qū)中的司法制度的組成部分，這一制度既包括為了社區(qū)安置而評估犯罪人的內(nèi)容，也包括之后采取的社區(qū)監(jiān)督和干預等措施[16]。也有一些西方學者認為，社區(qū)矯正就是犯罪人在社區(qū)中執(zhí)行全部或者部分刑期的一種非監(jiān)禁制裁。而其在論述中亦指出，社區(qū)矯正實際上包括前端制裁（法官判決）和后端計劃（矯正計劃）兩種基本類型[17]。由此可見，西方國家一般對社區(qū)矯正進行廣義理解，即不僅包括社區(qū)矯正的執(zhí)行，也包括之前的司法判處環(huán)節(jié)。

但是，我國在引入社區(qū)矯正概念之后，對其所采取的則是狹義的理解，即僅將其作為一種社區(qū)行刑方式。對此，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部在2003年發(fā)布的《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》中就明確規(guī)定：“社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動?！币簿褪钦f，在我國，社區(qū)矯正的基本屬性就是“非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動”?；蛘?，更準確地說，是一種“社區(qū)刑罰執(zhí)行”活動[18]。

（二）社區(qū)矯正檢察監(jiān)督內(nèi)容范圍的限定

既然我國將社區(qū)矯正的性質(zhì)界定為“非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動”，那么，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的內(nèi)容范圍自然也不應當包括執(zhí)行之前的審判和監(jiān)獄、看守所行刑階段或者執(zhí)行完畢之后的繼續(xù)幫教階段。當然，對犯罪人實施社區(qū)矯正的前提是其被判處管制、宣告緩刑、裁定假釋或者決定暫予監(jiān)外執(zhí)行，這些司法或執(zhí)法活動無疑也屬于檢察機關的監(jiān)督范圍。但是，檢察機關內(nèi)部也是存在分工的，對被告人判處管制、宣告緩刑是否合法和適當，應屬于審判監(jiān)督的范圍，主要由公訴部門來負責；而對犯罪人建議和裁定假釋或者決定暫予監(jiān)外執(zhí)行是否合法和適當，則一般屬于監(jiān)禁刑執(zhí)行監(jiān)督的范圍，主要由監(jiān)獄或監(jiān)所檢察機構(gòu)來負責。不能認為，只要和社區(qū)矯正相關的司法或執(zhí)法活動都屬于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的范圍。否則，不僅會打破檢察機關內(nèi)部的分工配合機制，而且也會帶來操作上的困難。因為由專門的社區(qū)矯正檢察監(jiān)督機構(gòu)來承擔如此大范圍的監(jiān)督工作，受司法流程和職能分配的限制，在實踐中是難以實現(xiàn)的。

據(jù)此，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的內(nèi)容范圍應限定為社區(qū)矯正執(zhí)行過程中的相關執(zhí)法或司法活動，即從接收社區(qū)服刑人員到解除（或終止）矯正的整個執(zhí)行過程。主要的監(jiān)督內(nèi)容包括：（1）對社區(qū)矯正部門接收社區(qū)服刑人員的工作進行監(jiān)督，并對社區(qū)服刑人員是否符合社區(qū)矯正的法定條件進行審查。在此可以考慮，把社區(qū)矯正部門受委托對擬適用社區(qū)矯正的被告人或罪犯所進行的調(diào)查評估工作，也納入社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的內(nèi)容范圍。因為，最終的評估意見的核心內(nèi)容就是社區(qū)矯正部門是否同意接收，故屬于廣義的接收工作范圍。而且，這一工作是在社區(qū)進行的，由社區(qū)矯正檢察監(jiān)督機構(gòu)來進行監(jiān)督，也更為便利。（2）對社區(qū)矯正機構(gòu)日常的管理、監(jiān)督、矯正、獎懲、幫扶等工作進行監(jiān)督。既要監(jiān)督社區(qū)矯正機構(gòu)是否存在違法或濫用職權的行為，也要監(jiān)督其是否積極、有效地履行了職責。（3）對公安機關處罰違法違規(guī)社區(qū)服刑人員的活動進行監(jiān)督。（4）對人民法院裁定撤銷緩刑、假釋的活動進行監(jiān)督。（5）對人民法院、監(jiān)獄管理機關或公安機關決定收監(jiān)執(zhí)行的活動進行監(jiān)督（對象是暫予監(jiān)外執(zhí)行犯）。（6）對司法行政機關提請減刑、人民法院裁定減刑的活動進行監(jiān)督。（7）對社區(qū)矯正機構(gòu)終止社區(qū)矯正的活動進行監(jiān)督，即社區(qū)服刑人員死亡、被決定收監(jiān)執(zhí)行或者被判處監(jiān)禁刑罰的，監(jiān)督社區(qū)矯正機構(gòu)是否依法終止社區(qū)矯正。（8）對社區(qū)矯正機構(gòu)解除社區(qū)矯正的活動進行監(jiān)督，即社區(qū)服刑人員矯正期滿的，監(jiān)督社區(qū)矯正機構(gòu)是否依法解除社區(qū)矯正。