供需視角下保障性住房養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究
——以京津冀地區(qū)為例

王小春，孔金平

(河北工業(yè)大學(xué)，天津 300401)

我國(guó)保障性住房是政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房。黨的十九大報(bào)告指出：“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境?！奔哟蟊Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)的力度，解人民群眾住房之憂，成了堅(jiān)定不移的發(fā)展策略。由于保障性住房社區(qū)居民收入處于中低層次，個(gè)人購(gòu)買社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的能力有限，在我國(guó)人口老齡化不斷加劇的態(tài)勢(shì)下，保障性住房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求將更為集中和迫切。但我國(guó)保障性住房建設(shè)還存在公共服務(wù)配套設(shè)施不全、資金供給不足等與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)密切相關(guān)的問(wèn)題。

目前，為數(shù)不多的學(xué)者將養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題融入保障性住房前導(dǎo)規(guī)劃和后續(xù)管理進(jìn)行探討。如潘彤探討了將養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)納入保障性住房建設(shè)體系的必要性[1]。魏繼謙闡述了保障性住房加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的必要性，并從選址、小區(qū)規(guī)劃、環(huán)境設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行闡述[2]。嚴(yán)榮認(rèn)為可以將部分保障性住房轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老用房[3]。肖聚賢則對(duì)老年人居住建筑適老化設(shè)計(jì)進(jìn)行了具體研究[4]。王方兵介紹了保障性住房的適老性導(dǎo)向[5]。章鴻雁針對(duì)特大城市老城區(qū)住宅適老化改造進(jìn)行研究[6]。

在京津冀地區(qū)，京津人口老齡化程度位居全國(guó)第二和第三，河北省人口老齡化速度超過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)成為三地共同關(guān)心的重大課題。但在京津冀保障性住房方面，目前主要側(cè)重于融資途徑[7][8][9]、分配機(jī)制[10]、后續(xù)管理[11][12]等方面，在養(yǎng)老服務(wù)方面鮮有專門(mén)研究。

一、京津冀保障性住房養(yǎng)老服務(wù)供給問(wèn)題的突顯

2016年～2017年，課題組對(duì)京津冀代表性保障性住房社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，包括北京市天通苑、通州梨園、金隅濱和園、燕保京原家園、珠光御景、首開(kāi)康乃馨城等社區(qū)，天津市瑞盈園、瑞寧園、瑞益園、秋怡家園、秋麗家園、華城佳苑、蘭景園、和暢園等社區(qū)，河北省石家莊市紅河小區(qū)、文河小區(qū)，秦皇島市翠堤灣，唐山市旭安園小區(qū)，廊坊市惠民佳苑等社區(qū)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北京市保障性住房在公共休閑社區(qū)廣場(chǎng)、健身設(shè)施、社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)居家照料等方面均比天津市和河北省健全。就整體而言，京津冀除少數(shù)保障性住房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給較健全，大部分嚴(yán)重滯后，供需差距較大。

(一)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施機(jī)構(gòu)欠缺，適老型無(wú)障礙措施不夠

由于建設(shè)資金有限，當(dāng)前保障性住房社區(qū)內(nèi)普遍存在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不齊全現(xiàn)象，本應(yīng)規(guī)劃配建的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，常滯后于住房建設(shè)，規(guī)劃預(yù)留用地不足、規(guī)劃用地挪為他用和服務(wù)設(shè)施僅停留在圖紙上等情況時(shí)常發(fā)生[13](p.38)。另外，建筑年代較遠(yuǎn)的社區(qū)適老化無(wú)障礙設(shè)施也有所欠缺。

根據(jù)《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)指標(biāo)》要求，0.7萬(wàn)～2萬(wàn)人的居住社區(qū)應(yīng)建有托老所和老年活動(dòng)場(chǎng)站，3萬(wàn)～5萬(wàn)人及以上的居住社區(qū)應(yīng)建有養(yǎng)老院、老年活動(dòng)場(chǎng)地、殘疾人康復(fù)托養(yǎng)所。保障性住房社區(qū)由于老年人口和殘疾人口比例高，更應(yīng)如此。而據(jù)調(diào)研，除天通苑和首開(kāi)康乃馨社區(qū)外，其他社區(qū)基本沒(méi)有社區(qū)養(yǎng)老院和托老所等設(shè)施，部分社區(qū)雖建有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心但沒(méi)有投入運(yùn)營(yíng)。根據(jù)《天津市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，1萬(wàn)～1.5萬(wàn)人的居住區(qū)應(yīng)建有托老所和社區(qū)服務(wù)站(含老年人服務(wù)站)，5萬(wàn)～8萬(wàn)人及以上的居住區(qū)應(yīng)建有社區(qū)養(yǎng)老院、老年人活動(dòng)中心、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心。但據(jù)調(diào)查，天津市保障性住房社區(qū)內(nèi)或社區(qū)周邊不僅缺乏專門(mén)的社區(qū)養(yǎng)老院，也缺乏托老所、老年人活動(dòng)站或服務(wù)站等設(shè)施機(jī)構(gòu)。目前的養(yǎng)老服務(wù)主要是每年一次的體檢以及一些公共健身器材，為老為殘服務(wù)專業(yè)設(shè)施少，無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)不足。根據(jù)《河北省城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施配置和建設(shè)導(dǎo)則》要求，將社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施與居住項(xiàng)目建設(shè)相結(jié)合，與住宅同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收、同步交付使用。其中，城市一般社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)建設(shè)養(yǎng)老院和托老所等。但該導(dǎo)則頒布于2016年，大量保障性住房已經(jīng)建成。據(jù)調(diào)查，河北省保障性住房社區(qū)公共配套設(shè)施不健全，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施更是缺乏。個(gè)別社區(qū)如石家莊市紅河小區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心規(guī)劃服務(wù)項(xiàng)目齊全，但目前尚在建設(shè)中。

在適老化方面，盡管京津冀在保障性住房建筑技術(shù)導(dǎo)則中，強(qiáng)調(diào)要融入適老化無(wú)障礙措施，但建筑年代較久遠(yuǎn)的保障性住房社區(qū)，“規(guī)則無(wú)從適用”；保障性住房施工過(guò)程存在開(kāi)發(fā)商隨意改變?cè)O(shè)計(jì)內(nèi)容的問(wèn)題，部分項(xiàng)目建設(shè)在勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和招投標(biāo)等環(huán)節(jié)未嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，致使應(yīng)有的相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)并沒(méi)有落實(shí)[14]。

(二)醫(yī)療設(shè)施不足，與大型醫(yī)院空間背離

老年人由于身體機(jī)能退化，對(duì)醫(yī)療保健的需求是不可避免的，但目前大多保障性住房社區(qū)醫(yī)療保障存在不足。

據(jù)調(diào)研，北京市大部分保障性住房社區(qū)雖建有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，但仍有少部分社區(qū)如通州梨園、珠光御景等社區(qū)缺乏社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站。隨著城市快速發(fā)展擴(kuò)張，北京市保障性住房規(guī)劃建設(shè)的空間布局總體呈現(xiàn)出越來(lái)越遠(yuǎn)離中心城區(qū)的趨勢(shì)[15](p.24)，這就使得依賴公共交通的保障性住房居民就醫(yī)出行更加不方便[16]。

天津市的保障性住房社區(qū)多數(shù)位于北辰區(qū)、東麗區(qū)、津南區(qū)等地區(qū)，交通相對(duì)不便，公交路線較少。而綜合性和專業(yè)性大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)通常位于城市中心地區(qū)，因此，天津市保障性住房與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間也存在較明顯的空間背離關(guān)系。保障性住房社區(qū)由于距離大型醫(yī)院較遠(yuǎn)，更應(yīng)配備社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心，但據(jù)調(diào)研，天津市保障性住房社區(qū)除紅橋區(qū)瑞益園、瑞寧園等建有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站外，其他社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站很少，其醫(yī)療服務(wù)人員數(shù)量和服務(wù)項(xiàng)目不能滿足相應(yīng)需求。

河北省要求 0.8萬(wàn)～1萬(wàn)人的城市社區(qū)應(yīng)建有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，1萬(wàn)人以上社區(qū)要求在每個(gè)街道辦事處或每3萬(wàn)～10萬(wàn)人規(guī)劃設(shè)置1所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心。據(jù)調(diào)研，大部分保障性住房社區(qū)缺乏社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站或社區(qū)醫(yī)院，由于基本醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的缺乏，一些私營(yíng)診所或藥店在社區(qū)內(nèi)部或旁邊營(yíng)業(yè)，這雖可緩解部分居民的實(shí)際需要，但居民仍有不放心和藥價(jià)偏高等擔(dān)憂。

(三)社區(qū)公共空間不足，缺乏室內(nèi)活動(dòng)空間

目前保障性住房社區(qū)一般樓層高，人口密度大，容積率高，社區(qū)公共活動(dòng)空間有待擴(kuò)充補(bǔ)建。

北京市要求 0.3萬(wàn)～0.5萬(wàn)人的居住社區(qū)應(yīng)建有文化活動(dòng)站和綜合文體活動(dòng)場(chǎng)地，0.7萬(wàn)人以上居住社區(qū)應(yīng)建有室內(nèi)文體活動(dòng)中心和室外文體活動(dòng)場(chǎng)地。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分保障性住房社區(qū)戶外活動(dòng)場(chǎng)地相對(duì)較充裕，都建有戶外體育健身設(shè)施以及座椅。但室內(nèi)文體活動(dòng)中心普遍缺乏，大部分老人聚集在一小塊空地上，從事單一的聊天或下棋活動(dòng)。

天津市規(guī)定0.3萬(wàn)～0.5萬(wàn)人的組團(tuán)(街坊)居住區(qū)應(yīng)建有文化活動(dòng)室和居民健身場(chǎng)地，1萬(wàn)～1.5萬(wàn)人居住小區(qū)應(yīng)建有社區(qū)文化活動(dòng)站和居民活動(dòng)場(chǎng)地，5萬(wàn)～8萬(wàn)人的居住區(qū)應(yīng)建有社區(qū)文化活動(dòng)中心、社區(qū)體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)和室內(nèi)綜合健身館。天津市保障性住房除紅橋區(qū)瑞益園、瑞寧園建有面積較大的休閑娛樂(lè)公共活動(dòng)場(chǎng)地外，其他社區(qū)大多只有一小塊露天健身場(chǎng)所，幾乎沒(méi)有專門(mén)為老人設(shè)計(jì)的活動(dòng)場(chǎng)所或文化體育設(shè)施以及室內(nèi)活動(dòng)中心，還存在停車位擠占本就狹小休閑場(chǎng)所的現(xiàn)象。

河北省要求城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置應(yīng)有室內(nèi)體育設(shè)施、室外活動(dòng)場(chǎng)地、文化活動(dòng)室(社區(qū))、文化中心(街道)等文化體育設(shè)施。據(jù)調(diào)研，河北省保障性住房除部分社區(qū)建有一些簡(jiǎn)單的健身器材設(shè)施外，文化中心、文化活動(dòng)室等基本缺乏，室外活動(dòng)場(chǎng)地除少數(shù)社區(qū)如紅河社區(qū)較寬裕外，其他大部分場(chǎng)地較狹小，且多數(shù)被公共交通、自行車、三輪車等擠占。

(四)社會(huì)資本未得到充分利用，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)宣傳不足

社會(huì)資本主要是指人與人之間的聯(lián)系，以及相互間的信任感，作為一種無(wú)形資產(chǎn)，社區(qū)社會(huì)資本能在一定程度上緩解家庭成員養(yǎng)老壓力，有利于開(kāi)展互助養(yǎng)老，提升老人生活滿意度。但目前京津冀保障性住房社區(qū)社會(huì)資本并不豐富，養(yǎng)老服務(wù)宣傳不足，大部分老人與鄰居基本沒(méi)有接觸過(guò)或者得到的幫助較少。

(五)養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏，志愿者隊(duì)伍不足

養(yǎng)老服務(wù)人員的服務(wù)水平和服務(wù)態(tài)度直接關(guān)系老年人的生活質(zhì)量。除北京市少數(shù)社區(qū)外，京津冀尤其是天津市和河北省保障性住房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員嚴(yán)重不足甚至為零，為老服務(wù)志愿者較少，由于位置偏僻，大學(xué)生志愿者或其他社會(huì)志愿者隊(duì)伍很少能進(jìn)社區(qū)。

二、 保障性住房養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的理論基礎(chǔ)

(一)需求層次論

馬斯洛認(rèn)為人類的需要是以不同層次的形式出現(xiàn)的，由低級(jí)的需要開(kāi)始逐級(jí)向上發(fā)展到高級(jí)的需要。他將人的需要分為生理的需要、安定或安全的需要、社交和愛(ài)情的需要、自尊與受人尊重的需要以及自我實(shí)現(xiàn)的需要。同時(shí)，人們的各項(xiàng)基本需要只可能有部分的滿足，從較低的層次逐級(jí)向上，滿足的程度百分比逐級(jí)減少[17](pp.276-278)。根據(jù)需求層次論，每個(gè)人(包括老年人在內(nèi))均有各種需要，而保障性住房社區(qū)老年人由于購(gòu)買力弱，其養(yǎng)老服務(wù)需求應(yīng)有其自身特征。因此，在保障性住房養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，應(yīng)清楚社區(qū)老人的具體需要并因地制宜滿足其不同層次需要。

(二)福利多元主義理論

福利多元主義一方面強(qiáng)調(diào)福利服務(wù)交由公共部門(mén)、營(yíng)利部門(mén)、非營(yíng)利部門(mén)和家庭社區(qū)共同提供。政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠?wù)的規(guī)范者、監(jiān)督者、管理者和仲裁者，以及促使其他部門(mén)從事服務(wù)供給的角色；另一方面強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利組織的廣泛參與，將他們導(dǎo)向福利服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)規(guī)范對(duì)這些組織的管理，提高福利供給效率[18](p.51)。福利多元主義強(qiáng)調(diào)福利資源供給方的多元化，在為老年人提供社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，由國(guó)家、企業(yè)、社區(qū)和家庭等多方供給主體提供多元化養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)是福利多元化的主要體現(xiàn)，對(duì)于提升老年人生活質(zhì)量、轉(zhuǎn)變政府職能有著重要促進(jìn)作用。

(三)社會(huì)嵌入理論

社會(huì)嵌入理論也稱嵌入性理論，嵌入概念的最早提出者波蘭尼(Karl Polanyi)從實(shí)體主義出發(fā)，闡明了特定行為在社會(huì)中被制度化為何以可能以及經(jīng)濟(jì)行為如何嵌入社會(huì)關(guān)系之中，強(qiáng)調(diào)了嵌入性是新興行為得以合理運(yùn)行的保障[19](pp.101-110)。該理論的代表人物格蘭諾維特(Mark Granovetter)指出行動(dòng)者會(huì)在具體的動(dòng)態(tài)的社會(huì)關(guān)系制度中追求目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”[20](p.10)。一個(gè)人的一生是一個(gè)不斷社會(huì)化的過(guò)程，老年人也不例外。這主要是源于老年人面臨著收入降低、空巢、疾病、喪偶等系列風(fēng)險(xiǎn)和威脅，這需要老年人通過(guò)社會(huì)嵌入實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，學(xué)習(xí)新角色，適應(yīng)新生活[21]。

三、保障性住房養(yǎng)老服務(wù)的需求調(diào)查與體系建設(shè)

保障性住房養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)應(yīng)以社區(qū)居民實(shí)際需求為基礎(chǔ)。本研究通過(guò)對(duì)實(shí)地訪談資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，能更加貼近社區(qū)居民養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)性需求，并力求探索與總結(jié)保障性住房養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的理念、方式和標(biāo)準(zhǔn)。

(一)保障性住房養(yǎng)老服務(wù)的需求調(diào)查

第一，保障性住房社區(qū)居民目前最迫切、最普遍的需求是醫(yī)療保健和休閑娛樂(lè)。醫(yī)療保健涉及居民的身體健康問(wèn)題。保障性住房社區(qū)大多地處郊區(qū)，與大型醫(yī)院空間背離，再加上公共交通網(wǎng)絡(luò)的滯后，醫(yī)療保健服務(wù)尤其是常規(guī)性的醫(yī)療服務(wù)大多需要在社區(qū)內(nèi)解決。醫(yī)療保健服務(wù)主要包括常見(jiàn)藥品的儲(chǔ)備、常規(guī)檢查項(xiàng)目的齊全、常規(guī)診療手段及儀器設(shè)備的齊備、家庭病床的配置等。另外，醫(yī)療保健不僅涉及老年人，也涉及兒童等各種群體，其必要性顯而易見(jiàn)。相關(guān)的延伸性養(yǎng)老服務(wù)包括送醫(yī)送藥上門(mén)、陪同看病、醫(yī)療護(hù)理、養(yǎng)生理療、助浴助潔等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，延伸性養(yǎng)老服務(wù)以及大部分家政服務(wù)項(xiàng)目，大多涉及收費(fèi)問(wèn)題，此部分有效需求較少。休閑娛樂(lè)涉及居民的精神需求問(wèn)題。結(jié)合社會(huì)嵌入理論，老年人需要通過(guò)一定途徑或載體嵌入社會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，而保障性住房大多位置偏僻，附近缺乏公園，老人緩解精神壓力的需求與一般社區(qū)居民相比更強(qiáng)烈也更需要通過(guò)社區(qū)建設(shè)來(lái)滿足。所以，建設(shè)社區(qū)休閑文體娛樂(lè)活動(dòng)空間，組織相關(guān)活動(dòng)，有利于老年人順利實(shí)現(xiàn)繼續(xù)社會(huì)化。在經(jīng)費(fèi)緊張的條件約束下，應(yīng)優(yōu)先解決這兩大養(yǎng)老服務(wù)需求。

第二，緊急服務(wù)在天津市、河北省保障性住房社區(qū)中需求比較集中。由于保障性住房設(shè)施不全，位置偏遠(yuǎn)，社區(qū)老人擔(dān)憂如果有突發(fā)情況將不能很好地應(yīng)付，因此，需要加大諸如家庭緊急呼叫以及消防、警務(wù)等緊急服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)。

第三，老年餐桌、失能半失能老人的集中住院護(hù)理的需求量雖不太大，但也是居民的根本需求，牽涉整個(gè)家庭的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著高齡老人和空巢家庭的增加，此類需求項(xiàng)目也必須予以逐步解決。

第四，適老化改造是隨著老人身體機(jī)能退化，需要對(duì)居住環(huán)境實(shí)施的適應(yīng)性改變。適老化改造涉及社區(qū)、樓道門(mén)廊以及居室三個(gè)層級(jí)。社區(qū)適老化改造包括地面鋪裝、高差處理、盲道、無(wú)障礙停車位、休憩及活動(dòng)設(shè)施(包括遮蔽設(shè)施、坐息設(shè)施、健身設(shè)施、標(biāo)識(shí)設(shè)計(jì))等[22](pp.41-45)。樓道門(mén)廊適老化改造包括電梯的加裝、停靠樓層和按鍵的設(shè)計(jì)、樓道寬度、入戶門(mén)寬度、防滑等方面。居室適老化改造包括房型、相關(guān)照明、插座、沐浴座椅、助力扶手、地面防滑與色差、高差處理等細(xì)節(jié)內(nèi)容。結(jié)合保障性住房社區(qū)居民需要，成本較低且施工難度小的項(xiàng)目可先行提供。

第五，智慧養(yǎng)老服務(wù)(如便攜式緊急呼叫系統(tǒng)、自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)、養(yǎng)老服務(wù)熱線、居民健康信息數(shù)據(jù)庫(kù)、智能床墊等)能顯著提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率。它既可以是提供養(yǎng)老服務(wù)的手段，也可以是提供養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容。智慧養(yǎng)老服務(wù)主要包括生活照料、醫(yī)療保健、精神關(guān)愛(ài)、文娛活動(dòng)、法律援助五方面內(nèi)容[22](p.55)。由于成本較高，一般在高檔或中高檔社區(qū)有所應(yīng)用，在成本可控前提下，部分必要內(nèi)容(如居民健康信息數(shù)據(jù)庫(kù))在保障性住房社區(qū)可通過(guò)相關(guān)途徑提供，其他可分階段逐步提供。

(二)保障性住房養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的理念

第一，分階段建設(shè)理念。保障性住房建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施隨著時(shí)代發(fā)展需要不斷添置或升級(jí)，這就需要有分階段建設(shè)的理念。而保障性住房社區(qū)人口稠密，容積率高，如果不預(yù)留一定空間，將來(lái)再尋找空間添置新的養(yǎng)老服務(wù)公共設(shè)施將會(huì)很困難。因此，建設(shè)初期預(yù)留一定的公共設(shè)施用地或空間很有必要?？稍囆袑⒈Ｕ闲宰》窟M(jìn)行底層架空建設(shè)，既可以使底樓防潮，也能為將來(lái)社區(qū)建設(shè)預(yù)留大量空間。

第二，潛伏設(shè)計(jì)理念。部分保障性住房社區(qū)居民有可能會(huì)在保障性住房中度過(guò)一生。在保障性住房建設(shè)之初，如果能把將來(lái)老年生活需要的設(shè)備管線空間、房型設(shè)計(jì)等進(jìn)行潛伏預(yù)留，可從整體上節(jié)約適老化改造成本。

第三，共享優(yōu)化理念。京津冀地緣相近，三地可通過(guò)協(xié)同規(guī)劃，將保障性住房戶型設(shè)計(jì)、綠色建筑、適老化改造、養(yǎng)老設(shè)施建造、遠(yuǎn)程醫(yī)療診治、養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)、志愿服務(wù)等各種資源及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)逐步互通共享，以達(dá)到各盡其能，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)同發(fā)展。

第四，適度變通理念。保障性住房大多位置偏僻，主要養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施無(wú)法通過(guò)居住區(qū)附近社區(qū)來(lái)共享，需要通過(guò)社區(qū)逐一全面解決，但保障性住房社區(qū)公共空間又非常有限，所以，針對(duì)保障性住房，應(yīng)允許對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行適度靈活變通。如可將老年人文娛場(chǎng)所建在地下空間，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老院床位數(shù)最低限制(30張)進(jìn)一步降低要求。

(三)保障性住房養(yǎng)老體系建設(shè)的方式

保障性住房建設(shè)方式一般包括大規(guī)模集中成片建設(shè)和配建方式。大規(guī)模集中成片建設(shè)保障性住房雖然可以實(shí)現(xiàn)較快批量解決住房困難的問(wèn)題，但如果后續(xù)物業(yè)管理混亂，容易產(chǎn)生“貧民窟”問(wèn)題。從現(xiàn)代社會(huì)治理理論看，應(yīng)防止城市居民發(fā)生嚴(yán)重階層分化和固化，因此保障性住房宜采用分散配建或貨幣補(bǔ)貼等方式來(lái)逐步過(guò)渡。

配建方式雖可在一定程度上避免“貧民窟”問(wèn)題，但也有不利因素：一方面間接加大商品房建設(shè)開(kāi)發(fā)成本；另一方面保障性住房的居民和高價(jià)商品房的居民同處一個(gè)社區(qū)，社區(qū)公共資源均等享用會(huì)使得部分業(yè)主產(chǎn)生強(qiáng)烈不公對(duì)比心態(tài)，容易激發(fā)新的社會(huì)矛盾。因此，配建方式也需在細(xì)節(jié)上不斷完善。如將保障性住房配建于公共交通較為便利的普通商品房社區(qū)之中，并將其分散在不同樓房的不同樓層或不同樓門(mén)。在后續(xù)管理中，既要注重保護(hù)保障性住房住戶的身份信息，又要嚴(yán)格審查保障性住房住戶的入住資格，及時(shí)清理不符合入住資格的住戶。

(四)保障性住房養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)劃待建的保障性住房應(yīng)達(dá)到一般社區(qū)的普通建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并逐步改善提高相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。由于低收入人群中，老年人占有相當(dāng)比例，保障性住房應(yīng)分散建設(shè)一定比例的適老化住宅。

第一，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作的通知》規(guī)定，“各地在制定城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級(jí)規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”“凡新建城區(qū)和新建居住(小)區(qū)，必須按照《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)要求配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)”。在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)基本標(biāo)準(zhǔn)方面，主要有《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等政策規(guī)范。此外，還應(yīng)包括無(wú)障礙設(shè)施規(guī)范如《居住區(qū)無(wú)障礙設(shè)計(jì)規(guī)程》(GB 50763-2012)、《居住區(qū)無(wú)障礙設(shè)計(jì)規(guī)程》(DB 11/1222-2015)等。

第二，老年住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。目前主要有《老年人居住建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB50340-2016)、《老年人居住建筑》(15J923)、《老年養(yǎng)護(hù)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(建標(biāo)144-2010)等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。按現(xiàn)行規(guī)定，保障性住房應(yīng)以成品房形式交給住戶，所以，其裝修質(zhì)量也應(yīng)達(dá)到國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)如《住宅室內(nèi)裝飾裝修設(shè)計(jì)規(guī)范》(JGJ 367-2015)、《室內(nèi)裝飾裝修選材指南》(JC/T2350-2016)等。

第三，京津冀養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。目前京津冀應(yīng)分別根據(jù)《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)指標(biāo)》《天津市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)》《河北省城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施配置和建設(shè)導(dǎo)則》(2016)等進(jìn)行。

四、完善保障性住房養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)要件的思考

根據(jù)需求調(diào)研結(jié)果，在相關(guān)理念與標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，基于供給現(xiàn)狀，保障性住房養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)還應(yīng)圍繞養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、機(jī)構(gòu)、場(chǎng)地、資金來(lái)源、養(yǎng)老服務(wù)人員等實(shí)體要件進(jìn)行深入實(shí)踐探索。

(一)逐漸優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、機(jī)構(gòu)及場(chǎng)地布局

在保障性住房公共空間場(chǎng)地十分有限的制約條件下，應(yīng)積極發(fā)掘優(yōu)化現(xiàn)有機(jī)構(gòu)空間的使用效率，倡導(dǎo)同一場(chǎng)所的綜合集約化使用，以有效降低建設(shè)成本，提升服務(wù)效果。一方面，將社區(qū)醫(yī)院和社區(qū)養(yǎng)老院、社區(qū)藥房進(jìn)行一體化合并建設(shè)。以“一站式”服務(wù)集中解決老年人醫(yī)療保健服務(wù)和失能半失能老人入院護(hù)理服務(wù)以及部分老年配餐需求。相應(yīng)場(chǎng)所可利用保障性住房底層建設(shè)，通過(guò)新建、社區(qū)用房功能置換、社區(qū)居民住宅置換、沿街商業(yè)用房置換等途徑來(lái)解決。此外，重大疾病及疑難急癥還是需要到大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行診治，為此，需要優(yōu)化保障性住房社區(qū)與市內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的公共交通網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)，開(kāi)辟相關(guān)公交線路，或?qū)崿F(xiàn)地鐵與公交的無(wú)縫對(duì)接。另一方面，與社區(qū)居委會(huì)或物業(yè)中心合并設(shè)立集中型社區(qū)服務(wù)中心。該中心實(shí)行集約管理和功能分區(qū)，使其兼具組織休閑娛樂(lè)服務(wù)項(xiàng)目、老年配餐、提供消防報(bào)警等緊急服務(wù)以及理發(fā)等日常居家服務(wù)、智慧養(yǎng)老、組織適老化改造等多項(xiàng)功能。在場(chǎng)地方面，可以通過(guò)拆除違章建筑、整合現(xiàn)有場(chǎng)地，擴(kuò)建小區(qū)花園，增設(shè)涼亭、座椅等設(shè)施，充分利用保障性住房樓頂、地下空間等來(lái)增設(shè)棋牌室、活動(dòng)室等休閑娛樂(lè)空間；還可以將休閑娛樂(lè)設(shè)施與商業(yè)用房(如超市等)進(jìn)行結(jié)合建設(shè)。

(二)不斷拓展養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的資金來(lái)源

充足的資金支持是養(yǎng)老服務(wù)真正落實(shí)的前提保障和決定因素。目前公共財(cái)政仍是保障性住房養(yǎng)老服務(wù)的主要資金來(lái)源。如社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)健身器材、社區(qū)警務(wù)、對(duì)困難和高齡老人的各種補(bǔ)貼救助等。由于人口老齡化程度不斷加深，再加上“福利剛性”要求，要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展，必須不斷拓展資金來(lái)源。根據(jù)福利多元主義理論，在保證財(cái)政基本項(xiàng)目出資基礎(chǔ)上，應(yīng)通過(guò)稅費(fèi)優(yōu)惠、低息貸款、政府購(gòu)買、接受捐贈(zèng)、服務(wù)收費(fèi)等多種途徑，加強(qiáng)監(jiān)管，充分引導(dǎo)激勵(lì)營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織、家庭社區(qū)參與，以不斷拓展資金來(lái)源。具體而言，醫(yī)療保健項(xiàng)目中社區(qū)醫(yī)院及配套儀器設(shè)施建設(shè)應(yīng)由公共財(cái)政出資，使其達(dá)到一般社區(qū)的配套標(biāo)準(zhǔn)。休閑文體項(xiàng)目中的相關(guān)健身康樂(lè)設(shè)施可由財(cái)政出資購(gòu)置，其他可由社區(qū)居民或商業(yè)機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化原則，政府在稅收上予以優(yōu)惠，個(gè)人按照使用項(xiàng)目及時(shí)長(zhǎng)等方式繳費(fèi)。

緊急服務(wù)中的警務(wù)、消防等建設(shè)資金應(yīng)由國(guó)家財(cái)政專門(mén)安排，高齡老人緊急呼叫器可通過(guò)政府購(gòu)買、家庭部分自費(fèi)的方式解決。老年配餐服務(wù)的實(shí)質(zhì)是要保證老年人以較市場(chǎng)價(jià)低廉的價(jià)格方便快捷地買到自己想要的飲食服務(wù)。通過(guò)政府購(gòu)買和居民部分自費(fèi)相結(jié)合的方式，聯(lián)系附近餐飲公司、社區(qū)養(yǎng)老院或者社區(qū)居民自營(yíng)餐點(diǎn)解決老年人就餐問(wèn)題。鼓勵(lì)社區(qū)居民在滿足相關(guān)資質(zhì)條件下，利用自家場(chǎng)所開(kāi)設(shè)餐飲和文體活動(dòng)服務(wù)，既可解決居民就業(yè)問(wèn)題，又可服務(wù)社區(qū)居民。失能半失能老人入院護(hù)理服務(wù)的實(shí)質(zhì)是要使低收入老人能以較低的繳費(fèi)住進(jìn)能提供基本養(yǎng)老護(hù)理保障的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在出資方面，既可以向老年人發(fā)放特困救助、高齡津貼、護(hù)理補(bǔ)貼等項(xiàng)目支持資金，又可以通過(guò)稅費(fèi)減免，發(fā)放運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等途徑，吸引商業(yè)資本、社會(huì)組織尤其是社區(qū)居民開(kāi)辦連鎖社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

適老化改造應(yīng)采用政府購(gòu)買和個(gè)人出資相結(jié)合的方式。社區(qū)的整體性適老化改造可歸屬于基礎(chǔ)設(shè)施改造，應(yīng)由財(cái)政出資。樓道門(mén)廊的適老化改造應(yīng)采用財(cái)政撥款和相關(guān)居民分?jǐn)偟姆绞絹?lái)解決。居室的適老化改造，特困居民可由政府出資，非特困居民可以由財(cái)政低限出資和個(gè)人出資相結(jié)合解決。另外，可以將部分適老化改造項(xiàng)目納入保障性住房維修范疇，通過(guò)房屋維修基金解決資金需求。

智慧養(yǎng)老服務(wù)由于保障性住房社區(qū)普遍實(shí)施條件不夠充分，可由商業(yè)機(jī)構(gòu)提供、個(gè)人自愿購(gòu)買來(lái)實(shí)現(xiàn)。但若資金允許，社區(qū)居民緊急呼叫系統(tǒng)、社區(qū)虛擬養(yǎng)老院服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)可以結(jié)合社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)養(yǎng)老院逐步建設(shè)普及。

(三)積極充實(shí)養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍

保障性住房養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，除設(shè)施齊備外，還離不開(kāi)相關(guān)人員的管理和執(zhí)行。具體而言，醫(yī)療保健服務(wù)需要相應(yīng)數(shù)量的醫(yī)護(hù)人員；休閑娛樂(lè)服務(wù)需要設(shè)施管理人員、具體活動(dòng)開(kāi)展志愿服務(wù)人員等；緊急服務(wù)需要社區(qū)民警、消防員等；配餐服務(wù)需要餐飲經(jīng)營(yíng)管理人員、廚師、送餐員等；社區(qū)養(yǎng)老院需要養(yǎng)老院管理人員、護(hù)理人員等；適老化改造需要建筑設(shè)計(jì)技術(shù)人員、施工人員、設(shè)施維護(hù)人員等；智慧養(yǎng)老服務(wù)需要各種技術(shù)人員以及護(hù)理人員等。在人員配備上，除專業(yè)技術(shù)人員以及經(jīng)營(yíng)管理人員外，保障性住房社區(qū)應(yīng)堅(jiān)持就近方便、促進(jìn)就業(yè)、積極養(yǎng)老的精神，充分引導(dǎo)本社區(qū)勞動(dòng)適齡人員和退休人員充實(shí)到送餐員、護(hù)理人員、物業(yè)服務(wù)、社區(qū)志愿者等隊(duì)伍中來(lái)，鼓勵(lì)社區(qū)居民開(kāi)辦居家養(yǎng)老服務(wù)公司，從而實(shí)現(xiàn)保障性住房養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)可持續(xù)性“自循環(huán)”。在人員培訓(xùn)上，應(yīng)通過(guò)發(fā)放獎(jiǎng)金津貼、部分或全部免費(fèi)、職業(yè)比賽等形式對(duì)相關(guān)人員間歇式集中，多渠道多口徑促進(jìn)業(yè)務(wù)的提升。 不斷提高養(yǎng)老服務(wù)人員工作待遇，增強(qiáng)老年產(chǎn)業(yè)吸引力。

總之，為應(yīng)對(duì)人口老齡化以及低收入人群養(yǎng)老問(wèn)題，保障性住房養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)立足于實(shí)際需求，著眼于可持續(xù)發(fā)展，將社會(huì)學(xué)、建筑學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科精髓融入其中。采用理論與實(shí)踐相結(jié)合的方式，提升保障性住房社區(qū)居民晚年生活質(zhì)量，增進(jìn)民生福祉。